问路混合所有制

黄群慧

7月15日，国务院国有资产监督管理委员会宣布，包括国家开发投资公司、中粮集团、中国医药集团总公司、中国建筑材料集团有限公司、中国节能环保集团公司、新兴际华集团有限公司在内的6家央企入选首批国有企业改革试点名单。在此消息驱动下，央企改革概念横空出世。

谁将成为下一批改革试点，国企改革措施具体有哪些等问题也引发了市场的广泛猜测。

笔者认为有必要重温混合所有制在我国的发展背景，明辨新形势下国有企业发展混合所有制的方向。这对解读当前国企改革的方向必将有所助益。

再谈混合所有制改革

何谓混合所有制经济？

混合所有制经济是指财产权分属于不同性质所有者的经济形式。这既可以用于描述宏观上的一个国家或地区，也可以用于描述微观上的一个企业组织。

从宏观层次讲，混合所有制经济是指一个国家或地区经济所有制结构的多元性，包括国有、集体、个体、私营、外资、合资、合作等各类公有制经济和非公有制经济；微观层次的混合所有制经济，是指不同所有性质的产权主体多元投资、交叉渗透、互相融合而形成的多元产权结构的企业。

自党的十四届三中全会《决定》中首次提出混合所有经济概念迄今已有20年历史，十五大、十六大报告也都提出促进混合所有制经济的发展，但在我国进入全面深化改革的新时期，党的十八届三中全会公报中发展混合所有制经济作为重大的改革方针再次被提出。

为何新形势下再谈混合所有制经济？细究背后的原因，不得不谈及进一步推进混合所有制经济发展面临的障碍和问题。

具体而言，主要表现在以下几个方面：第一，我国在大型企业集团公司层面的股权多元化改革大多是止步不前，其中一个重要原因是大企业集团公司都被认为承担重要的国家政策使命，不适合民资介入的股权多元化。

由于国有企业的使命比较泛泛，具体到现有的每家国有大型企业集团公司，都会找到理由以承担国家使命为名保持国有独资进而寻求政策支持或者垄断保护，这构成在国有大企业集团层面推进混合所有制改革的一个重要障碍。

第二，国有企业领导人的行政级别成为阻碍国企推进混合所有制改革的另外一个重要因素。

按照现行的国有企业领导人管理制度，所有国有企业领导人都有一定的行政级别，保留国有企业领导人员与国家党政干部可以交流任职的通道，同时又享受到市场化的工资水平，一身同时承担“企业家”角色和“党政官员”角色。这种既“当官”又“挣钱”，或者可以“当官”也可以“挣钱”的双重角色，在社会上造成极大不公平，这不仅引起一般公众非议，即使是党政干部，也会对国有企业领导人市场化高收入有很大抱怨。

不仅如此，这种具有行政级别的国有企业领导人管理制度还使得国有企业领导人无法成为职业经理人，从而也难以建立规范的现代企业制度和公司治理结构，进而影响国有企业向混合所有制方向改革。

第三，民营企业发展总体上还存在许多问题，这也制约了混合所有制企业的进一步发展。

我国民营企业经过30多年的发展，已经出现了一大批大型现代企业，一些民营企业已成为上市公司，实现了由私人资本向资本社会化的方向转型。但是，总体上看我国民营企业发展还存在三方面问题：一是资本规模还较小，大型民营企业集团数量还较少，绝大多数民营企业还不具备参与国有企业股权多元化改革的实力，更难以与国外大型跨国公司抗衡；二是民营企业治理结构还不规范，即使是一些上市公司，企业家行为随意性很大，公司治理的规范水平也有待提升，这不利于混合所有制企业的形成，即使组建了混合所有制企业，也难以形成规范的公司治理结构；三是民营企业家族式管理问题严重，企业管理现代化水平低，企业管理科学化现代化受到家族人员素质的严重制约。这使得民营企业难以在公司管理方面与国有企业融合，可能导致管理冲突和文化冲突。

第四，我国市场环境和法律体系还不完善，还存在制约混合所有制经济发展的众多问题。

统一开放、竞争有序的市场体系，是各类所有制经济公平竞争、共同发展的基础，也是混合所有制经济发展的重要保障条件。总体而言，我国公平开放透明的市场规则还没有完全形成，在一些重要行业还存在国有经济的垄断行为，存在民营企业进入“玻璃门”问题。

分类对待

明白了再谈混合所有制改革的背景，相应的，混合所有制改革的几大难点也就成为下一步推进改革的主要突破方向，由此也能明辨国企混合所有制改革的未来方向。

目前，央企数量已经从2003年的196家减少到现在的113家。对所有113家央企重新梳理后，根据每家央企的使命，可将央企分为三个大类——“公共政策性企业”、“特定功能性企业”和“一般商业性企业”。根据它们的属性，可以为它们分别构造不同的管理制度。

除了极少数“公共政策性企业”外，基本都可以发展成为混合所有制经济。在分类改革与治理的基础上，也可积极推进国有经济战略性重组。

“公共政策性企业”是带有公共性或公益性的、特殊的国有企业，这类企业数量少，改革方向是一企一制、一企一法，确保企业活动始终以社会公共利益为目标。

“一般商业性企业”，也就是常说的竞争性国有企业，它们在数量上占全部央企的百分之七八十，其改革方向就是全面市场化。

“特定功能性企业”具有混合特征，这类企业有一定数量，其改革方向是坚持市场化主导，同时适度兼顾特定的社会服务功能。它们是近期及未来一段时期改革的重点与难点。

除了“公共政策性企业”可以采用国有独资公司的形式外，其它两类企业都可以推进集团层面的股权多元化改革，鼓励民营企业的介入。

通过研究，我们认为现有中央企业中“公共政策性企业”有5家，包括中国国新、中储粮总公司和中储棉总公司3家政策性企业，以及国家电网和南方电网2家自然垄断企业；

“特定功能性企业”有32家，包括三大板块：一是国防军工板块，包括十大军工企业和中国商飞公司，共11家；二是能源板块，包括三大石油公司、国家核电、中广核集团和六大电力公司，共11家；三是其它功能板块，包括中盐公司、华孚集团、三大电信公司以及中远集团、中国海运和三大航空公司，共10家；其余78家为“一般商业性企业”，包括22家工业制造企业、17家综合贸易服务企业、7家建筑工程企业、12家科研企业和20家资产规模在500亿以下的其他中小企业。endprint

这意味着通过推进国有经济战略性重组，应首先推进78家“一般商业性企业”的混合所有制改革，在未来进一步推进32家“特定功能性企业”的混合所有制改革。这对国有产权集中，增加国有经济的控制力、影响力具有重要意义。

除了明辨企业的属性，为他们分别构建管理制度外，国有企业领导人管理体制也须由“集中统一管理”转向“分层分类管理”，为国有企业向混合所有制企业改革进一步扫清的“身份障碍”。

未来还应该完善国有企业领导人管理体制，由“集中统一管理”逐步转向“分层分类管理”。具体而言，对于中央国有企业领导人员，应划分为两类角色，一类是“党政官员”角色，中央企业集团公司的董事长及董事会主要成员、党组织领导班子成员，整体上市公司的党组织领导班子成员、派出董事和内设监事会主席等，应该界定为这类角色，这些人员由上级党组织和国有资产监管部门管理。在选用方面，采用上级组织部门选拔任命的方式，他们有相应行政级别，选用、晋升和交流都可以按照行政方法和渠道；在激励约束方面，应该和党政官员基本类似，但考核以企业整体经营发展和功能实现程度为标准，激励主要以行政级别晋升为主，报酬可以略高于同级别的党政官员，但不能够完全采用市场化的激励机制，不能享受过高年薪和股权激励。

另一类是“企业家”角色，中央国有企业中大量的经理人员，包括母公司层面的经理团队以及各个子公司层面的董事会成员和经理团队等都属于这类角色。这类人员是职业经理人员，由董事会进行管理，需要按照市场化的办法选用和激励约束。

在选用上，这类人员需要在职业经理市场上通过竞争性的办法由董事会进行选聘；在激励约束方面，考核以市场化的经营业绩为标准，董事会按照市场标准给予其薪酬待遇，采用市场化的薪酬结构和水平，可以实施相应的股权激励制度，但是这些经理人员原则上不能够再享有相应级别的行政待遇，也没有机会交流到相应的党政机关任职，他们是真正的职业经理人。

国有企业的分类监管完成，也可以促进民营企业资本社会化、治理结构规范化和企业管理现代化，从而提升与国有经济交叉融合的能力。

未来民营企业要实现与国有企业相互渗透和交融，必须实现三方面转变。

首先，民营企业须从家族独资向资本社会化转变。这有利于解决单个私人资本不足的问题，促进民营企业做大做强，从而具备进入资源密集型产业和资本密集型产业的资本实力。

其次，民营企业也须完成从传统企业治理结构向现代公司治理结构的转变。民营企业必须实行资本所有权与经营权相分离的现代公司治理结构，选拔和信任不具有血缘和裙带关系的职业企业家，彻底摆脱家族式管理，以解决人才不足的问题。

最后，民营企业还须从传统管理向现代管理转变。民营企业家要不断提高自身素质，努力学习和积极采用现代管理思想、方法和技术，尤其是要重视承担企业的社会责任。

要保证国有企业和民营企业的经营转变顺利完成，还须营造市场公平竞争的环境，解决民营企业进入“玻璃门”问题。

经过多年改革，石油天然气、电力、民航等领域通过改革形成了可竞争性市场结构，但由于不少环节限制竞争、保护垄断的政策没有改变，有效竞争的格局没有形成。

为了推进混合所有制经济发展，迫切需要配套调整相关政策和管理措施，重点清理和改革生产要素配置、市场准入、进口管制中片面保护在位企业的政策。具体而言，对于垄断性环节，可以通过股权投资形式吸收非国有资本，逐步实现运营企业从一股独大向股权分散的社会化企业的转变；对于竞争性环节，优先引入资本多元化、社会化程度较高的经营者，形成国有企业和民营企业、在位企业和潜在进入者相互竞争的市场结构。

（作者为中国社会科学院工业经济研究所所长）endprint