试论新时期党的群众工作绩效评价体系的构建

江雪铭

(深圳大学社会科学学院，广东深圳518060)

习近平在十八届中央政治局集体学习时强调指出，要按照党的十八大的精神深入开展党的群众路线教育实践活动，“要适应新形势下群众工作新特点新要求，深入做好组织群众、宣传群众、教育群众、服务群众工作，虚心向群众学习，诚心接受群众监督，始终植根人民、造福人民，始终保持党同人民群众的血肉联系。”[1]构建新形势下的党的群众工作绩效评价体系是加强和改进党的群众工作的重要组成部分和环节，不仅利于总结经验、肯定成绩，更重要的是有助于发现问题，探寻原因，提出改进方略，发挥批判性和建设性的功能，对我们实践党的群众路线具有十分重要的现实意义。

一、党的群众工作绩效评价体系的内涵及意义

1．党的群众工作绩效评价体系的内涵。评价是人类认知结构和认知过程中最基本的因素，是“对一定的想法、方法和材料等做出的价值判断的过程。它是一个运用标准对事物的准确性、实效性、经济性以及满意度等方面进行评估的过程”。[2]67党的群众工作绩效评价体系，是指在移植和借鉴相关学科的基础上，在测定党的干部实践党的群众路线成效的过程中，评价主体、评价客体、评价介体、评价方法等各相关要素依据一定的评价标准、方法和程序，形成的相互联系、相互作用和相互制约的有机系统，其目的在于掌握实践党的群众工作的真实情况，在科学评价的基础上尽可能做到科学决策，激励党的各级干部树立科学的群众观和发展观。从总体上说，党的群众工作绩效评价体系可分为阶段性评价体系和总结性评价体系。前者是对评价过程某一阶段情况的评析，以及时发现新形势下群众工作面临的风险与挑战，进而进行有效的调控；后者是对已经基本完结的某一阶段的群众工作的分析与估量，其作用是总结群众工作的经验教训，探求群众工作中带规律性的东西，提高做好群众工作的能力。实施党的群众工作绩效评价体系首先需要明确评价的目标。党的群众工作绩效评价体系的内容指标一般包括工作能力、工作态度、工作行为和工作业绩四个方面，所有这些方面最终都集中地、综合地体现为工作绩效，因而其核心内容指标是对工作业绩的评价。

2．构建党的群众工作绩效评价体系的意义。第一，是检验群众工作绩效的基本要求和基本途径。任何群众工作的开展，如果没有相关的评价工作，那它的绩效就不得而知，其目标的实现就难以保证。一项具体的群众工作开展后究竟有什么效果，其实际效益和效率如何，究竟有没有达到预期目标，表面的观察和实际的状况往往存在很大误差。因此，有必要利用一切可行的技术和手段收集相关资料和信息，并在此基础上加以分析，以确认其实际绩效。绩效评价作出的结论，是衡量领导干部政治上是否合格、工作上是否称职的重要标准，也是对有关组织和人员予以奖惩的依据。第二，有助于促进党的群众工作更好地开展。伴随一项服务群众工作的推进过程，“该项工作是应该继续、调整还是终止？其他地区、今后再出现类似工作应如何开展？这些问题的解决，都不能仅凭想当然，必须做到有理有据，而道理和依据的取得则依赖于对该工作全面系统的分析和科学合理的评价。”[3]18党的群众工作绩效的总结既是对党的群众工作的实际效果进行价值判断和提炼，也是对干部在群众路线实践教育活动中的思想与行为进行理性反思和审校。只要总结工作是实事求是，并且符合科学要求，就会有利于调动各方面的积极性与创造性。通过评价，使各级组织明确自身工作的成功与失误，促使其发扬成绩，纠正错误。通过评价可以了解党群关系、社会舆情等方面的现实情况。通过评价，对于那些符合群众根本利益的思想和行为给予充分的肯定，以引起被评价者愉悦的心理感受，从而强化其正确行为，并在今后的实践中将这种行为内化为自身良好的行为习惯。第三，是合理配置工作资源的基础条件。一项群众工作的开展，需要一定的资源支撑，需要投入一定的人力、物力、财力和时间。而资源的有限性决定了在明确一项工作价值的基础上，必须合理确定资源的投入顺序、数量和比例，以实现资源配置的最优化，而要做到这一点，就需要借助于工作绩效评价体系所提供的科学的依据。第四，有利于促进群众工作的制度化、科学化、民主化。在新形势下，那种主观命令式的、无跟踪反馈、期望一劳永逸的传统群众工作模式已经不适应时代的要求，不可能再为群众所接受，也难以达到预期目标。构建党的群众工作绩效评价体系，遵循评价的一般规律，采用适当的评价手段和方法，开展客观公正的绩效评价，从而避免单纯凭经验办事，正是促使群众工作走向制度化、科学化、民主化的必由之路。实践党的群众路线是一项艺术性很强的工作，其运行过程具有灵活性、多样性的特点，没有固定的程式。这就要求我们用辩证的思维方式，多角度、多方位、多层次地对党的群众工作进行评估，把显性效果和隐性效果、直接效果和间接效果、近期效果和远期效果的评估结合起来，从而对党的群众工作绩效作出全面的和客观的评价。

二、目前党的群众工作绩效评价存在的问题

1．评价标准不明确。“评价标准是评价活动方案的核心部分，是人们价值信念、价值立场、价值态度的反映，它表明评估政策的价值相关者重视什么、忽视什么，具有重要的价值识别作用。”[4]205由于党的群众工作的相关者为数众多，群众阶层日益分化，导致群众利益需求的多样化和群众利益关系的复杂化，个人利益之间、个人利益与集体利益、局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益、特殊利益与共同利益关系都比过去复杂而多样。现有的评价标准没有考虑到群众工作的复杂性、动态性和渗透性特点，没有形成公认的基本准则与共识，具有很大的随意性和片面性，不能很好地把握群众工作的原则、目标和导向。干部们所处的工作基础、工作岗位、工作环境、自身条件是千差万别的，但一些地方进行考核时却不加区别地设置了具有高度的抽象性和概括性的指标，其考核的结果无法反映考核对象的本质属性和岗位特点，很难反映干部工作的真实状况。“每项群众工作的具体标准更是未能科学确立，要么使用固定的模式标准，用一套统一的指标衡量任何一项工作；要么制定的具体标准不符合群众工作的特点和实际，使得标准和工作呈现‘两张皮’现象”。[3]18

2．评价制度不健全、评价方法不科学。当前，党的群众工作绩效评价制度散见于一般性或其他工作制度的规定中，缺乏规范性和严密的逻辑性，考评存在形式主义倾向。现有的制度安排也没有对评价工作的诸方面予以协调、全面的规定，既有不规范、相互冲突的地方，也有制度的空白，致使出现评价规范相互矛盾、规定不一等问题。科学有效的评价方法和手段是评价工作有效开展的重要条件，现在一些地方对工作绩效的评价还是采用社会调查、观察体验、批评与自我批评等传统方法，忽视新媒体和虚拟社会对群众思想和行为的影响，未能根据社会的发展进步引入最新的评价方法与技术，评价方法往往过于原则，缺乏可操作性，“在考核对象、参评人员怎么确定，测评会议怎么组织，评价内容怎么把握，评价监督怎么实施，评价结果怎么使用，意外情况怎么处理等方面，事先往往没有严密的、明确无误的、操作性强的详尽具体的规定”，[5]8在制度上为搞形式主义、滋生官本位思想和用虚绩代替实绩等留下了很大的“活动”空间。

3．信息资料和评价经费欠缺。部分党组织及有关部门不重视信息管理，统计数据不准确，资料记录残缺不全，信息处理凌乱，再加上很多资料以涉密为由不对外公开，使得评价机构和人员很难获取评价对象的有关信息。而且，某些部门或人员抵制对自己的工作进行评价，或者拒绝提供关键性资料，或者只提供对自己有利的资料，这进一步增大了获取准确信息的难度。由于评价工作不产生直接的经济效益，致使评价所需经费筹措困难。目前评价经费唯一的来源是上级部门拨款，但存在拨款不到位、拨款不充足、下级部门不能做到专款专用、人为减少评价款项等问题。

三、构建新时期党的群众工作绩效评价体系的对策

1．明确评价标准。评价标准是衡量党的群众工作绩效高低的价值尺度，评价的客观性是评价标准具有科学性的重要依据，是评价活动方案的核心部分，它表明人们重视什么、忽视什么，具有引导党的群众工作向何处努力的作用。评价标准至少可以分为两个层次：一是宏观标准。宏观标准是可以作为微观标准之基础或本源的综合性、稳定性的原则和准则。宏观标准是评价目标的最集中体现，它不预先设定任何确定而具体的事实状态，也没有规定具体的评价方案，但是其所覆盖的事实状态远广于微观标准，是每一项具体的群众工作都要遵循的基础性的要求，在价值上比微观标准更为重要，在功能上比微观标准的调整范围更广。构建新时期党的群众工作绩效评价体系的宏观标准要体现党对于党群关系的本质和历史发展规律的基本认识，体现党的长远的社会理想的总体图景，对微观标准的制定与修正具有导向作用。宏观标准的制定需要从实现群众的根本利益、巩固党的执政地位和确保党和国家各项事业的顺利开展的维度予以考虑；二是微观标准。由于地区差异和不同单位工作性质和任务的不同，决定了评价干部不能使用同一指标体系，否则很难起到对工作的指导和促进作用。微观标准是特定区域和部门群众工作所应遵循的要求，是宏观标准的具体化和深化，旨在使各种不同性质的群众工作都具有明确的评价参照。党的群众工作千差万别、复杂多样，没有具体衡量标准就难以全面、客观、公正地评价其绩效。需要指出的是，我们在制定微观评价标准时，既要按照责任度、关联度和知情度的原则分类确定考评主体，又要按照受益原则确定群众参与评价的权重，有条件的地方还可以引入社会第三方参与评价。

2．健全评价制度。开展党的群众工作绩效评价除了思想上的软约束之外，还需要辅以规章制度的“硬约束”。制度本身具有稳定性和规范性特征，只有健全党的群众工作绩效评价的制度体系，才能保证群众工作绩效评价的科学化和规范化。绩效评价体系的制度化主要包含三个方面内容：第一，实现绩效评价的程序化。群众工作绩效评价程序一般可按发现问题→确定目标→拟定方案→组织评估→反馈政策的技术路线来进行。第二，建立评价经费保障制度，解决评价经费来源问题。群众工作绩效评价是一项复杂的系统工程，需要一定的财力支持，以便组织各方面专门人才，购置技术设备，收集信息资料，保证绩效评价工作顺利开展。政府财政应当按时拨付足够的评价经费，条件允许的情况下要吸收社会各界的资金支持。第三，建立评价结果反馈制度，促进评价结果的消化、吸收。“人们发展自我洞察力的方式就能解释他们是如何对多方面的评价进行反应的。自我意识和自我形象的变化会引起目标与技能发展的变化，并最终导致绩效的提高。”[7]72对每项具体群众工作都应当定期反馈，做到反馈的全程性和完整性。由于我国正处于社会转型期，社会的利益格局、价值观念、生活方式和社会承受能力等都发生了巨大的变化，群众工作的反馈更应该广开思路，进行多源头、多方面的群众工作执行情况的追踪调查，直至获得较为完整的反馈信息，为调整群众工作目标和制定下一阶段群众工作政策服务，使评价真正起到促进群众工作科学化、合理化、高效化的作用。

3．建立信息支持系统。收集、整理、加工和使用群众工作信息资料，为群众工作绩效评价体系服务，是群众工作绩效评价的基础工作之一。没有足够数量和高质量的信息资料，无法进行群众工作决策，同样，也无法进行群众工作绩效评价。但是，由于群众工作的复杂性和涉及领域的差异性，要全面收集群众工作信息又是一件艰巨而困难的事情。因此，在群众工作过程的开始阶段就应建立群众工作信息系统，对群众工作信息进行系统的收集、整理、加工和储存，以便使评价活动更科学有效。群众工作信息系统的中心任务是全面客观地记录群众的利益诉求、投入和产出及外部环境变化等方面的信息资料，进行这样的信息收集有赖于覆盖全社会的、快速的信息网络的建立。党政部门应加大政务公开力度，充分尊重公民的知情权，及时反馈群众的意见，除涉及国家机密、商业秘密、个人隐私的信息外，其它有关考核对象在任期内为群众做了些什么、绩效如何、群众工作的规章制度、完成情况和评价结果等均应及时地通过各种媒体向社会发布。建立信息网络系统可以最大限度地实现决策者、执行者、评价组织和人民群众之间的有效沟通，促使党的群众工作实现良性发展。

4．引入科学评价方法和技术手段。构建党的群众工作绩效评价体系不能忽视评价方法和技术手段的选择。传统的评价方法和技术越来越难以适应现代社会全球化和信息化发展的要求。有鉴于此，我们在选择党的群众工作绩效评价方法和技术手段时，在鉴别、认同、调适、整合的基础上，可以吸纳和借鉴自然科学和社会科学的相关知识，尤其是国外公共政策评估所采用的有效方法。当然，借鉴的前提是对被移植的方法与技术“有充分的了解和深刻理解，有科学的鉴别和真实的评价，有在此基础上的能动设定和理性选择”。[6]214要注意外来方法与技术的本土化，即用本国的评价方法去整合和同化外来方法，照抄照搬的心态和盲目排外的心态都是必须摒除的。在借鉴域外科学评价方法的同时，要适应群众流动性强和思想多元化的特点，善于利用新兴媒体和网络资源开展群众工作，善于利用一些群众喜闻乐见的手段去教育群众，增强群众工作的灵活性和针对性。总之，在选择评价方法与技术手段时要从实际出发，有的放矢，注意方法的针对性，强化方法的系统运作、整体协调，形成合力和综合优势，不断增强方法的有效性。

[1]习近平．紧紧围绕坚持和发展中国特色社会主义学习宣传贯彻党的十八大精神[N]．人民日报，2012-11-19.

[2]李守可．大学生思想政治教育评价体系的反思与构建[J]．四川理工学院学报（社会科学版），2011，（5).

[3]李娟，杨世文．关于构建党的群众工作绩效评价体系的思考[J]．中共石家庄市委党校学报，2011，（8).

[4]张继平．高等教育评估政策评价的五大难题[J]．学术论坛，2011，（9).

[5]丁小岗．干部评价缺乏可比性、可操作性和较高的可信度[J]．中国党政干部论坛，2001，（2).

[6]张文显．法理学[M]．北京：法律出版社，1997.