合约视角下的政府预算：理论分析与制度改进

摘要：政府预算制度改革是全社会关注的焦点话题。从合约的角度分析，可以将政府预算视为一个订立和执行合约的过程，且这一过程中包含多个合约。按照合约有效时间、合约存在的形式等不同维度，可以将政府预算合约划分为不同的类型。每种类型的政府预算合约都有其不同的特征、存在的问题及原因，文章从这些因素着手，采取具有针对性的政策措施改进政府预算制度，协调政府预算参与各方的利益目标，共同提高财政资金的使用效率以及全体社会成员的福利水平和满意程度。

关键词：政府预算；合约；理论分析；制度改进

财为政本，有财有政。财政是为国家理财，财与政的相互协调，是经济社会不断发展的基本保证。目前，我国已明确要建立公共财政体系这一财政改革基本框架，合理完善的政府预算制度是构建公共财政的基本前提。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，提出要“透明预算、提高效率”，“实施全面规范、公开透明的预算制度”，并将改进预算管理制度与完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度，确立为我国财税改革的重点目标。而备受公众期待的预算法修正案在历时多年的数次讨论后，也于2014年8月末正式出台。

政府预算，自编制至绩效评价的全过程，包含着在无数参与人之间订立的多个合约。可以说，整个政府预算的过程就是一个订立和执行合约的过程。国内外许多学者，从各个角度对政府预算的合约性质进行了研究，比较有代表性的有：Albert Breton（1996）、张维迎等（1995）对公共部门中委托代理关系的研究，孙仁宏（2004）从罗尔斯关于正义的"四个阶段顺序"的视角出发对政府预算合约结构的研究，徐曙娜（2005）对公共支出过程中委托代理关系的分析，程瑜（2008，2008，2009）对政府预算过程中部门外部和内部的委托代理合约关系及政府预算决策、执行和监督环节中的合约分析等。这些研究成果，或者是从意识形态的角度入手，或者是就政府预算过程中某一个或某一些环节中的合约关系进行分析，而从合约类型层面进行的研究较为少见。合约可以从不同的维度进行分类，政府预算中的合约也可以划分为不同的类型，不同类型的合约有不同的治理方法。因此，从这一角度着手，可以较为深入的分析政府预算活动各个环节可能产生的问题，提出改进政府预算制度的有效措施。

一、 完全合约与不完全合约

所谓完全合约，是指合约各方可以准确预期到合约有效期内可能发生的各种情况，并将在每种情况下各方的权利与义务写入合约之中，当缔约方对合约产生争议时，第三方（比如法院）可以依据合约条款强制其执行。政府通过政府预算，使用纳税人让渡的私人资源，提供纳税人需要的公共产品和公共服务，在这一过程中，包含了一系列的政府预算合约关系，而这些合约从本质上看都是不完全的合约。首先，预算参与各方订立详细条款以解决预算过程中所有特定事项的成本，要远远高于由此带来的收益。由于现实中的个人不可能具有完全的理性，不能对未来所要发生的事情做出准确的预期，如宏观经济形势的变化、国家政策的调整，往往出乎公众及公共支出部门的预料之外，在这种情况下，就要对政府预算进行调整（也可以看做是合约重新订立的过程）。要将这些情况在政府预算合约订立时全部考虑到，并明确参与各方的权责关系几乎是不可能的。其次，在预算过程的各个环节中，各预算参与方所掌握的信息是不对称的，这就使政府预算不可能是一种完全合约。公众在选择议员（或人大代表）代为履行公共权力时，议员（或人大代表）对自己的能力和责任感的了解更多；立法监督机构在赋予财政部门资金的使用权时，财政部门在资金的具体使用方式方面具有信息优势，而在财政部门将财政资金分配给具体的支出部门时，财政部门又成为了信息劣势一方，等等。诸如此类的信息不对称充斥着政府预算的每一个环节。掌握更多信息的参与人往往倾向于利用其所具有的优势，以牺牲其他参与人利益的方式增加自己的获利。而处于信息劣势的参与人则无法充分利用政府预算这一合约来维护自己的权利。此外，获得与政府预算执行效果相关信息的成本，以及监督政府机构合理履行预算合约义务的成本十分高昂，使得公众及监督机构无法准确考核和评价各个政府公共部门预算执行效果及每个工作人员的工作业绩。

二、 政府预算合约中的逆向选择与道德风险

上文所述，政府预算合约是不完全合约的原因之一，是在政府预算过程中充满了各种信息的不对称，而这种信息不对称会引发预算参与人在政府预算合约签订前与签订后的机会主义行为，也就是存在逆向选择与道德风险。

在公众选举议员（或人大代表）时，由于对候选人的能力和责任感等个体信息不够了解，可能会出现“理性的无知”，这也是一种机会主义的表现，而此时这些候选人在竞选时，考虑到的主要是成为议员后能给自己带来的收益，而将审查监督政府预算等相关职责放在较为次要的位置，预期收益更大的候选人会更加努力去争取，其有更高的可能性成为议员，这样逆向选择的现象就出现了。财政部门在将财政资金拨付给支出部门使用前，支出部门根据需要编制部门预算并经立法机构审批。支出部门对所从事的领域有更加深入的了解，由于具有信息优势，支出部门在编制预算时就会多列支出数额或者在本部门更加偏好的项目上安排更多的资金。由于获取相关信息的成本较高，立法机构通常会批准部门的预算，即使做出一些调整往往也并非实质性的，这便产生了逆向选择。此外，与市场中存在的情况相似，供应商在向政府部门提供相关物资的过程也可能会产生逆向选择。

就道德风险而言，可能存在于政府预算的下列环节中。一是公众与立法机构之间。立法监督机构由于得到公众的授权而拥有对政府预算的审查和监督权，由于审查各级政府预算的编制、监督财政资金的使用情况和使用绩效，需要支付较高的信息搜集成本和监督成本，在这种情况下，立法监督机构的部分组成人员可能会付出比上任时承诺的要低的努力水平。二是立法机构和财政部门之间。当财政部门得到立法机构授权获得财政资金使用权和部分监督权时，会由于信息等成本的存在而根据财政部门本身的偏好排序配置财政资金，而并不是完全遵从立法机构的指示，从最广大公众的利益出发，就有可能出现事后的财政机会主义行为。三是政府财政部门和支出部门之间。原则上，政府预算一经立法机构批准通过就成为具有法律效力的文件，执行机构须完全按照预算规定的支出项目和支出金额执行。然而，为了消除预算制定时的偏差以及由不可预见因素导致的财政收支追加，《预算法》允许在政府预算的执行过程中对预算加以调整。调整的预算须经同级立法监督机构批准方可执行，但由于信息不对称等因素的存在，对预算调整的审批经常只是一种程序。同时，支出部门往往拥有一定程度的预算资金使用自由裁量权。这就使得支出部门在部门预算编制并批准后，也可能在预算的执行过程中调整财政资金的使用方式。此外，上级政府与下级政府之间，政府部门与政府工作人员之间的合约关系中也容易出现道德风险的情况。

三、 政府预算中的显性合约与隐性合约

从存在形式上看，政府预算合约包括显性的和隐性的。所谓显性合约，是以成文形式实际存在的合约，也就是通常意义上的合约；隐性合约是一种没有明说或没有成文，但缔约方知晓自己权利边界的合约。中央和地方政府每年编制的政府预算（草案），以及部门编制的部门预算是一种典型的显性合约，这也是为人们所熟知的普遍意义上的政府预算合约。实际上，在政府预算的全过程中，还包含着许多没有形成条文的隐性合约。从政府预算的形成过程来看，政府使用公众让渡的经济资源提供公共产品与服务，在政府预算编制完成时，是政府代公众完成了公共产品与服务选择的过程，虽然没有形式上的合约，但合约双方（政府与公众）都认可这一合约的效力，和双方的权利与义务。政府预算的执行与调整，必须以公众同意的预算政策与手段作为约束，这也是政府与公众之间合约关系的一种体现。另外，一些非正式预算制度，也是在政府预算中存在的隐性合约。例如，保证各部门运行费用之外的财政资金，在各个领导人之间根据政治权力的大小进行分配，而且属于每个领导人的资金可以在各自的政策领域自由进行分配，马骏、侯一麟（2004）将其称为预算产权。与显性合约相比，隐性合约有助于降低制定政府预算合约时必须支付的信息费用、讨价还价费用和协调费用，但对行为人的约束力较弱。

四、 政府预算中的短期合约与长期合约

根据一份合约有效期限的长短，可以将合约分为短期合约和长期合约。如果以1年为标准，合同存续期在1年或1年以下的合约是短期合约，1年以上的合约为长期合约，那么在年度预算的编制方式下，政府预算是一种短期合约，而在中期基础预算框架下的政府预算则是一种长期合约。其实，在许多编制年度预算的国家，对公共支出部门的拨款虽然是按照年度进行的，但这种资金来源对这些支出部门来说几乎已经变成永久性的了，因此政府预算的合约结构中存在长期合约的成分。另外，对于“赋权型预算”，即使在年度预算编制原则下，每年都要将其纳入政府预算之中，但这种“权利”并不能被随意取消，因此具有了长期的性质。在这里，我们仅从时间的角度对政府预算合约进行考察，也就是说，是对显性的政府预算合约进行分析。

年度预算的情况下，部分部门可能会表现出短期行为，侧重于对支出收益回收快的项目安排更多的财政资金，而忽视一些对地区长远发展效益显著但短期内收效较小的项目。而在中期基础预算的框架下，政府公共部门需要对项目的中长期效益进行合理充分的论证，才有可能使这一项目纳入政府预算体系，能够有效克服部门的短视倾向，且由于需要在规定期限内实现项目最初制定的目标，可以有效避免浪费、腐败等财政机会主义行为。如果从另一个角度来考虑，年度预算对预算资金的使用更加灵活，由于中期预算框架对政府的资金使用行为具有约束作用，如果要在预算期间内改变财政资金的使用投向和数额，需要严格的论证，并报立法监督机构审查批准，由于这一过程需要花费人力物力，有时这一成本较高且耗时较长，可能会使地方放弃改变这一框架的努力，即使是在这一改变的确会提高地方整体福利的情况下，由此便降低了资源配置的灵活性。因此，应当采行年度预算还是中期基础预算，需要综合考虑各方面的因素，在对中长期宏观经济形势和财政收支变化趋势有较强预测能力，且能够对每个政府预算项目充分准确论证的情况下，可以适时采用中期基础预算的框架。

五、 合约视角下政府预算制度的改进

政府预算制度是规范预算参与各方行为，明确各方权利义务并且需要参与各方共同遵守的行为规则。然而，从合约的视角出发，政府预算过程中包含的一系列合约都是不完全合约，缔约各方地位的不对等使财政机会主义行为的出现成为可能。要改善这种状况，可从产生合约问题的因素入手，改进现行政府预算制度，协调政府预算参与各方的利益目标，共同提高财政资金的使用效率和全体社会成员的福利水平。

1. 提高政府预算透明度，逐步采行参与式预算模式。要解决政府预算过程中所有的信息不对称问题并非一朝一夕所能做到，现阶段改进政府预算制度应从公开政府预决算信息、提高政府预算透明度做起。2008年5月1日起实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》明确规定，财政预算、决算报告属于县级以上各级人民政府及其部门重点公开的政府信息，在法律地位上明确了政府公开预决算报告的责任。2014年一期的《半月谈》中，该刊物的社情民意调查中心对市县政府财政预决算公开现状做了调查，共抽取30个地市级政府、204个县级政府作为样本。调查结果显示，市县级政府财政信息的公开程度，与十八届三中全会“全面规范和公开透明”的要求之间还存在较大差距。因此，各级政府应继续提高预算透明度，通过网络等相关媒介将预决算信息全面完整的进行公开，使公众掌握预算资金的使用和公共部门的运行情况。此外，可以在各级政府预算中与民生密切相关或受到公众高度关注的领域采行参与式预算的模式，让广大公众真正参与到政府预算中来，进一步了解政府预算中的正式制度和非正式制度，降低公众和公共部门之间信息不对称的程度。

2. 在政府预算合约中设计对预算参与方具有激励相容作用的机制。信息不对称与目标函数的不同引发财政机会主义行为，使政府预算制度未能按照制度构建时的设想运作。解决这一问题需要从协调预算参与各方的利益目标入手，设计相应的激励相容约束机制，使一方在作出行为选择时将另一方的利益考虑在内，减少利益冲突，实现“共赢”。具体来说，可以在政府预算过程中涉及的每一个合约环节，令预算参与方再签订一个“绩效合同”，明确规定信息占优一方所必须达到的绩效。如在财政部门将预算资金的使用权交给支出部门时，支出部门应签订一份绩效合同，明确承诺使用这些资金所要达到的效果，这些绩效合同应作为财政部门划拨资金的依据。如若支出部门没有达到资金使用的绩效要求，则在下一财政年度应减少这一部门的资金，直到其资金使用绩效满足财政部门（和公众）的要求。

3. 完善政府预算监督制度，构建内部自律监督与外部法治监督相结合的监督体系。为规范预算参与各方的行为，降低政府预算各个环节出现机会主义行为的可能，完善的政府预算监督制度必不可少。立法监督机构应对政府预算的全过程，以及各个层次的政府预算合约进行事前、事中与事后的跟踪与监督。在立法监督机构授权财政部门以财政资金的使用权时，也赋予了财政部门一定的审计监督权力，这一权力主要是由财政部门内部的审计机构行使。应强化财政部门内审计机构的这种内部自律监督，并与立法监督机构的外部法治监督相配合，构建内部与外部相互协调、相互补充的监督体系，共同监督、约束相关参与方的行为，使政府预算制度有效运行。

4. 提高宏观经济中长期预测能力，发挥跨年度预算平衡机制的作用。党的十八届三中全会提出的“跨年度预算平衡机制”，允许在数个财政年度之内实现预算平衡，以减缓经济周期导致的宏观经济波动，充分发挥财政政策工具稳定经济的职能。从合约的角度来看，跨年度的预算编制使政府预算成为一种长期合约。跨年度预算平衡机制作用的发挥需要对经济形势有较好的把握、对经济周期有较为准确的判断。提高宏观经济中长期预测能力，一方面可以使财政资金的安排更加有效，在繁荣时期增加财政收入减少财政支出、在衰退时期增加财政支出减少财政收入，缓和经济周期的波动幅度，稳定经济；另一方面，可以尽可能避免由于政策时滞带来的经济更大幅度的波动。在实施跨年度预算平衡机制的同时不断提高对经济形势的预测能力，既可以规范预算参与方的行为，又能够使得政府预算在稳定宏观经济方面发挥更大作用。

参考文献：

1. 徐曙娜.公共支出过程中的委托代理关系.财经问题研究，2005，（1）.

2.马骏.中国公共预算改革：理性化与民主化.北京：中央编译出版社，2005.

3.常飞.我国公众参与预算的困境与出路.现代管理科学，2012，（2）.

4.程瑜.中国政府预算制度创新路径——基于契约经济学的研究视角.财会研究，2008，（19）.

基金项目：国家社会科学基金重大项目（项目号：12&ZD198）。

作者简介：冯振，南开大学经济学院博士生。

收稿日期：2014-10-27。