加快推进农业转移人口市民化的对策

◎ 文/田玉敏 张雅光

加快推进农业转移人口市民化的对策

◎ 文/田玉敏 张雅光

改革开放以来，我国农业转移人口市民化数量逐年增加，成为城镇化进程中的特殊群体——农民工。截至2012年底，我国农民工总量达到26261万人。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。”推进农业转移人口市民化，已经成为“十二五”乃至更长一个时期统筹城乡发展的突出重点，是转变经济发展方式，积极稳妥推进城镇化，促进我国二元经济转型的关键。

农业转移人口市民化的内涵

1.农业转移人口市民化的概念

农业转移人口市民化是指农业转移人口由农民向城镇居民转化并获得作为城镇居民的合法身份和权利的过程。具体包括“五化”：

（1）户籍关系城镇化，即户籍所在地由农村迁至城镇，户籍关系从农村户口变为城镇户口，取得城镇户籍资格，获取完整的市民权利，实现社会身份的转换。

（2）转移就业稳定化，即实现职业身份的转换，由非正规就业的农民工转变为正规就业的非农产业工人，就业状态趋于稳定，非正规就业、临时性就业的人口比例大大减少，就业逐步正规化和固定化。

（3）综合素质提升化，即受教育程度、法治观念、道德修养、适应能力、社交能力等均得到较大的提高。

（4）价值观念与行为习惯市民化，即逐渐形成市民的世界观、人生观、价值观等，依照现代城市规则行事，逐渐形成现代市民的生活方式及行为习惯。

（5）公共服务均等化，即自身和家庭融入就业地的城镇公共服务体系，并获得与城镇居民均等一致的社会身份和权利，能公平公正地享受城镇公共资源和社会福利。

2.农业转移人口市民化的核心利益诉求

农业转移人口市民化的核心利益诉求是最终融入城市社会，实现市民身份的认同与市民权利的共享。一般而言，农业转移人口融入城市社会要经历经济融入、社会融入和文化融入三个层面。

（1）经济融入是农业转移人口融入城市社会的起点，也是融入城市体系的物质基础和发展前提，它包括职业、经济收入、社会福利等方面的融入情况。

（2）社会融入是指农业转移人口对城市生活的进一步要求，它反映了农业转移人口融入城市生活的广度，包括生活方式和社会交往等方面的融入情况。

（3）文化融入是指农业转移人口对城市化生活方式等的认同程度，包括心理、观念等方面的融入情况。

农业转移人口市民化的障碍

农业转移人口市民化面临着制度抑制、认识偏见和自身综合素质偏低等多重障碍。归结起来主要有：

1.制度抑制

近年来，我国不断加快户籍制度改革，但改革进程缓慢，农业转移人口面临的子女上学、劳动报酬、住房租购、公共卫生以及社会保障等问题日益突出，这些问题都是现行户籍制度造成的。不改革户籍制度，农业转移人口就很难受到与城市居民一样的平等对待，难以真正实现市民化。此外，农村土地制度存在的问题，使长期在城镇工作生活的农业转移人口难以在放弃土地权益时得到合理补偿，这制约着他们顺利融入城镇，不利于农村土地适度规模经营。

2.城镇化质量不高，城镇综合承载能力不足

改革开放以来，我国积极推进城镇化，城镇化率连续提高，截至2013年，我国城镇化率已达到53．73%。但是，从总体上看，我国城镇化质量不高，存在一些不容忽视的问题，主要表现为：城镇化与工业化不协调，部分地区城镇化超越工业化，城镇化的产业支撑不够；城镇规模结构不合理，城市的空间布局与资源承载能力不匹配，城市功能定位趋同；部分城市资源利用粗放，环境压力加大，水资源短缺与空气污染问题突出，受资源环境承载能力的限制，大城市、特别是特大城市的户籍门槛日渐提高等。

3.自身综合素质低

人力资本是劳动力进步和经济增长的源动力。农业转移人口由农民转变为市民，自身文化素质和技能水平是保证其融入城市社会的前提。近年来，随着我国经济社会的快速发展，农村教育发展很快，农业转移人口的文化教育程度有了明显提高。但是，与城市居民相比仍有很大的差距。由于农业转移人口工资收入水平偏低，面对城市居高不下的房价以及被带动起来的房屋租金，寻找到稳定的住所成为农业转移人口在城市生活的最大难题之一。

4.人文关怀缺失，文化生活、城市归属感缺乏

文化生活与人文关怀是新生代农民工融入城市的精神支柱。特别是新生代农民工的文化程度较高，求知欲旺盛，对城市丰富多彩的精神文化生活十分向往，对精神文化的需求和对人文关怀的需求非常强烈。但是，总的看，农业转移人口在精神文化生活上相对贫乏，精神文化需求不能得到满足，而人文关怀缺失的问题又普遍存在。据共青团江西省委2011年的调查数据显示：近20%的新生代农民工没有任何业余文化活动；58．6%的新生代农民工每月用于文化的支出在80元以内，仅够支付上网和手机费用；53．2%的新生代农民工每年参加单位安排的文化娱乐活动少于2次。作为现代社会的一个特殊群体，农业转移人口游离在城市与农村之间，处于边缘地位，“城市边缘人”的社会角色，又让他们面临着巨大的心理落差，导致其城市归属感缺乏。

推进农业转移人口市民化的对策建议

加快推进农业转移人口市民化，必须坚持以党的十八大报告和十八届三中全会《决定》的精神为指导，以有效促进农业转移人口融入城市社会为目标，需要中央和地方政府以及社会各界的共同努力。

1.加强制度建设，为农业转移人口市民化提供制度保障

（1）加快户籍制度改革，逐步放宽和消除户籍制度的“准入门槛”。大城市要继续发挥吸纳农业转移人口的重要作用；中小城市及小城镇应从实际出发放宽落户条件，有序推进符合条件的农业转移人口在城镇居住落户，使其真正享受与城镇居民同等的待遇。

（2）推进农村土地制度改革。在不改变所有权性质的前提下，强化承包地和宅基地的用益物权属性，积极探索农业转移人口依法处置承包地和宅基地的有效形式；加快征地制度改革，对被征地农民给予公平合理补偿，鼓励地方政府对失地农民采取集体留用地、物业置换、提高补偿标准等办法，提高农民在土地增值收益中的分配比例。

（3）建立城乡一体化就业制度。加强劳动力市场体系建设，建立城乡统一的劳动力市场，实现城乡就业一体化，破除对农业转移人口进城务工的不合理限制和规定。

（4）努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。明确城镇政府对农业转移人口及家庭成员的基本公共服务职能，加大相关公共支出力度，拓展投融资渠道，加强基础设施建设，提高社会保障、医疗、教育、住房等基本公共服务能力，为农业转移人口融入城镇创造条件。

2.积极推进城镇化，提高城镇化质量，增强城市综合承载能力

城镇化的本质是农业人口向城镇非农产业的转移和集中，在我国新型城镇化道路中，有序推进农业转移人口市民化，既是难中之难，更是重中之重。

（1）科学规划城市群规模和布局。以大城市为依托，以中小城市和小城镇为重点，逐步形成辐射作用大、人口集聚能力强的城市群，促进大中小城市与小城镇协调发展。

（2）强化产业支撑。围绕构建城镇化战略格局，优化生产力布局，推动生产要素向重点发展的国家级城市群和区域型城市群集聚，壮大产业规模；以转变工业发展方式和调整工业内部结构为重点，优化提升传统产业，培育壮大新兴产业；强化城镇体系专业化分工协作，提升中小城镇的产业承接能力；逐步形成大中小城市和小城镇分工合理、特色突出、功能互补的产业发展格局；提高城镇产业发展和经济增长的就业弹性，发展吸纳就业能力强的现代城镇产业体系；转变农业发展方式，完善农业现代产业体系，促进农业生产经营规模化与现代化，切实保障工业化、城镇化与农业现代化协调同步，以农业现代化筑牢工业化、城镇化的基础。

（3）增强城镇综合承载能力，提高土地节约集约利用水平。合理确定城市开发边界，加大存量建设用地挖潜力度，开展城镇低效用地再开发，提高土地节约集约利用水平。

3.建立合理的财政分摊机制

解决农业转移人口市民化的成本，应发挥中央政府的资金引领和激励作用，深化财政体制改革，合理界定中央与地方的事权和支出责任；以常住人口为财政分成依据调整各级政府之间的财政分配关系，解决城镇人口增加带来的公共支出增大问题；设立农业转移人口专项资金转移支付制度，完善分摊机制，对吸纳农业转移人口较多的城镇补助建设资金，实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口规模挂钩，支持城镇建设更多面向农业转移人口的社区医疗卫生、义务教育和职业教育设施。

4.加强教育培训，提高农业转移人口综合素质

加强农业转移人口的教育培训，提高农业转移人口综合素质，提升其市民化的就业竞争能力、职业转换能力和创业能力。

（1）优先发展农村教育。各级政府及教育行政部门必须全面认识农村教育的性质与功能，优先发展农村教育，切实加大对农村教育的投入，把对农村教育的投资看成是生产性投资。

（2）以城市劳动力市场需求为导向，构建“模块式”的教学体系。根据城市经济社会的发展和产业结构的升级换代，列出不同行业、不同工种的培训菜单，然后依据职业资格证书的要求设计课程菜单，构建“模块式”的教学体系。

（3）以人为本，设置培训课程。在课程设置上，以就业为目标，充分体现农业转移人口的就业需求，以培养岗位所需要的职业技术为核心，使农业转移人口由“体力型”劳动者向“技能型”劳动者转变。

（4）以融入城市社会为目标充实培训内容。基础知识和基本技能的训练应该置于核心地位，帮助农业转移人口尽快掌握就业所需职业技能；增加必要的法律法规、公共政策、文明礼貌、城市生活知识等方面内容。

（5）采用快捷、灵活的培训模式。采用“短、平、快、灵”的培训模式，可以在短时间内改变劳动力素质结构，传授相应的岗位技能，提高农业转移人口的文化素质和职业技能。

5.搭建社会化的公共服务平台

提升农业转移人口市民化的人力资本，加快其市民化进程，应搭建一个由政府、企业以及社会各界广泛参与的社会化的公共服务平台。

（1）政府应提高基本公共服务水平和均等化程度。

（2）强化企业职工文化服务。城市企业特别是农业转移人口比较集中的企业，应经常组织开展针对农业转移人口的内容丰富、形式多样的集体文化活动，确保农业转移人口文化生活的常态化，注重人文关怀和人性化管理，不断增强企业的内在凝聚力。

（3）社会各方积极参与。各社会团体与民间公益性组织等各类社会力量应积极搭建农业转移人口与其他群体进行文化交流的平台，以文化活动消除隔阂，增进相互了解和关爱。

农业转移人口已经成为我国现代产业工人的主体，是我国现代化建设的重要力量。加快推进农业转移人口市民化是一项系统工程，需要中央和地方政府以及社会各界的共同努力，齐抓共管，方能取得实效。

（作者单位：天津农学院社科部）

编辑：张涵