论村民自治对中国民主政治发展的意义

刘友田

(山东大学 马克思主义学院，山东 济南 250100；山东农业大学 马克思主义学院，山东 泰安 271018)

村民自治是村民根据法律自主管理本村公共事务的基层民主制度，是一种以大众参与为表征、以民主和法制为轴心的社区治理形式。村民自治的确立、运行和发展，是中国共产党领导的继武装夺取政权、经济体制改革之后，在政治体制改革和民主政治建设方面的又一次“农村包围城市”。

一、村民自治是中国基层民主的真正开端

建设高度的社会主义民主是中国共产党始终不渝的奋斗目标。毛泽东于1945年回答黄炎培关于中共如何走出中国“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期率问题时说：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率，这条新路，就是民主”[注]黄炎培：《八十年来》，文史资料出版社1982年版，第156页。。这说明中国共产党人把民主看做是实现国家长治久安的根本途径，并且早就有执政后发展民主政治的思想准备。邓小平在改革开放后联系我国社会主义建设和国际共产主义运动的经验教训，明确提出“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”[注]《邓小平文选》，人民出版社1994年版，第168页。。以江泽民为核心的第三代中央领导集体，把中国特色社会主义民主政治建设作为社会主义建设的重要内容，在十五大报告中强调，要“进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家”[注]《江泽民文选》第2卷，人民出版社2006年版，第28页。。以胡锦涛为总书记的新一届党中央，继承和发展了马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，坚定不移地发展社会主义民主政治，并在十七大报告中指出：“人民民主是社会主义的生命”，强调“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心”[注]《十七大报告辅导读本》，人民出版社2007年版，第27-29页。。把人民民主上升到“社会主义的生命”的高度来认识，这在马克思主义发展史上还是第一次，充分体现了党中央对发展民主的高度重视。但民主建设不是一蹴而就的，也不可能照抄照搬其他国家的模式，而是必须从本国的政治、经济、文化等历史条件出发，找到一条适合自己国情的民主建设道路。中国是一个有十多亿人口的大国，如何让亿万人民群众参与管理国家事务和基层社会事务，是一项带有根本性、全局性的大事。建国后不久，中国共产党便在各级国家政权机关建立了人民代表大会制度，由人民群众选出自己信任的代表来管理国家事务。但这毕竟是一种间接民主，仅有这种民主是不够的。正如列宁所指出的：社会主义国家应当是“共和国+自治”，是以人民自治为基础的，“委托人民‘代表’在代表机关中实行民主是不够的。要建立民主，必须自己从下面发挥主动性，实际参加一些国家生活”[注]《列宁全集》第24卷，人民出版社1990年版，第141、153页。，也就是说，发展社会主义民主必须把间接民主与直接民主结合起来，而且重在发展直接民主。正是基于这种考虑，中共十一届三中全会之后，党才在总结历史经验的基础上，明确提出了在“基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”[注]《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，人民出版社1981年版，第56页。的伟大任务。

村民自治制度的产生是党的十一届三中全会之后农村经济社会发展的必然要求。以家庭联产承包责任制为重要内容的农村经济体制改革，使家庭在社会生产中的作用得到了强化，农户获得了生产和产品分配的自主权。而人民公社体制下的生产队则丧失了组织社会生产的功能，在农村社会生活中的作用日益弱化，过去的行政命令管理方式失灵，于是在村一级就出现了许多事没人管、大队干部想管又管不了的局面，农村出现了一定程度的无序和混乱，正如中共中央1982年1号文件所指出的：“农村一部分社会基层组织涣散，甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使事情无人负责，不良现象在滋长蔓延。”[注]中共中央文献研究室：《三中全会以来重要文件选编(下册)》，人民出版社1982年版，第1061页。面对这种局面，广西壮族自治区宜山县合寨村、罗城县冲湾村等地的农民群众于1980年2月创造了自己管理本村公共事务的社区制度——村民自治。他们有组织地召开全体村民大会，以无记名投票的方式，直接选举产生了我国首批村民委员会；发动群众制订“村规民约”，组织村民恢复生产，兴办水利、交通等公共事务，迅速改变了当地的社会混乱状况。广西部分农村出现的“村民委员会”这一村民自治组织形式，立即得到了当地党委和政府的重视，同时也引起了党和国家的关注，尤其是时任全国人大常委会委员长的彭真对此极为关注和支持，积极促进村民自治的发展[注]程同顺：《当代中国农村政治发展研究》，天津人民出版社2000年版，第181页。。在党和国家领导人的支持下，这种新型农村社区制度得到了国家认可，被纳入到国家法律框架之中。1982年新宪法第111条确立了村民自治制度，使村民自治有了宪法保障。1987年通过的《村委会组织法(试行)》，对民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等村民自治制度做出了明确而具体的规定，于1988年6月1日起在全国推行。之后又先后于1998年、2010年两次在总结实践经验的基础上，修订和颁布实施《村委会组织法》，村民自治在中国农村不断深入推进。村民自治满足了社会主义民主发展、巩固基层政权、维护农民权利的需要，从而有力地助推了农村经济和各项事业的繁荣发展。作为一种直接民主选举制度，村委会选举已成为广大农民行使民主权利的首要途径和基本方式，村委会选举制度也就成为农村基层民主的有效实现形式，在推进基层民主实践中发挥着重要作用。[注]苏爱萍：《我国基层民主选举实践：成就、问题与发展走向——以山东省村委会换届选举为样本》，《山东社会科学》2012年第9期。政治体制改革从基层做起，是党的十一届三中全会之后我国政治体制改革的基本要求。全国人大原委员长李鹏在回答德国记者提问时曾指出：我们的民主从基层做起。[注]《李鹏委员长答德国记者问》，《法制日报》1998年12月2日。将基层民主作为中国政治体制改革的突破口意义重大。如果把中国特色社会主义民主政治建设比作大厦，基层民主就是大厦的基石。民主精神的培育、民主素质的锻炼、民主实践的操作，都是在基层产生、在基层发展、在基层得到检验的。尤其重要的是，基层群众居住分散，流动性差，将基层作为政治体制改革的实验区，即使失败了也影响不大，而不像高层政治体制改革那样“牵一发而动全身”。因此，我国推动民主政治进程的一个重要的改革思路，就是从村到乡到县到省，由下向上层层推进。由于中国基层民主始于20世纪80年代的村民自治，然后沿着村民自治、居民自治和乡镇民主的路径不断展开，因而从中国民主政治建设的客观发展历程来看，基层民主作为一项全国性制度安排，应当从村民自治的发端算起。[注]黄进：《中国特色社会主义政治建设研究》，武汉大学出版社2008年版，第48页。村民自治的创立和实施，对中国发展具有不可估量的历史意义，它是“党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造”[注]王瑞璞主编：《认真学习党的十五届三中全会文件——关于农业和农村工作若干重大问题》，中共中央党校出版社1998年版，第16-17页。，“继包产到户、乡镇企业之后农民的又一伟大创造”[注]《江泽民文选》，人民出版社2006年版，第210页。；是“无声无息开始的”“冲击力和影响程度不会低于中国近代革命史中的任何一场变革的”“一场地地道道的革命”[注]刘亚伟：《无声的革命——村民直选的历史、现实和未来》，西北大学出版社2002年版，第8页。，是几千年来中国农村基层社区制度的一个根本性变革，同时也是现阶段民主政治建设的起点和突破口之一，必将把我国的民主进一步推向前进。

二、村民自治空间的扩展

基于中国特定的政治生态，政界和学界逐渐认同了自下而上的基层民主化道路，“中国政治体制改革类似于经济体制改革‘摸着石头过河’的过程，先从边缘地带外围作战，比如村民自治，再到乡镇民主进入政权末梢，不断试错，不断纠错，慢慢地形成一个总体改革的趋势。”[注]肖立辉：《中国民主化改革的困境与路径选择》，《开放时代》2006年第6期。因为最有效的制度设计与变革只能遵循“阻力最小原则”，充分利用现有的制度资源。当中心和上层本身的政治改革出现困难时，应该先利用中心和上层的政治资源进行外围和下层的改革，待取得突破并巩固后，再逐步推向中心和上层。[注]黄进：《中国特色社会主义政治建设研究》，武汉大学出版社2008年版，第47页。

积极推进农村社区建设，把农村社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体，是中共十六届六中全会作出的一项重大战略决策。近年来，以建立健全新型农村社区管理服务体制机制为核心，农村社区建设实验工作在全国农村蓬勃展开、快速推进。以社区建设的地理区域为依据，新型农村社区可以划分为一村一社区、一村多社区(包括村寨社区、自然村社区、大型集村下辖社区)、多村一社区三种类型。按照我国《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《村民委员会组织法》及《居民委员会组织法》的有关规定及基本精神，乡镇政府是全国五级(中央、省、市、县、乡)政府中最低的一级，村庄属于村民自治的领域，一村一社区和一村多社区两种类型的社区，无疑是必须实行村民自治的。以“诸城模式”为代表的由若干村(一般为相邻的五个左右的行政村)合成的新型农村社区，实际是扩大的行政村，依然属于村民自治的领域，而不该是乡镇之下的另一个政府层级。应当逐步把村民自治制度全面地、创造性地推进到农村社区的政治建设中来，在社区建设中完善村民自治，发挥驻区单位和各类组织在社区建设中的积极作用，实现政府行政管理与社区自我管理有效衔接，政府依法行政和居民依法自治良性互动。[注]王一：《农村社区建设与基层秩序重建——关于农村社会管理创新的探索》，《山东社会科学》2013年第11期。

20世纪90年代以来，随着国家对基层民主推动力度的加大，城市社区民主开始启动，并日益成为中国基层民主发展的新亮点。城市社区基层民主的悄然兴起，一方面得益于村民自治的成功实践，受到村民自治示范效应(如直接选举、民主议政等经验)的推动，另一方面也是城市社区自身建设的需要。随着城市市场化进程的加快、单位制的解体，城市流动人口日益增加，城市社区中从单位体制游离出来的“社区人”不断增多，他们积极要求参与社区公共事务和公益事业的活动。城市社会结构发生的变化，使传统的城市基层管理体制不能适应新的情况，城市管理重心开始下移。1990年实施的《居民委员会组织法》规定了居委会是居民的自治组织。1999年民政部在26个城市进行社区自治建设的试点。2002年，北京九道弯社区的居委会直接选举被广泛报道，产生了很大影响，被认为是“基层民主从农村走向城市的重要标志”[注]曹钰：《基层民主渐成大势》，《人民论坛》2005年第9期。。此后，北京、上海、武汉、哈尔滨、济南、长沙、银川、宁波等大中城市参加社区直选试点工作，中国社区直选逐渐由点到面，由大城市向中小城市，由东部发达地区向西部发展中地区全面展开。

作为国家确认的一项制度安排，村民自治是在中国国情下将占全国人口大多数的农民引上民主自治道路的依托，对于促进国家民主与社会民主的双向发展起着重要作用。国家民主与社会民主相互渗透、相互依赖，共同构成国家民主政治制度。在一个现代民主国家，社会民主生长于社会的基层，繁荣于社会的众多社区单位与自治团体，以致形成广泛的社区民主网络。美国政治学家萨托利认为“这种网络可以繁荣于整个社会，从而为政治上层建筑提供社会支柱和基础结构”[注][美]乔·萨托利：《民主新论》，冯克利译，东方出版社1998年版，第10页。。作为我国最基础、最广泛的社会民主形式的村民自治，其独特价值正在于一方面有利于建构农村社会的和谐秩序、培育农村社会的自主空间，同时是在历史上首次实现将国家权力的建设与公民权利的发展相协调起来。广大农民通过“四个民主”的实践，逐渐认识现代民主运作的基本制度、基本技术及基本程序。正是在民主实践过程中学习民主并不断提升民主实践的质量，从而为国家制度的民主化拓宽社会基础，实现“有效打破中国几千年来上层频繁变动、下层变化甚微的历史循环”[注]胡永佳：《村民自治、农村民主与中国政治发展》，《政治学研究》2000年第2期。，推动国家与乡村社会的双向民主化。实践证明，村民自治远远超越了地域的约束，成为一种新的制度变量正在引致一系列积极的社会政治变迁。1998年底，四川省遂宁市步云乡以全民直接选举的方式首开乡镇长直选先河；2004年3月，山东省汶上县以面向社会“公推竞选”方式选举产生了郭仓乡乡长和康驿镇镇长两名“乡官”，使村民自治呼唤的乡村“接口”终于以给农民投票权的形式有了突破性的进展，开始了把乡镇公共权力的选择权交给农民、变为民做主为让民做主的伟大实践。此外，近些年来全国各地推行的政务公开、依法行政等，亦是对村民自治示范作用的回应。

村民自治在空间上的纵向提升，不但是村民自治自身合乎逻辑的发展，也是当年村民自治制度确立时国家领导人的设想。彭真指出：“有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。他们把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情；把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼、提高议政能力。八亿农民实行自治，自我管理，自我教育，自我服务，真正当家作主，是一件很了不起的事情，历史上从没有过。几千年的封建社会，什么时候有过群众自治？没有。所以说，办好村民委员会，还有居民委员会，是国家政治体制的一项重大改革，对于扫除封建残余的影响，改变旧的传统习惯，实现人民当家作主，具有重大的、深远的意义。”[注]《彭真文选》，人民出版社1991年版，第608页。

从一定意义上说，村民自治是在我国政治体制改革的其他环节和领域还相对滞后的情况下兴起并不断推进的一个伟大探索。因此，当村民自治发展到一定程度，就会对与农村民主建设进程相适应的相关改革提出要求。[注]贾义保、陆影：《社会管理视角下农村干群关系研究》，《山东社会科学》2013年第5期。如农民在依法民主管理村内事务的时候，不可避免地要与乡镇政府的行政管理相衔接，从而对乡镇政府管理职能的转变和乡镇干部的依法行政提出要求；村务公开在农村实现以后，农民在本村事务中的知情权、监督权得到体现，就会形成对更大范围如全乡、全县事务知情权、监督权的要求，由此推进乡级、县级政府以及各个行政部门的政务公开，民主建设的领域得到了新的拓展。此外，农村民主选举制度的逐步建立，正在对我国选举制度的改革形成推动力，农村党支部和村委会关系的改进，正在对高层次党政关系的完善产生促进作用。总之，村民自治作为政治体制改革中起步较早、进展较快、发展也较完善的一项改革，正在对整个中国政治体制改革不断深化形成强大的推动力。[注]冯国发：《政治体制改革：来自农村的启示》，山西人民出版社2003年版，第244页。当然，人们也应当以理性务实的态度，对村民自治的政治意义与政治功能予以恰当定位。村民自治向上的发展趋势在于它同其它要素之间的适当互动，这需要根据不同情况作精准的把握。村民自治焕发出来的民主精神对乡镇政权确实有辐射效应，但是作为一级政权的乡镇政权毕竟不同于村民组织，在目标定位、运行规则等多个方面同村民自治有着种种区别，因此村民自治的经验对乡镇政权的示范效应是有限的。过度强调村民自治的成功经验，用村民自治的经验指导乡镇政府的民主政治建设，无视两者之间的差别和中国的国情，冒进地强调直接民主必然会给中国民主政治建设带来灾难。[注]佟德志：《从党内民主和村民自治看中国民主政治发展的合力效应》，《政治学研究》2008年第4期。

三、村民自治的实践成果

中国民主政治建设的实践极为深刻地表明，村民自治的意义，既超出了“基层”，也不仅仅局限于“农村”。广大农村基层干部群众在村民自治的实践中，创造出了许多成功的、在全国得到推广的经验和做法，丰富了社会主义的民主形式，推动了中国的政治发展。

村民自治实践中概括出的“四个民主”——民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，已成为党对人民民主权利内容的科学表述。村民自治是在农村社区事务层次上实现村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的直接民主，在中国农村这种缺乏民主基础的环境下，要使这种直接民主真正落到实处、成为人们社区生活的准则，必须要有在现实生活中切实可行的可操作性的具体规定。广大农民在村民自治实践中逐渐探索出了一套行之有效的原则和方法，负责村民自治的国家民政部在认真总结各地实践经验的基础上于1994年将其概括为村民自治的四大民主形式——民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，并向全国推行。[注]李良栋：《十七大精神深度解读政治建设篇》，人民出版社2008年版，第101页。这些原则和方法在1998年颁布的正式的《村民委员会组织法》中得到具体体现，正式成为村民自治制度的基本内容和村民自治的实施路径。在十五大报告中，江泽民提出：“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”这样，在村民自治实践中概括出来的作为村民自治的制度内容和实现方式的“四个民主”，就获得了一般民主政治的意义，成为整个党和国家发展民主的指导思想。2004年十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》明确提出：“推进社会主义民主的制度化、规范化和程序化，保证人民当家作主。健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”党关于人民民主权利内容的四个方面(也就是“四个民主”)的概括，反映了党对人民民主的深刻把握，体现了中国特色，拓展了人民民主的实践空间。

在村民自治实践中创造出的“海选”已在全国许多领域得到应用，并产生国际性影响。“海选”是我国农民在村民自治中创造的一种直接选举方式，是指村民直接提名候选人并根据提名得票多少按照差额选举的原则确定正式候选人。这种选举方式是吉林省梨树县梨树乡北老壕村在1986年换届选举时首创的，在1988年开始试行的《村民委员会组织法》从法律地位上对村委会的直接选举方式做了肯定。现在，“海选”已不限于村委会选举，不但农村乡镇一级行政干部的“海选”已有多处试点，而且在城市企业工会、城市社区居委会、党组织领导人的产生中，“海选”也开始逐步扩展。1999年，我国在12个城市开始试点以“海选”方式产生居民委员会。2003年，湖北省咸宁市咸安区在全国率先实行乡镇管理体制改革，乡镇党委成员候选人，经由全镇共产党员、非党员干部和群众代表“海选”推荐，全区参加海选的人数达到1.8万人，全区12个乡镇108名领导成员都由“海选”产生。[注]冯国发：《政治体制改革：来自农村的启示》，山西人民出版社2003年版，第245页。

村民自治中“两委”关系相协调的理论与实践探索的积极成果，对于城市或其它自治组织与基层党组织的之间关系的正确处理，具有重要的示范意义。在众多的农村问题中，应当说农村党的基层组织建设和党组织的角色与功能问题是一个具有关键性和根本性的问题。[注]王妍蕾：《村庄权威与秩序——多元权威的乡村治理》，《山东社会科学》2013年第11期。发展社会主义民主政治，建设中国特色社会主义政治文明，必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的辩证统一，即在党的领导下，按照依法治国的原则，实现人民当家作主。江泽民指出：“党的领导、人民当家作主和依法治国的统一性，是社会主义民主政治的重要优势。发展社会主义民主政治，最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合和辩证统一。”[注]《江泽民论有中国特色社会主义(专题摘编)》，中央文献出版社2002年版，第304页。总体来看，全国各地在推进村民自治的过程中，不但重视建章立制、依法办事，而且也重视坚持党的领导、加强党在农村的执政能力建设，创造出了山东省平阴县店子乡宋柳沟村“自治不离核心”的典型经验等。[注]关于如何处理好村支书与村主任的关系，山东省平阴县店子乡宋柳沟村的支部书记王玉禄和村主任王玉川做出了很好的榜样。二人曾因家庭矛盾13年没有交往，王玉川当选主任后，两人都从大局出发，主动化解了个人恩怨，把精力用在村里工作上，团结带领广大村民使宋柳沟成了远近闻名的“模范村”。支部书记王玉禄在实践中得出了“支持不把持、信任不放任、保障不设障”的工作体会；村主任王玉川也总结出了“自治不离核心、民主不离法律、工作不离群众”的工作经验。——平阴县人民政府：《平阴县村民自治事迹简介》(内部资料)。笔者认为，他们两人的经验体会应该成为村“两委”尤其是村支书和村主任开展工作处理关系的准则。但在部分农村，“两委”关系不协调的问题异常突出，严重威胁到党对农村的领导和村民自治的正常运行，威胁到农村的经济发展和社会稳定，由此“两委”关系问题就成了中国村级治理的关键问题。[注]赵守飞：《农村社区“两委”关系冲突原因分析——基于一般合约范式》，《社会主义研究》2011年第3期。对于“两委”关系如何处理、尤其是村级党组织是否该领导村委会，无论在实践中还是在学术界都曾有过长期争论、甚至激烈交锋。2010年再次修订颁行的《村委会组织法》在认真总结各地实践经验和深入进行理论研讨、充分征求各方面意见的基础上，对第四条进行了完善：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”这就把村级党组织与村民委员会之间“领导和被领导”的关系，做出了具体而明确的规定，这是符合社会主义原则和中国国情的科学规定。城市社区居民自治、社会组织自治、以及将来有可能有的某些事业单位的职工自治，也必须毫不动摇地坚持党的领导、建立健全基层党组织领导下的充满活力的基层群众自治机制，这可以说是在自治组织与党组织之间关系处理方面的“农村包围城市”。

林尚立指出，基层群众自治与基层党建的相互促进、共同发展，应是21世纪中国民主政治建设的一个基本景观。在基层群众自治的发展中，一个重要的问题就是必须处理好政府、政党与自治组织的关系。[注]林尚立：《基层群众自治：中国民主政治建设的实践》，《政治学研究》1999年第4期。如果无法处理党内民主和村民自治的有机统一，不能实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，那么中国基层民主政治建设的整体就会受到影响，从而难以形成民主政治建设的合力。在农村基层民主政治建设实践中，出现了一些具有活力与原创性的民主形式，比如“一肩挑”、“两票制”、“双推一选”、“直选书记”、“两轮三票”、“两会制”民主决策、“公推直选”乡镇干部，等等。这种“人民当家作主”和“党的领导”在基层的对接实践及合力效应，不但对我国政治体制改革的进一步推进具有示范效应，而且可能会对世界范围内的政党与民主关系做出重大的理论贡献。[注]高建、佟德志：《中国式民主》，天津人民出版社2010年版，第15页。

村民自治的发展，基层民主的推进，能够为社会主义民主政治建设塑造合格的政治主体。任何一个国家民主制度的实施，质量的高低，无不与这个国家人民群众民主素质的高低有着直接联系。有什么样民主素质的公民，就会有什么样的民主政治制度。要加快民主政治建设进程，就必须想方设法提高人民群众的民主法制素质。基层民主如同一所民主的“大学校”，人民群众在这所大学校里学习和实践民主，学会投票和选举，学会管理基层公共事务。通过学习民主，了解到什么是民主，学会如何行使民主权利；通过参加各种民主活动，逐步学会怎样才算是民主，不断培养现代民主法治理念和习惯，提高当家作主的本领，从而为扩大社会主义民主、推动政治文明奠定坚实的基础。

中国村民自治的发展历程及发生在广东的乌坎村事件，反映了中国民主化进程的特点，即由形式到实体，由通过形式化民主训练民众、培养民主习惯到民众运用形式化民主实现民主权利，充实实体性民主的互动过程。以往的民主化进程之所以不甚理想，一个重要原因就是将民主原则等同于民主事实，不了解没有一系列由民主规则、民主程序构成的形式化民主，实体性民主就无法体现。而在民主化进程中建立起一系列民主规则和程序，并通过运用民主规则和程序的民主实践形式，训练民众，使得民众得以运用民主方式争取和维护自己的权益，从而不断赋予民主以真实内容；在新一轮民主实践中，人们会设计更为理性和精巧的规则和程序，并运用这些规则和程序进一步充实民主的实体，民主化进程因此得以不断向前推进，[注]徐勇：《乡村治理与中国政治》，中国社会科学出版，2003年版，第61页。这正是村民自治最重要的价值。

总之，在不断深化经济体制改革的同时，积极稳妥地推进政治体制改革，一直是我国进入改革开放和现代化建设的新时期以来摆在党和政府面前的一项重要任务，而30多年来我国在推进农村民主建设上所采取的各种决策和措施及由此带来的实践成果，为中国政治体制改革的进一步推进开辟了道路，提供了经验。通过实行村民自治，中国的基层民主建设达到了一个历史性的高度，它找到了一条农民当家作主的途径，使中国亿万农民实现自身的民主权利正在逐步成为现实；农民群众依法开展民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，使社会主义民主形式得到丰富，民主途径得到拓展，民主原则得到实现。这就为政治体制改革在更多方面、更多领域的推进发挥了示范作用，这是中国农民对推进民主政治建设的一个历史性贡献，也是对推进政治体制改革的一大贡献。[注]冯国发等：《政治体制改革：来自农村的启示》，山西人民出版社2003年版，第245页。以此为起点和突破口，中国政治体制改革必将逐步进入一个新的阶段。

虽然村民自治是中国的第三次农村包围城市，但是我国高层领导尤其是国家最高领导人并不应当像一个个的村庄那样、甚至像西方国家那样搞竞选和全国性的直选。结合马克思主义的民主理论，借鉴资本主义国家及前苏联东欧社会主义国家民主建设的经验教训，中国的基层单位，无论城市还是农村，都要尽可能实行直接民主，而高层要实行间接民主；只要基层民主搞好了，高层民主就有了坚实的基础，中国特色社会主义民主政治能够更好地发挥自身的优势和作用。