中国共产党党内民主建设的历史演进述论

2014-12-12王耀东

理论导刊 2014年1期

王耀东

（郑州大学国际学院，郑州450000）

党的十八大报告进一步明确了发展党内民主的重要性和现实意义，对新形势下发展党内民主做出了整体部署。党内民主是党的生命。系统回顾、梳理党内民主建设的历史和演进逻辑，对进一步明确当前党内民主建设的重要性和方向性具有重要的理论和现实意义。

第一阶段：党内民主的孕育与萌芽

早期的中国共产党人对党内民主的探索与认识集中体现在对民主集中制的理解和运用上。1921年在党的成立大会上，党的发起人之一陈独秀在给大会的信中明确强调“要遵循民主集中制的组织原则”，大会明确指出“我党采取苏维埃的形式”，并强调“这个纲领经三分之二的全国代表大会代表同意，始得修改”。[1]可以说，虽然一大没有明确规定民主集中制是党的组织原则，但民主集中制的基本思想已蕴含其中。二大到四大对民主集中制的继续探索进一步丰富了对民主集中制的认识，1927年党的五大通过的党章中第一次明确规定“党的指导原则为民主集中制”，并首次规定设立党内专门的监督机构——中央监察委员会。

虽然经过早期的探索认识到民主集中制对党的建设和发展具有重大意义，但从总体上来说这一阶段党对民主集中制的认识是比较肤浅的，绝大多数情况下不是从民主集中制的整体来把握，没有处理好民主与集中的辩证统一关系，使得这一时期民主集中制主要是集中制占主导地位，“家长制”作风盛行。“作为中国共产党早期的创始人之一和党成立后第一位主持党的中央工作的领导者，陈独秀在民主集中制原则下实行的就是家长制的领导作风，独断专行，听不得不同意见，容不得人。”[2]随着大革命的失败和对“家长制”的反思，中国共产党对党内民主的探索由此步入到新的历史阶段。

第二阶段：党内民主在反思中缓步前行

随着对大革命失败反思的深入，中国共产党人意识到家长制是其重要原因之一。蔡和森在八七会议上就认为“大革命失败的原因在于党内的家长制……过去党的家长制到现在已经不适用了，非打到不可”。[3]这也成为当时共产党人的共识，表明党从家长制的危害中认识到了民主的重要性。然而在现实中应该如何把握好民主与集中的关系成为又一个问题，结果使这种反思走向了另一个极端——用极端民主制否定家长制，甚至有同志明确提出了“党内极端平等，绝对自由”的口号。[4]1928年党的六大上严厉批评了极端民主主义的错误倾向，并把这种极端民主主义斥责为“小资产阶级的义气之争、极端的自由选举观念以及无原则的批评所导致的相互倾轧和否定共产党铁的纪律”，[5]第一次明确提出了贯彻民主集中制要遵循的三条基本原则，这些认识是对民主集中制理解的重要进步。

由于年幼的中国共产党对中国革命和中国国情缺乏正确的认识，党先后犯了三次“左”的错误，特别是以王明为代表的“左”倾教条主义错误几乎使中国革命力量丧失殆尽，这一阶段党虽然认识到家长制和极端民主主义的危害，但依然缺乏对民主与集中关系的整体把握能力。在战时环境中，特别是在共产国际的强力干预和影响之下，党的民主集中制在实践运行过程中常常走形，要么以变异的家长制形式出现，“李立三主持中央工作期间，家长制，官僚主义作风有增无减，而且变本加厉，给党的发展造成了很大危害”；要么沦落为斗争的工具，“王明是把民主集中制作为政治斗争的工具来利用，对共产国际指示惟命是从，教条主义的思想倾向非常明显。”[6]总体来说，这一时期党对民主集中制仍然处在探索阶段。

第三阶段：党内民主建设步入正常轨道

1935年召开的遵义会议是党的发展史上的一个重大转折，也是探索党内民主的重要转折点。遵义会议充分保障了党员的发言权，特别是正确对待党内不同意见者，营造了良好的民主氛围，通过充分的民主讨论选举确立了张闻天、毛泽东、周恩来等同志为核心的集体领导制度，成为党内民主健康发展的一个良好开端。长征胜利后党中央于1937年5月在延安召开党的全国代表大会，会上毛泽东首先明确使用了“党内民主”这一概念，“为了发挥全党的积极性，把全党团结得像钢铁一样有力量，党内民主是必要的。”[7]这次会议还就如何实现党内民主提出了一些具体措施，标志着党内民主的探索发展步入正轨。

1938年10月中共中央召开的六届六中全会开始了党内民主制度化建设的历程。毛泽东在大会上的报告《论新阶段》中特用一节的篇幅谈“党内民主”问题，在此背景下中共中央先后通过了《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》等三个重要法规，大会还强调要加强党内民主生活的教育，“要使党员懂得什么是民主生活，什么是民主制与集中制的关系”。[8]六届六中全会对“党内民主”的认识和理解达到了相当的深度，从一定意义上说是找准了党内民主建设的着力点。1942年在全党开展的整风运动在党内民主建设史上具有重要的历史意义，整风运动确立的“实事求是”的思想路线为党内民主的发展提供了强大的思想动力，提出的“批评与自我批评”原则被证明为是党内民主生活有效的实践方式，确立的“惩前毖后、治病救人”的原则，为党内民主的发展营造了良好的民主氛围，从总体上说延安整风运动极大地丰富和发展了党内民主生活的实践形态和实践原则。

1945年召开的中共七大把党内民主推向了一个新的高度。七大本身是民主的典范，大会代表畅所欲言，中央通过多种形式听取代表的意见和建议，精心组织了选举，充分保障了代表的民主权利。从理论上说，七大系统阐述了党内民主的重要性，科学阐述了民主与集中的辩证关系。七大第一次把党员的权利与义务写进了党章，进一步健全了党的代表大会制度和党内监督制度，可以说党的七大对党内民主的发展是全方位、根本性的，具有里程碑意义。

解放战争时期党内民主建设进一步健全规范，特别是在1947年结合根据地土地革命在全党范围内开展的整党运动，使党内民主生活空前活跃。

第四阶段：党内民主发展的凯歌前进

1949年新中国成立到中共八大这一阶段，党内民主建设继承了前期的有益探索并在实践中不断完善和发展，呈现出一股凯歌前进的态势。这一时期党内民主建设主要围绕国家政权建设和党的组织建设等方面展开。在国家政权建设方面，党由革命党转变为执政党，在政权建设中鲜明的体现了党内民主与人民民主的有机互动，确立了人民代表大会制度、通过了新宪法，建立了共产党领导的多党合作和政治协商制度，落实了选举制度；在党的组织建设方面，建立了党的纪律检查委员会，加强了党内监督并突出强调了党内民主制度的落实，“党委制，党的代表会议与代表大会制，党内批评与自我批评的制度，在党章上已有规定，中央在过去也有过决定和指示，这些，都必须在全党范围之内付诸实施。”[9]

1956年召开的八大是党内民主建设史上的一个高峰，八大报告号召要“使党内民主得到重大发展”。[10]八大制定了一系列重大的具有开创性意义的决策和部署：明确强调执政党要加强党内民主建设，进一步科学界定了民主与集中的辩证关系，探索党代会常任制，发展了党的监督思想、健全了党的监督制度，进一步具体、细化和扩大了党员的民主权利，从理论和实践上旗帜鲜明地反对个人崇拜等。八大比较系统地确立了党内民主生活的基本原则和相关制度安排，是党内民主建设史上又一次具有里程碑意义的大会。

第五阶段：党内民主建设遁入误区

1956年社会主义改造完成以后我国开始步入全面建设社会主义的新阶段，由于各种原因，“八大以后，我们取得了社会主义建设的许多成就，同时也遭到了严重挫折。”[11]这其中对党内民主的探索就遭到了严重挫折，使党内民主探索逐渐遁入误区。

1957年下半年开始的整风运动，由于错误地估计了形势，导致反右扩大化。反右扩大化改变了八大的正确路线，从理论和实践上给党内民主的发展埋下了严重的隐患。1958年1月召开的以批“反冒进”为主题的南宁会议开始使党内民主生活向不正常转变，在此背景下，党内开始滋长只求速度不求平衡的急躁冒进思想，并由此开始了“大跃进”和人民公社化运动。党的实事求是的思想路线遭到破坏，党内逐渐形成了高度集权的一元化领导体制，党内民主遭到了严重的冲击和破坏。1959年庐山会议又错误地发动了对彭德怀等所谓“反党集团”的批判，使党内民主建设遁入误区，“经过南宁会议，到庐山会议时，党内民主生活已经很不正常，所谓民主集中制，剩下的只有集中，集中于一个人的意志。”庐山会议之后，党内民主空气稀薄，个人专断和个人崇拜的风气在党内严重滋长起来。

在“大跃进”和人民公社化运动以及三年自然灾害等作用下，社会主义建设出现了严重的困难，在严峻的形势下党中央领导人开始采取积极措施努力纠正错误。1961年1月以“纠错”为主题的“七千人大会”在北京召开，大会重申了党内民主对党的重要性，并进行了卓有成效的探索和实践，但遗憾的是“七千人大会”没有解决“左”的指导思想这个根本性问题，对党内民主的探索主要的是作为解决临时困难的一种手段，一年后召开的八届十中全会使“左”的指导思想进一步系统化、理论化，这样，党内民主不但没有走出危机，反而陷入了更深的泥潭。

第六阶段：“大民主”悖论下党内民主的名存实亡

“文化大革命”时期，党内民主在所谓大民主思想的指导下，本质上处于名存实亡的状态。“大民主”从形式上看，是大参与、大动员式的全面民主，但其本质是非制度化的民主，非理性的民主，“大民主既不是民主的形式，也不是民主的手段，它是阶级斗争的工具，是个人崇拜的手段。”[12]大民主在形式上表现为极端的民主，而内容上则体现为极端的集权，本质上与党内民主背道而驰。通过大动员，各地纷纷“踢开党委闹革命”，从1967年以后革命委员会成为集地方党权、政权、军权于一体的权力机构，国家的宪法、法律遭到践踏，社会秩序失范，个人崇拜登峰造极，党员的民主权利丧失，党内民主制度和民主生活消失殆尽，党内民主名存实亡。在不正常的情况下召开的九大、十大，会上做出的关乎党和国家命运的重大决策，并不是集体讨论的产物而是少数人的决定，两次大会通过的党章无一例外的都废除了“党内民主”的提法，取消了党员权利与义务的规定，使党内民主探索和实践的成果“瞬息之间”化为乌有。

历史的发展表明：“大民主”不但没有实现“大乱达到大治”的目标，反而使国家机器失灵，领导体制混乱，党内民主严重倒退，给党和国家造成了极为严重的灾难。

第七阶段：党内民主发展史上的重大转折

从1976年“文化大革命”结束到1978年十一届三中全会召开是中国社会发展的转折时期，同样也是党内民主建设史上的重要转折期。在这一阶段，生存逻辑是党内民主发展的主要动因，党内很多人意识到没有民主、没有法制就必然带来“文化大革命”这样的内乱，恢复和发展党内民主问题尖锐地摆在了全党的面前。

社会主义民主政治的恢复首先是从平反冤假错案开始的。一批冤假错案得到了平反，一些因为反对“四人帮”而被关押的人得到了释放，一些干部恢复了党籍和工作，党的实事求是的思想路线得到了党内多数同志的坚持。在这一背景下1977年党的十一大召开，十一大立足于对“四人帮”的批判，特别强调了党内民主的重要性。大会报告和随后通过的党章在时隔21年后5次提到“党内民主”，“必须充分认识发扬民主的重要性。任何破坏党的民主生活，侵害党员民主权利的行为，都是违反民主集中制的，是党的纪律所不允许的。”[13]邓小平在大会的闭幕词中号召要在党内和整个人民内部，认真实行“知无不言，言无不尽”、“言者无罪，闻者足戒”的原则，实行团结——批评——团结的方针。

1978年党的十一届三中全会召开，全会实际上否定了“左”的理论观点，恢复了党的实事求是的思想路线。全会充分认识到民主是解放思想的重要条件，提出要创造民主的条件特别是要切实保护公民的权利和党员的权利。全会就社会主义民主法制建设做出了具体部署，明确了今后民主法制建设的发展方向和实现途径，总结了历史经验教训，决定要健全民主集中制，健全党规党法，严肃党纪，恢复了中央纪律检查委员会，加强党的中央领导机构。这些措施纠正了错误，端正了路线，明确了方向，党内民主的发展迎来了新的春天。

第八阶段：没有民主就没有社会主义

党的十一届三中全会确立了改革开放的总方针，改革开放成为中国政治生活的主旋律。党在这一阶段对“什么是社会主义，怎样建设社会主义”有了更为深刻的认识，“没有民主就没有社会主义”是其中最为重要的认识之一。

1980年党的十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》，对党的集体领导、党纪党规、党内选举和党内监督等重大问题进行了制度安排。1982年党的十二大对长期以来党内政治生活不正常现象进行了深刻反思和总结，明确指出党内民主问题“是关系党和国家命运的根本问题”。十二大通过的新党章恢复并调整了对党员的民主权利的规定，进一步从制度层面保证党内民主的健康发展。十二大还调整了党的领导体制，实行集体领导和集体交接班制度，从实际上废除了领导干部职务终身制。1987年党的十三大对党内民主继续进行了深入探讨，首次把“差额选举”机制引入到党内选举并规定了差额比例，进一步健全和发展了党内选举制度。进一步规范了各级党组织的议事规则，特别明确要求各级党组织“决定重大问题，要进行表决”，为后来出台的“票决制”奠定了基础。这一时期另一个具有突出意义的事件是从实践层面探索党代会常任制试点工作，1988年开始在黑龙江等5省12个市县区开始党代会常任制试点，这标志着党内民主建设开始步入探索试点阶段。

总的来说，这一阶段党内民主建设主要是围绕改革开放这个大背景，在政治体制改革和社会主义民主政治建设这个框架内展开的。没有民主就没有社会主义，民主是社会主义建设的目标，是目标与手段的统一，民主建设必须要走“制度化、法制化”的路子在全党达成共识。明确要坚持集体领导制度，坚持民主集中制原则并特别强调要从中央做起，中央要起带头示范作用等，这些共识使得这一阶段党内民主建设呈现一股奔腾向前的态势。

第九阶段：党内民主蓬勃发展

从十三届四中全会到党的十六大，强化了对“建设一个什么样的党，怎样建设党”的探索，并在此基础上形成了“三个代表”重要思想，从理论上深化了对党的建设的认识，同时提出了要建设社会主义政治文明，明确了党要坚持民主执政、科学执政和依法执政。这些基本思想极大地推动了党内民主的发展。

这一阶段党的制度建设也取得新突破。1990年颁布了《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，1994年又颁布了《中国共产党地方组织选举工作条例》，对党内选举做了详细、具体的规定。党的十三大规定的党内差额选举制度在实践中不断完善，党的十五大就党内选举候选人的提名程序、选举办法等做了更为细致具体的规定，使选举更富有可操作性和实践性。进一步完善了党的集体领导制度，1994年党的十四届四中全会明确规定：“凡属方针政策的大事，凡属全局性的问题，凡属重要干部的推荐、任免和奖惩，都要由中央或地方党委集体决定。”随后颁布的《中国共产党地方委员会工作条例》，对地方的党委会、常委会应该如何有效地实现集体领导，作了更为细致、具体的制度安排；党的代表大会常任制试点工作取得新进展，先后产生了椒江模式、雅安模式和罗天模式等，为党内民主制度建设积累了丰富经验。

1995年中共中央颁布了《中国共产党党员权利保障条例（试行）》，该条例的颁布是发展党内民主、健全党内生活的一个重要举措，使党员的民主权利得到了进一步保障，这是党内民主建设史上具有里程碑意义的重要事件。1998年开始的以“讲学习、讲政治、讲正气”为主要内容的领导干部党性党风教育活动，开创了改革开放以来党内民主发展的新路径，这表明党内民主建设把制度建设与党员的民主素质建设结合了起来。1990、1997和2000年中共中央先后印发了领导干部民主生活会的若干规定，对党内民主生活会的内容、要求和程序作了明确具体的规定，使党内民主生活会的质量大为提高。

第十阶段：党内民主是党的生命

党的十六大以来，中央领导集体明确提出党内民主是党的生命，这一时期党内民主建设在理论建设、实践创新和制度规范等方面都取得了质的飞跃，党内民主建设逐渐展现出渐入佳境的美好图景。

党内民主理论建设取得了重大进展，提出了一系列新观点、新论断：党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证；实现民主执政的根本途径是积极发展党内民主；以党内民主带动人民民主，以民主的制度、民主的形式和民主的手段支持和保证人民当家作主；要积极探索发展党内民主的有效途径和形式；以保障党员民主权利为根本，以加强党内基层民主建设为基础，切实推进党内民主等。这些新观点和新论断使党内民主理论建设取得重大突破，使党内民主建设的重要性更加凸显，方向更加明确，重点更加突出，逐步形成了党内民主建设的基本思路。

党内民主制度规范得到进一步健全完善。相继出台了《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党党员权利保障条例》《党政领导干部职务任期暂行规定》《党政领导干部职务问责的暂行规定》等20余项党内规章，建立健全了党内情况通报制度，党的常委会向全委会报告工作制度，党务公开制度，党的代表大会制度，党代表提案制度、任期制度，差额选举、差额考察制度，公开选拔制度，巡视制度，问责制度等党内民主制度，这些规章制度的建立健全使党内民主建设有了质的飞跃。

党内基层民主实践不断创新。加强了党内基层民主建设的试点和普及力度，明确要求积极“探索扩大党内基层民主多种实现形式”，大力支持和合理引导从基层成长起来的各种有效的民主形式；改进了基层党组织候选人提名制度和介绍方式，完善了基层“两推一选”、“公推直选”等选举制度等，进一步严格了基层党组织的选举程序；创新了基层党组织党务公开的内容、形式和程序等，切实加强了基层党代表大会的作用，推进了党内基层民主议事决策制度，不断拓宽党内基层民主的监督渠道，使党内基层民主实践形式丰富多彩，成果丰硕。

党的十八大报告进一步明确了党内民主建设的作用和意义，对新形势下发展党内民主做了总体部署，特别突出了尊重和落实“党员民主权利”的重要性，第一次明确提出要构建和健全“党内民主制度体系”，第一次提出党的代表大会代表任期制度等，对在新的历史条件下发展党内民主具有重要的指导意义和现实针对性。

[1]中央纪委.列宁毛泽东和邓小平论民主集中制[M].中国方正出版社，1994:275.

[2]顾建键.民主集中制建设论析[M].上海交通大学出版社，2000:61.

[3]艾思奇文集（第1卷）[M].人民出版社，1981:482.

[4]周多刚.论述新民主主义革命时期党内民主思想的发展历程[J].福建党史月刊，2012，(12).

[5]中共中央文件选编(第4卷)[M].中央党校出版社，1989:452.

[6]高新民.党内民主研究[M].青岛出版社，2007:34.

[7]毛泽东选集(第1卷)[M].人民出版社，1991:278.

[8]毛泽东选集(第2卷)[M].人民出版社，1991:529.

[9]建国以来重要文献选编(第1卷)[M].中央文献出版社，1992:170.

[10]邓小平文选(第1卷)[M].人民出版社，1994:233.

[11]邓小平文选(第3卷)[M].人民出版社，1993:2.