多哈回合服务贸易谈判:成果、挑战与我国的对策

金孝柏 副研究员

一、WTO多哈回合服务贸易谈判的进程与成果

根据《服务贸易总协定》(GATS)的规定，2000年新一轮服务贸易谈判启动。2001年，WTO多哈部长级会议决定把服务贸易谈判纳入《多哈发展议程》(DDA)，服务贸易正式成为多哈回合的重要谈判议题。多哈部长级会议要求各成员在2002年6月30日前提交具体承诺的初步要价，在2003年3月31日前提交初步出价，并不迟于2005年1月1日结束谈判。但由于缺乏政治推动力，服务贸易谈判的要价与出价进程在2003年坎昆会议前就中止了。2004年8月1日，WTO总理事会发布《多哈工作计划》(称为“2004年7月一揽子计划”)，要求各成员方在2005年5月前提交修改后的出价。2005年香港部长级会议重申了谈判的目标与原则，要求各成员扩大服务贸易部门和模式的开放范围，并特别关注发展中国家的利益。2006年年初，有关成员进行了两轮复边谈判，形成了21项集体出价。此后，由于农业与非农产品谈判问题上出现僵局，《多哈发展议程》暂停，WTO的所有谈判均中止了，直到2007年2月才恢复。2008年5月26日，服务贸易谈判委员会主席发布服务贸易案文草案。应WTO成员请求，贸易谈判委员会主席召集了有关WTO成员的宣示性会议 (Signaling Conference)，讨论各成员国政府对现有具体承诺要价与出价持有的立场。2009年WTO第七次部长级会议实际上是一次务虚不务实的政治宣示会议，没有就WTO谈判议题达成任何实质性成果，服务贸易谈判当然也不例外。2010年3月，服务贸易理事会主席向贸易谈判委员会特别小组提交了谈判盘点报告(Stocktaking Report)，指出了服务贸易谈判各方的分歧所在。2011年年初，服务贸易谈判继续推进。2011年4月，服务贸易理事会主席向贸易谈判委员会提交了报告，阐述了谈判取得的成果与存在的分歧，涉及市场准入、国内法规、GATS规则等方面的内容。2011年12月，WTO第八次部长级会议通过了豁免决议，允许WTO成员对来自最不发达国家的服务和服务提供者给予优惠待遇，并在电子商务方面延续了以往的部长级会议决议，同意WTO成员暂不对跨境电子交易征收关税。被寄予厚望的2013年巴厘岛第九次WTO部长级会议并未给服务贸易谈判带来福音。即使在稍有成就的电子商务方面，各方也只是同意不对跨境电子商务征收进口税。

应该承认，2000年多边服务贸易谈判开始启动时，各WTO成员雄心勃勃，对谈判前景较为乐观，但后来谈判的整个进程却非常艰难。2008年开始的世界性金融危机为WTO谈判提供了机遇，但更多的是挑战。一方面，各国希望尽快达成协议，结束谈判，促进服务贸易自由化，加快国内经济复苏。另一方面，恶化的经济形势加快了贸易保护主义的蔓延，各国普遍对服务贸易市场开放持审慎态度，反过来又影响各国推动与参加谈判的政治意愿。

目前，多哈回合服务贸易谈判仍在进行，主要围绕市场开放与GATS规则议题进行。其中，GATS规则又包括国内法规 (domestic regulation)、紧急保障措施、政府采购与服务贸易补贴。经过13年多的艰苦努力，多哈回合服务贸易谈判进展缓慢，成果不多，与当初设定的谈判目标相差甚远。截至2013年12月底，WTO多哈回合服务贸易谈判的成果主要包括:

(1)逐步确立和明确了推进多边服务贸易谈判的内容、方式和目标。2001年3月，WTO服务贸易理事会制定了《服务贸易谈判准则和程序》(Negotiation Guidelines and Procedures)，确定把所有的服务部门、服务提供模式以及当前的最惠国待遇例外情况等列入谈判内容，决定把要价—出价作为谈判的主要方式，辅以复边谈判的方式，并确定推进自由化作为谈判的目标，为谈判指明了方向。

(2)提高了发展中国家参与服务贸易谈判的程度。《服务贸易谈判准则和程序》考虑了发展中国家服务贸易的发展现实，确认逐步自由化、提高发展中国家的参与度、给予单个发展中国家一定程度上的谈判弹性、对最不发达国家给予特殊考虑和不改变GATS的结构或原则等谈判遵循的目的和原则，对发展中国家的小服务贸易提供者的需要给予一定考虑。同时，发展中国家也逐步认识到服务贸易发展与参与规则谈判、维护本身利益的重要性，不少国家参与谈判的积极性有所提高。

(3)在部分服务贸易议题上取得了一些积极进展。第一，市场准入取得一定的进展。一些成员分别提出了要价、最初出价和修改出价。WTO香港部长级会议启动了复边谈判方式，制定了谈判时间表。在谈判进程方面，2006年进行了两轮复边谈判，WTO成员就21个集体要价进行谈判。截至2010年年底，WTO成员共有73份出价，32份修改后出价。第二，在WTO规则方面的谈判议题上取得一些共识。2011年4月21日，服务贸易理事会主席向谈判委员会报告了服务贸易谈判的进展情况，谈判在市场准入和国内法规方面也取得了一定共识。在目前的服务贸易规则议题谈判中，成员国参与国内法规谈判的程度较高，谈判进展速度也较快;关于服务贸易补贴议题，各成员已同意进行补贴的信息交换，后续谈判进程值得观察;对于紧急保障措施，因各成员分歧较大，迄今仍停留在非正式技术性议题的讨论阶段，需有更多努力才能在规则议题谈判中获取进展。第三，在服务贸易提供模式方面有所进步。各成员对跨境交付的自由化达成基本共识，在商业存在和自然人流动方面的立场分歧较大。第四，在发展中国家优惠待遇方面达成共识。2011年日内瓦部长级会议决议允许WTO成员暂时和有条件地背离GATS最惠国待遇原则，为来自最不发达国家的服务或服务提供者予以更加优惠的市场准入机会等等。第五，在一些服务部门谈判达成一些共识或协议。在电子商务方面，各成员同意暂时不对跨境电子交易征收关税。在会计服务、空运服务、计算机相关服务、海运服务等议题方面取得一定的积极进展。

二、WTO多哈回合服务贸易谈判的影响因素与面临的挑战

WTO体制下的多边服务贸易谈判进展缓慢，成果不多，实质性成果更少;从目前来看，谈判前景不容乐观，可能会持续更长时间，甚至反复发生阶段性停滞。造成WTO服务贸易谈判进程缓慢甚至停滞的因素很多，归结起来主要包括五个方面。

(1)服务贸易谈判的方法不够科学，阻碍了谈判进程。多哈回合谈判采用一揽子计划谈判方式，即所有的议题达成协议后完成谈判。这种全体一致的谈判方式适合于WTO成员较少的时候，而目前WTO已经拥有160个成员，且谈判涉及的议题众多，让所有成员就所有议题达成一致几乎不可能。更何况，不同议题的分歧非常容易产生交叉影响，2006年由于农业与非农产品谈判问题上出现僵局，导致所有WTO谈判 (包括服务贸易谈判)全部中止就是最好的明证。同时，在服务贸易领域采用要价—出价 (Request-Offer)谈判方式，各WTO成员的要价与出价及其修改的意愿、进度与效率直接影响了谈判的进度。

(2)主要WTO成员参与谈判不够积极，没有形成积极推动谈判的合力。由于在谈判议题上与其他成员存在的巨大分歧，美欧等国已经表现出对WTO体制的失望，参与谈判的意愿越来越弱，另起炉灶的意愿增强，可能性加大，进程也逐步加快。由美国主导并积极推动的《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)、《跨大西洋贸易与投资伙伴协定》(TTIP)和《服务贸易协定》(TISA)谈判已经证明了它开始抛弃WTO的意图。

(3)谈判议题过于庞杂，多样化、复杂化的特征日趋明显。由于国际贸易竞争格局的不断变化和各国服务贸易利益的多样化诉求，新的议题不断加入多哈回合谈判，仅是服务贸易就涉及人权、劳工标准、环境、补贴、竞争与反垄断、政府采购、国内规制 (法规)、准入前国民待遇等方面的议题，谈判越来越复杂，各成员之间的分歧越来越大。

(4)大国主导谈判的格局难以破除，小国和弱国利益难以得到反映和保障。大国主导的WTO体制没有也不可能在短期内改变，美欧主导了多哈回合服务贸易规则的谈判，成为决定谈判进程的主导力量。多数发展中国家的服务贸易提供能力非常薄弱，在自然人流动等方面的竞争优势与美欧等国的贸易利益发生冲突，难以形成协同的立场。2013年巴厘岛部长级会议期间部分发展中国家表现的不满延长了会期说明了这一问题的严重性和重要性。

(5)发达国家与发展中国家之间的贸易发展水平差异及其导致的贸易利益冲突，使得发展中国家对谈判参与比较少，而发达国家缺乏必要的政治意愿进行实质性的让步以推动谈判。发展中国家更关心的是如何解决货物贸易方面的分歧，而不是服务贸易的进一步自由化问题。回忆这一轮服务贸易谈判的整个历程，我们可以清楚地看到发达国家与发展中国家之间的利益冲突与博弈。发达成员由于自身在服务贸易领域的优势，强调谈判应实现更高水平的服务贸易自由化，要求各成员减少各种限制性壁垒，进一步完善多边规则，并促进其更加有效地实施。而发展中成员由于本身服务贸易发展水平的限制和换取发达成员在其他领域的让步及融入国际贸易体系的现实需要，在不反对服务贸易自由化的同时，特别强调各成员应尊重和保留对服务贸易进行管理的权利。他们认为，推动服务贸易的进一步自由化必须考虑各成员之间的整体和部门服务贸易的实际发展水平，考虑发展中成员的利益，遵循逐步自由化的原则，在互惠互利以及权利和义务平衡的基础上进行。可以预料，在今后的服务贸易谈判中，发达国家与发展中国家的冲突还会以不同的形式表现出来，影响甚至决定服务贸易谈判的进程。

笔者认为，目前WTO多哈回合服务贸易谈判陷入停顿，区域贸易谈判和双边贸易谈判如火如荼，大有取代多边贸易体制之势，特别是美国、欧盟主导的 TPP、TTIP和TISA谈判，已经显现出架空甚至抛弃WTO或GATS的苗头，多边服务贸易谈判被边缘化的趋势十分明显。在此情况下，要弥合分歧，推动多边服务贸易谈判顺利进行，需要各成员积极参与的政治意愿，互相尊重、平等协商的妥协精神，更需要主要贸易大国甘于让步、主动让利的合作风范。

笔者认为，今后要切实推动多边服务贸易谈判进程，应该重点考虑以下几个问题:

(1)如何在WTO体制下统一和协调好各成员对服务贸易谈判的责任和义务?目前，WTO体制下的服务贸易谈判仍然没有摆脱GATT时代原有的大国主导的格局，而且短期内也不可能改变。现有的主要贸易大国对服务贸易谈判进程起着十分明显的主导甚至是决定作用，他们是现有多边贸易规则的受益者，也是现有规则变革的积极推动者，但在具体谈判进程中并没有起到良好的作用。而一些服务贸易发展水平较低的国家则希望获得实际的利益和帮助，进而提高本国的服务提供能力和市场竞争力。如何协调他们的需求与服务贸易大国之间的利益冲突是个亟待解决的问题。

(2)如何平衡和协调WTO成员之间，特别是发达国家与发展中国家之间的贸易利益冲突?贸易利益既是贸易谈判的动力，也可能成为谈判的阻力，GATS谈判历程已经证明了这一点。WTO成员之间服务贸易发展水平的不平衡导致贸易利益方面的不同诉求，也必然产生矛盾和冲突，特别是发达国家与发展中国家之间，以及新近显现的部分发展中国家与服务贸易水平相对较高的新兴市场国家之间，他们之间的贸易利益冲突影响和主导了谈判的进程与方向。发展中国家把发达国家看作是在寻求在服务贸易领域作出让步以换取消除现有的和潜在的货物贸易壁垒而不是在服务协议内部寻找补偿 (交换物)，发展中国家在服务贸易领域有可能的出口优势，可以通过积极参加服务贸易谈判达成允许他们利用这些优势的服务贸易协议。因此，推动WTO多边贸易谈判应该考虑不同的法律制度、经济发展水平和谈判本身所需要的灵活性，要结合其他因素才能推动谈判进一步发展，包括:地区一体化的动力、贸易体系内部的系统性张力、WTO内部因《多哈发展议程》需要达成的国家同盟的可持续性、实现本轮回合谈判预期目标的能力、不断复杂的成员构成、对全球化分布效应的全球性争论等。

(3)如何确定切合当前实际的需要优先处理的服务贸易谈判议题以推进谈判进程?WTO体制下的服务贸易谈判与整个贸易规则谈判捆绑在一起，相互影响，相互制约。而且，谈判的议题越来越多，达成协议的难度不断加大。将来能否把服务贸易谈判单独进行，有重点地选择各成员认为比较急迫的议题进行谈判，对达成共识的议题可以先行签署多边协定，这值得考虑。

(4)如何处理好多边服务贸易谈判机制与区域贸易谈判、双边自由贸易协定谈判之间的关系?WTO体制允许区域贸易协定和双边贸易协定的存在，本意是承认现实，获取更广泛的支持，鼓励更多成员参与多边贸易体制，并丰富和补充多边体制的不足。但是，新近的多边国际贸易谈判进程受阻，催生了更多的区域服务贸易协定的谈判，多边体制被边缘化已渐成现实。如何既保持多边贸易体制的效力和活力，又能约束区域和双边贸易协定对多边服务贸易谈判的影响是一个十分迫切的问题。

(5)如何改进目前的谈判方式?多哈回合多边服务贸易谈判采用要价—出价法，后又辅以复边谈判的方式，但实际效果不够理想，因为这种谈判方式过多地依赖成员国的谈判主动性，往往成为部分成员拖延谈判进程的工具。如果要持续有效地推进本轮多边服务贸易谈判，谈判方式的完善和改进必须得到重视。有学者提出，可以在WTO核心协议之外由部分WTO成员达成更广泛的承诺，这些承诺仅对参加的成员产生法律约束力，所有的成员自主决定是否参加该俱乐部。这种方式是否适用于多边服务贸易谈判值得研究，但是，把服务贸易谈判从WTO其他谈判中分离出来至少从谈判效率角度来看是一个可以尝试的思路。

三、我国参与多哈回合服务贸易谈判的基本策略

近年来，我国的服务贸易发展迅速，竞争优势逐步显现，2013年服务贸易进出口总额超过5000亿美元。《国务院关于加快发展服务业的若干意见》确定把大力发展服务贸易作为转变外贸增长方式和提升对外开放水平的重要内容，《服务贸易发展“十二五”规划纲要》则更明确推动重点行业服务出口和扩大对外开放的战略任务，因此，我国应推动实施服务贸易开放平衡战略，加快服务业开放，完善服务出口促进体系，扭转服务逆差扩大趋势。

除此之外，通过积极参加国际服务贸易谈判以争取有利于我国服务贸易扩大出口和提升竞争力的公平贸易规则与竞争环境显得尤为重要。

作为WTO的成员，我国一直坚持积极参加多哈回合多边服务贸易谈判，曾向美国、欧盟、日本、加拿大、印度、巴西等29个WTO成员提出双边要价，涉及建筑工程、海运、医疗、教育、旅游等服务部门，同时收到美国、欧盟、日本、加拿大、韩国等21个WTO成员的要价，涵盖了30多个服务部门。在诸边的谈判要价中，中国成为17份诸边要价的被要价方，涉及电信、金融、能源、建筑、法律等诸多部门，很多“入世”时做出保留或限制的措施成为被要价对象。可以预见，随着我国服务贸易地位的提高，我国在多边服务贸易谈判中会面临更大的开放压力。

根据多哈回合服务贸易谈判的进程与我国服务贸易发展现状及贸易利益保障的实际需要，建议我国采取“支持和参与多边、积极拓展双边、重点突破区域”的服务贸易谈判策略。笔者认为，在目前WTO谈判停滞不前、美欧等国开始疏远甚至抛弃WTO体制另起炉灶的形势下，我国应该坚定支持并通过积极参与多边贸易体制下的服务贸易谈判，巩固在WTO中的地位，发挥主导作用，引导谈判，团结部分发达国家和最大多数的发展中国家，制定服务贸易新规则;同时，运用积极推动和广泛参与双边和区域服务贸易协定谈判的方式实现国家贸易利益，扩大双边和区域服务贸易规则的影响力，削弱或抵消美欧主导的 TPP、TTIP和TISA可能带来的挑战和影响，倒逼美欧等国重视并重返WTO体制下的服务贸易规则谈判。

首先，我国应该坚定支持并积极参加多哈回合的多边服务贸易谈判，并努力争取制定服务贸易新规则的主动权和主导权。在具体策略方面，我国可以:在有效评估我国加入WTO以后服务贸易发展与GATS条件下我国服务业开放的实际效果与得失的基础上，研究可以进一步开放的服务部门已经可以深入开放的力度与广度，列出负面清单;认真研究和评估WTO服务贸易谈判的过程、成员要价与出价及其对我国相关服务贸易部门的影响与挑战，积极提出我国的要价和出价;研究主要服务贸易出口与进口大国存在的服务贸易壁垒，评估对我国相关服务贸易部门的影响;重视并在多边服务贸易谈判中反映发展中国家(特别是新兴经济体)的贸易利益诉求，充当发达国家与发展中国家(尤其是最不发达国家)的贸易利益冲突的协调人。

其次，我国应尽快评估已经签署的双边自由贸易协定中有关服务贸易的协定或条款的实施效果，积极寻求与周边及其他具有重要国际贸易利益的国家和地区进行服务贸易协定谈判，尽早达成符合我国贸易利益的双边服务贸易协定。加快中韩自由贸易协定谈判，充分利用金砖国家机制，争取与金砖国家建立服务贸易协定，寻求与中亚国家之间建立自由贸易区或达成服务贸易协定。

再次，我国应尽快启动对与东盟自由贸易协定中有关服务贸易规则实施的绩效进行评估，总结得失，重点突破与南美、中东、非洲等区域自由贸易协定或关税同盟成员之间的服务贸易协定的谈判，制定可行的谈判方案与谈判策略，争取达成区域框架性甚至实质性服务贸易协定。

原因如下:

(1)多边贸易体制目前仍然是我国实现服务贸易利益的主要国际通道。除了WTO拥有最多的成员之外，GATS仍然是国际社会广泛认可的国际服务贸易统一规则，积极参与WTO体制下的国际服务贸易新规则谈判有利于我国团结最广泛多数的发展中国家，并能够充分利用发展中国家的身份反映和代表发展中国家的利益，利用自身的服务贸易竞争优势，争取主导制定国际服务贸易新规则的机会与权力。

(2)我国发展服务贸易的国家战略需要多边谈判达成的国际服务贸易统一规则。我国今后大力发展服务贸易是经济转型发展的客观需求与国际贸易竞争的外在压力共同作用的必然结果。在目前我国服务贸易谈判的议价能力有所提高，但服务贸易出口提供能力和国际竞争力偏弱的情况下，最好的策略就是充分利用已有的国际服务贸易规则最大限度地实现国家贸易利益。比较分析GATS与正在进行的美欧主导的TPP、TISA等谈判框架内容，GATS及其后续服务贸易新规则谈判仍然是我国的最佳选择。

(3)参与多哈回合服务贸易新规则谈判有利于我国代表并反映发展中国家的服务贸易利益诉求，平衡与协调自身与发达国家、发展中国家的利益冲突。在WTO框架下，GATS部分地反映和照顾了发展中国家的利益，发达国家与发展中国家可以就贸易利益的冲突与协调展开相对平等的谈判，发生贸易摩擦也可以借助WTO争端解决机制较好地解决贸易争端。

(4)我国制定国际服务贸易规则谈判应当权衡政治、经济和文化利益。国家安全、经济发展、文化传承、创新与交流是贯穿国际服务贸易的全部过程。纵观目前的国际政治格局与经济全球化的演化趋势，我国面临新一轮的政治、经济和文化围堵的挑战，欧美主导的TPP、TTIP和TISA谈判必将对国际服务贸易发展格局和服务贸易新规则谈判产生深远的影响，在WTO多边体制面临困境与挑战并在短期难以破局的情况下，我国能够采取的反围堵措施就是在坚持多边贸易体制的同时，加快联合既有服务贸易提供与议价能力又与我国有重要服务贸易利益的国家和区域经济体，制定双边和区域服务贸易规则，抗衡美欧等服务贸易强国及其制定的服务贸易规则，为将来参与他们制定的服务贸易规则谈判积累经验，提高能力，积极争取筹码。

四、结语

多哈回合的服务贸易谈判举步维艰，原因很多，既有各成员之间服务贸易发展水平的巨大差异导致贸易利益冲突的因素，也有多哈回合的谈判方式方面的因素，但值得反思的是，WTO本身的谈判机制是否在某种程度上放任甚至纵容了离散多边体制的力量从而削弱了推进多边谈判的动力与能量。GATS是发达国家与发展中国家贸易利益博弈的结果，在一定程度上反映和保障了发展中国家的基本贸易利益。但是，乌拉圭回合谈判中诸多因素导致和形成的其内生缺陷不能掩盖和解决各种贸易利益的冲突，并进一步反映在多哈回合服务贸易谈判进程中。多边贸易体制的存废关系到服务贸易国际规则修订谈判的方向和进程，发达国家与发展中国家的博弈更趋激烈，国际服务贸易规则的区域化和双边化趋势正在侵蚀WTO多边体制在服务贸易领域中的功能与效用，多边贸易体制正在被边缘化甚至被抛弃。对于我国而言，WTO多边服务贸易谈判的困局既提供了扩大影响和提升地位的机遇，也同时带来深化开放和加快国内体制变革的压力与挑战。切实融入国际贸易规则体系，遵守国际规范，并从多层面介入和积极参与国际贸易谈判是唯一有效的途径，充满希望，但不会一帆风顺。坚定支持、参与并争取主导WTO多边服务贸易谈判，同时积极拓展区域和双边贸易协定是我国参与多边服务贸易谈判应该坚持的方向和实施的谈判策略。