“群体性事件”的新概念与新思维

魏治勋 桑 田

(山东大学 法学院,山东 济南 250100)

当前我国正处于经济与社会发展的转型时期，不可避免地会出现各种利益分配不均衡、诉求表达不到位、正当权利不能得以维护的情形。在这种历史背景下，群体性事件作为一种对抗性的集体活动而出现，在近些年来更是成为一种利益冲突的极端表现形式，在空间范围和时间频率方面都有日益增长的趋势，在社会秩序稳定和政府公信权威方面也有着愈发严重的影响，甚至成为直接考察地方社会运转和政府政绩的一个指标。*如2013年7月广东省开始将群体性事件数纳入地方官员考核标准，每十万人发生群体性事件数量越高，行政人员评比分值越低。参见《南方日报》2013年7月17日。确立一种合理的“群体性事件标准”将直接有助于这样一种社会问题的正确应对和有效解决。本文即是寻求一种既符合中国社会当前发展状况又符合人们实际生活经验的对于“群体性事件”含义界定的有益尝试，并力图在此基础上建构一种能够引导群体性事件治理实践的新思维。

一、当下国内对“群体性事件”的界定及问题

不论从政治学、社会学还是法学的角度来审视，对群体性事件都可以有多样性的内涵解读。学界目前已有大量的研究对“群体性事件”进行概念的界定和内涵的诠释，其解读方式可谓是千差万别。前贤关于事物认识的提示是，“我们如果对任何事物，对政治或其它各问题，追溯其原始而明白其发生的端绪，我们就可获得最明朗的认识”*[古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第4页。。因而，从群体性事件的治理实践与词源史相结合的角度来界定这一概念不啻为较为妥当的进路，且有助于提炼出这一颇具中国特色的社会运动形式的清晰意义。

“群体性事件”成为普遍接受的概念是在20世纪90年代以后的事。事实上，建国60余年来我国官方对“聚众性社会行动”的表述方式经历了多次细微的变化，从起初最常用的“群众闹事”到 “群众性治安事件”，再到后来“突发群众事件”，经历了表达上的复杂演化。根据学者肖唐镖的考证，在1988年以后我国 “群体性事件”的近似称谓有“突发事件”、“群众性械斗事件”、“群众性闹事”等十数种之多，而“群体性事件”的最初使用出现在1994年，并在2003年以后成为统一且较为正式的用法。[注]肖唐镖：《当代中国的“群体性事件”：概念、类型与性质的辨析》，《人文杂志》2012年第4期。曾海若则将群体性事件的语词演变划分为五个阶段，分别为“群众闹事”、“治安事件”、“治安突发事件”或“突发事件”、“紧急治安事件”以及“群体性事件”。[注]曾海若：《群体性事件：从政治概念到法律概念》，《中国人民公安大学学报 (社会科学版)》2010年第6期。通过北大法律信息网检索我国现有法律法规，仅有两项规范性法律文件使用了“群体性事件”概念，分别为2005年的《司法部关于进一步做好集中处理信访突出问题及群体性事件工作的意见》和2009年的《商务部、外交部关于建立境外劳务群体性事件预警机制的通知》。此外，2004年中共中央办公厅发布了《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》，公安部于2012年发布了名为《预防由社会矛盾引发群体性事件》的通知文件。可见，我国并没有专门针对群体性事件制定法律、法规，而是以较低层次的规范性法律文件处理这一受到高度关注的问题。

学界和官方对“群体性事件”概念的不同界定突出反映了社会各界对此社会现象性质的不同认识。肖唐镖对群体性事件所下的定义为：“作为民众表达意见、维护权利的政治表达行动，群体性事件是一种在体制外抗争但不反体制、聚众但非正式组织化的抗争活动。”[注]肖唐镖：《当代中国的“群体性事件”：概念、类型与性质的辨析》，《人文杂志》2012年第4期。该定义突出了“群体性事件”的权利诉求指向及其正当性。学者于建嵘所下的定义为：“群体性事件是指有一定人数参加的、通过没有法定依据的行为对社会秩序产生一定影响的事件。”这是较为凝练地点出群体性事件特征的定义，立场貌似中立化；但由于不能将特定的聚众犯罪排除出去，且不能体现群众性抗争活动的“人民内部矛盾”特征，因而有价值定位模糊和外延过宽之嫌。官方对于群体性事件的定义，较早的是2000年公安部文件《公安机关处置群体性治安事件规定》作出的为“违反国家法律法规规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为”的界定，直接将群众集体权利诉求活动斥为危害社会秩序的违法行为，“维稳”色彩浓厚。2004 年由中共中央办公厅制定的 《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》中，对“群体性事件”的界定有了较大的变化：“群体性事件是由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动。”该界定虽力图通过客观描述的方式凸现“群体性事件”的行为特征，但却在未对群众权益诉求具体考察的基础上直接将其定性为“非法”，除了一贯先入为主的维稳思维作祟外，暴露了当前立法和规范性法律文件对公民权利及其维护手段缺乏保障性规定的基本缺陷。如此，则以民权保障为基本追求的法治思维应当对“群体性事件”的界定提供新思路、新标准和新方案。

二、界定“群体性事件”的新标准

对于一种社会运动的界分和定义，往往不是仅仅靠着对该运动几个特征的把握，而是要充分考虑它的历史演进和现实中的动态变化，进而找出其本质、并与较为类似的相关类型进行概念上的厘定与区分。寻求一种更符合时代现实、判断经验、同时兼顾民众正当维权表达方式的定义，将直接有助于对于群体性事件真正意义上的处理和化解，因而其实践价值非凡。透视近年来我国群体性事件的现状和发展趋势，笔者认为其界定标准应考虑以下四个方面的要素：

首先，从主体要素看，群体性事件参与者多为基层民众，且人数较多。群体性事件参与的主体多为基于共同的具体利益诉求而结合在一起的基层民众，他们通常属于地理上较近的同质性生活圈，如同一或邻近的工厂、村落、社区等，其群体性行为多具有自发性质，也可具有某种组织性，但政治色彩不突出。具体人数方面，有关部门认定群体性事件有一个最低限度的人数统计标准，其根据是《信访条例》明文规定5人以上视为“事件”，这一标准已被广泛视为构成群体性事件的人数基准。对“群体性事件”参与者人数的关注突出表明了公共权力社会管理的秩序化指向，而非以公民权益保障为基本目标，于是“遵从国家单向的调整并按照其内在的逻辑获得行为自由的保障和救济”[注]魏治勋：《“善治”视野中的国家治理能力及其现代化》，《法学论坛》2014年第2期。就构成这种“统治范式”基本要求，超出此限度的“聚众”行动必然会被评定为负面的，人数的意义藉此彰显。

其次，从动因要素看，群体性事件多因民众权益问题引发，其中尤以民生问题为重心。通常群体性事件爆发时都由一个或数个相对集中而具体的权利和利益诉求引发，参与者对行动目标具有相对一致的期许点，并在积累、酝酿一段时间之后主要问题通过“正常渠道”仍无法解决。而事件爆发的具体原因，多与具体的民生利益相关，如生命、健康、工作、生态环境、居住与生活条件等。因而，当下我国的群体性事件较少因抽象政治诉求引致，本质上非政治事件，这与西方社会的游行、集会等政治性运动具有显著区别。当然，任何区分都是相对的，一旦“群体性事件”受到外在政治鼓动或其正当诉求被强力打压，不能排除质变为政治事件的现实可能性性。所以，对“群体性事件”的合理界定和妥善应对才显得格外重要。

再次，从后果要素看，群体性事件往往对社会秩序产生明显冲击，在法律上多获负面评价。群体性事件在外在特征上较具对抗性，是社会矛盾激化到一定程度后的较高烈度的表达，往往对社会秩序产生明显冲击，妨碍社会正常生活的有序进行。因而，群体性事件多为没有任何法律依据或依据不足的聚众行动，经常以“程序外”过激言行为其表达手段，有相当的非理性倾向。就近年来的大量事例看，事件中的群众大都带有情绪化冲动，使得有时正当的利益诉求亦无法诉诸合理的手段；而一旦本身缺乏合理性诉求却同时选择了非理性表达方式，则群体性事件的对抗性特征及其引发的破坏性后果，极易遭到现行法律的负面评价。但值得思考的是，如果一个社会相当多的群体性权益问题缺乏合理有效的解决渠道而更多地靠明显冲击社会秩序的集体行动冲突式表达诉求，公共权力方面就应当对现行法律本身予以反思和省察了。

最后，从基本性质这一决定性要素看，须将“群体性事件”与群体犯罪和恐怖活动相区分。有大量学者在界定群体性事件及其类型划分时将有组织犯罪纳入考察范围。但笔者认为，这种分类仅具有形式上的意义，并不利于具体问题的解决。而且在刑法、行政法等法律部门已经具备成熟处理相关案件能力的前提下，将群体性事件纳入这类法律规制之中只会使其内含的民众诉求表达向度模糊化而无法与有组织的违法犯罪行为相区分。在政治定性上，群体性事件应属“人民内部矛盾”的范畴；在法律定性上，群体性事件亦与违法犯罪活动有明显区别。早在上世纪50年代，刘少奇就曾对群体性事件进行政治上的定性：“从总体上看，群体性事件属于人民内部矛盾范畴。因为群体性事件是由根本利益一致基础上的具体利益差别引起的，其参与者并不反对现有的社会秩序框架。”[注]杨静娴：《20世纪50年代刘少奇对群体性事件治理的探索》，《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》2012年第1期。而从法律视角看，参与群体性事件的民众基本出于维护自身正当权利、防止外来侵害的目的，而非为获取非法利益而行动，也基本不以暴力行为为手段，不符合违法犯罪行为的基本构成。可见，对群体性事件的界定还是要在性质上与反对现有秩序、危害国家与群众的群体性违法犯罪行为相区分，尤其要与近些年来性质更为严重的恐怖活动相区分。当然，某些群体性事件受特定社会环境的激发或者作为对不当处理的反应，可能会在外观上表现为较激烈的行为或手段，但仍需从其总体性质上予以科学把握。一般地讲，是否对社会秩序具有冲击性、破坏性的主观目的和行为是区分群体性事件和集体性违法犯罪活动的重要标志。同时，对于那些以柔和方式表达集体诉求的群体行动，不宜列入“群体性事件”范围而赋予其政治色彩。如近年来兴起的“邻避运动”[注]“邻避运动”，是指社区居民对在他们社区附近拟建的不受欢迎的危害社区生活和环境权利的工业或公共服务设施建设而采取的消极抵制或者反对策略与行动，起因在于社区居民认为邻避设施是一种产生效益为全体社会所共享，但负外部效果却由附近的民众来承担的设施。参见刘晶晶：《国内外邻避现象研究综述》，《生产力研究》2013年第1期。(Not-In-My-Back-Yard)，它以和平方式、维权目的和非组织性为特征，应属于公民集体行使宪法上表达自由的范畴，不能将其列入政治维稳色彩较浓的“群体性事件”，更应与集体性违法犯罪行为严格区分。

三、新概念审视下“群体性事件”的规定性

以上我们通过概念界定的方式为正确认识群体性事件提供了一个可以接受的理论标准。从上述标准构成出发，对我国近年来多发的各类群体性事件及其近似社会现象进行梳理，有助于我们在观念上把握群体性事件之属性的同时，能够在现象层面上概括出其发生发展的基本表征，从而得出较为科学、全面的认识，最终有利于采取恰当合理的措施消解群体性事件。概括起来，新时期我国群体性事件在现象层面上表现出如下特点：

其一，发生次数愈发增多、密度上升。根据中国社会科学院2013年发布的社会蓝皮书统计，中国近年来每年发生的群体性事件可达十余万起。据中国全国总工会统计，2013年1月至8月，全国共发生120多起围绕工资纠纷、规模在百人以上的集体停工事件，发生在19个省、规模在30人以上的有270多起。从国家统计局发布的数据来看，2007年至2011年全国范围内公安机关受理扰乱公共场所秩序案件数分别为446846起，449972起，417580起，391646起和478102起；每万人口受理扰乱公共场所秩序案件数分别为2.6件，3.5件，3.4件，3.1件和3.5件。可见扰乱公共秩序的案件数呈现增长的趋势，群体性事件爆发的数量也呈逐年递增状态。这就表明，群体性事件已然成为制约当下中国秩序建构的明显干扰因素，应当引起足够重视。

其二，积累周期愈发短暂、对抗性愈发强化。在过去几十年里，群体性事件的爆发通常要经历一个相对较长的“酝酿期”，也即群众寻求其他方案解决问题、通过正当途径化解矛盾的过程，彼时群体性事件的爆发通常具有“别无他选”的特点。但近些年来，随着全国范围内群体性事件的种类和情节逐渐复杂，再加之媒体的宣传客观上起到了方法传播的负面意义，群体性事件从酝酿到爆发的周期愈发短暂，大批民众抱着“动静越大问题解决就越快”的心态盲目地选择集体对抗性的活动，意图以一种较为激烈和径直的方式谋求快速解决问题。群体性事件本身具有非暴力性对抗或者低暴力的特点，但近些年来，随着贫富差距导致的民怨积累，加之地方行政人员处置不当，使得对抗性趋势愈发明显。于是，制造政治压力、渲染对抗氛围的非法律程序方式以代替正常渠道的诉求表达，使得“群体性事件”成为“法治中国”进程中一道很不和谐的景观。它只能表明法治建设在中国的紧迫性和必要性，“群体性事件”因而构成“法治前夜”重要的诠释性背景。

其三，促发动因类型愈益复杂。根据既有统计，在2008年之后，群体性事件较为集中地出现在征地拆迁、劳资关系和环境保护三个领域。特别是环境保护领域，随着工业化的深入、雾霾等较明显污染的扩散和人们环保意识的加强，过去5年来因环境污染问题引发的群体性事件明显增多，成为群体性事件的新类型和新热点。某些本不属于群体性事件的邻避运动，也往往因处置不当、不及时而上升为具有相当烈度的群体性抗争行动。[注]王硕：《邻避运动：蛋糕还是苦果？》，《人民政协报》2013年5月30日。典型的如2008年云南“丽江水污染事件”、2009年广东的“番禺反对建设垃圾焚烧厂事件”、2011年大连的“PX事件” 、浙江“海宁事件”、2012年四川“什邡反对兴建钼铜项目事件”等。除此之外，民生问题一直是群体性事件发生的重要持存性动因，随着经济形势的走弱，近年来引发的群体性事件不减反增，尤其某些出现对抗性场面的群体性信访事件多与民生问题(或者与拆迁、环境事件引发的次生民生问题)密切相关。[注]参见魏治勋：《涉诉信访的“问题化”逻辑与治理之道》，《法学论坛》2011年第1期。这也从一个侧面反映出，民众的权益诉求仍旧是群体性事件的主流动因，尽管这些诉求不尽合理，但民生保障的不足以及官方法律应对合理性的阙失，不能不引起深思。

其四，影响范围愈发扩大，互联网放大效应明显。在交通和通讯不发达年代，群体性事件多以家庭或村社邻里为单位而聚集，影响力相当有限，但近些年来群体性事件的影响呈现出“流动化”的特点。在“问题未得到解决是因为事闹得不够大”的逻辑前提下，一些群众将聚众活动范围扩大到发生地以外的区域，外溢效应或社会效果扩大化成为其一大新特点。地方政府要么强力介入、硬性处置，要么反应迟钝、穷于安抚迁就，容易走上激化矛盾或者迁延放纵的不良后果，形成一种恶性循环。在网络传播作用的激发下，这些负面后果又往往被不合理地无限放大。大量真伪难辨的信息通过互联网扩散流传，进一步激发民间的误解和怨言，虚拟空间成为“群体性事件”的发酵场域。桑斯坦指出，“网络对许多人而言，正是极端主义的温床，因为志同道合的人可以在网上轻易且频繁地沟通，但听不到不同的看法。持续暴露于极端的立场中，听取这些人的意见，会让人逐渐相信这个立场。各种原来无既定想法的人，因为他们所读不同，最后会各自走向极端，造成分裂的结果：或者铸成大错并带来混乱”[注][美]凯斯·桑斯坦：《网络共和国》，黄维明译，上海人民出版社2003年版，第50-51页。。这就是“网络容易造成群体极化”的效应。可见，舆论与观念的传播之于实体空间秩序具有强大冲击力，其潜在能量一旦被激发出来，对社会秩序的破坏性具有明显的强化和扩大化效应，必须从虚实两大空间领域去把握群体性事件的现象特点。

为了有利于法律实践中较好地把握和应对，基于群体性事件的内在要素和现象特征，可以根据上述概括，将构成群体性事件的测度标准及其蕴含的制度变革潜力析定为如下几个方面的规定性：第一，从质的方面看，群体性事件在行为上具有违法性和非理性，后果上对社会秩序具有破坏性，动因上具有复杂性——逐利目的与维权目的兼具，因而在价值评价上主要是负面的，但也不可否定非理性行为背后的某些正当性要求。第二，从量的方面看，群体性事件体现为三个方面的量：一是以5人参与为最低规模限度；二是群体行为烈度较高，较具破坏性；三是社会影响强烈而广泛。第三，从关系的方面看，群体性事件是转型期社会矛盾的反映，具有必然性；单纯压制措施不可能奏效，消解其土壤与发生机制才是治本之策；群体性事件反作用于现行维稳体制，为促动其法治转向提供了动因。第四，从方式的方面看，群体性事件是社会关系负能量的宣泄路径，从而有助于社会体制的进步或转型；这种转型因“维稳政治”日益陷入困局而具有了必然性。

在我国大力推进法治国家建设进程中，“法治中国”目标的提出和国家治理体系与治理能力这一顶层设计的出台，为推动群体性事件以全新方式较好解决提供了历史契机和现实可能。这样看来，群体性事件确为我国转型社会一类独特的社会现象，其所反射出的乃是当下国家治理内在症结，因而其自身规定性必然蕴含着自我否定并趋向新的制度形态的因子。从社会治理内在需求和外部形势来看，以法治求解群体性事件困局的时代已然不可避免：因为，“法律的能量应该贡献于重新设计那些制度上的安排”[注][美]P.诺内特、P.塞尔兹尼克：《转变中的法律与社会：迈向回应型法》，张志铭译，中国政法大学出版社2004年版，第120页。。把握了群体性事件的上述多方面规定性，有助于我们从法治视角建立起破解此难题的新思维。

四、应对群体性事件的新思维

纵观群体性事件的特点和规定性，我们可以发现当下我国群体性事件的爆发多出于具体利益的维护而通常不违抗现有体制，即使在表达方式上出现过激的现象，但大都具有内在合理诉求的表达，其实质是公民寄希望于通过特定形式来实现个人的权利；即使那些超越其权利边界的诉求，也多有主观恶性较轻微的特点，与反抗现有体制、以危害社会为目标的暴力犯罪有重大区别。新标准的提出归根结底是为了适应并回应现实、实现对群体性事件真正的化解和预防，使真正的公民维权行为回归正常的秩序轨道，使其中的越界行为受到应有的惩戒，最终达到个人权利保障、社会和谐的局面。所以，在对群体性事件“是什么”的分析基础上，我们有必要就应对群体性事件的方式提出新思维。

应当认识到，目前我国所多发的群体性事件是中国社会发展到特定阶段的产物，应对我国的群体性事件，需要明确进行对症下药的具体设计与实践操作。这一方面需要对我国过往 “维稳——管理”思维模式下的处理方案做出检省。概言之，应对群体性事件的新思维，首先应实现从政治上对群体性事件一味压制、否定的“维稳——管理”思维到对群体性事件正视、疏解的“法治、善治思维”之转变，从根本上应对乃至化解群体性事件。相比于善治和法治背景下的新思维，以“维稳”和“管控”为意蕴的应对群体性事件的旧有思维暴露出了严重的问题。在旧有的思维与行动模式里，“秩序”和“稳定”是整体社会所追求的最高价值，一切国家运作、政府运行都紧紧围绕这个核心问题而开展，经济建设、社会发展等目标也以稳定为首要基础。在这种理念和模式下，国家和政府是进行政治统治和国家治理的主体，公民则被设计成被统治的客体，从而必然导致积极意义的公民概念被遮蔽——公民在法治社会本应成为积极的参与者和建设者而不是相反。而公民一旦被视为政治上负价值的群体性事件等危及社会稳定问题的“危险分子”，从而被进一步界定为需要予以区隔与管制的对象，则本应存在于国家与公民之间的双向互动的积极关系就将让位于单纯的对抗性循环。由此，国家就不得不把大量的行政力量和社会资源投入到“维稳”之中，甚至“一刀切”地选择高压手段，使得原本具有正常维权诉求积极因素的聚集性事件，不仅不能被化解反而受到激化。必须充分认识到，随着时代的发展和个人权利意识的逐渐觉醒，国家职能亦应开始积极的转变，以适应“权利时代”的现实需要。而传统的“维稳——管理”思维将逐渐面对其不可逾越的“瓶颈”。真正能够破除此一瓶颈的，只能是国家治理方式和治理思维的根本性转换，彻底实现治理体系与治理能力的现代化。

因而，所谓应对群体性事件的新思维，也即从“善治”和“法治”的角度入手，通过建设全新的治理体系并以治理能力的根本提升和转换来理顺国家与公民之间的关系，推动国家——社会健康关系模式的生成。党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的顶层设计蓝图，它预示着国家治理主体的多元化、治理方式的法治化和治理思维的科学化。具体而言，现代国家治理乃是“善治”理念导引下的在目的与手段双重意义上皆为“良好”的治理，它将治理看作一种达成和服务于一种好的目标模式的国家构建过程和方式。在这种意蕴下，国家公权力的角色不再是权威和强制的统治主体，公民也更不是被统治的对象或客体。善治之下的治理是政治国家与社会合作、政府与非政府合作、公共机构与私人机构合作、强制与自愿协和，从而在双向的沟通和互动过程中实现社会公共事务秩序化的过程，它与“维稳——管理”思维所反映的统治模式中公权力以社会民众为对象的单向性体制具有明显不同。[注]魏治勋：《“善治”视野中的国家治理能力及其现代化》，《法学论坛》2014年第2期。因之，在现代化治理模式下，民众本身应成为治理的主体而非仅对象，国家的治理也不再是自上而下的“压制型统治”而是“协商共治”。以此视野重新观照和审视群体性事件，我们可以发现，对群体性事件的应对不过是现代化治理过程的一部分。那么，摒弃对立性和对抗性的“维稳”思维而替代以交往性、主体间性的趋向于“善治”的治理思维，意味着国家治理在群体性事件领域的基本模式的根本性变革，这一具体变革同时构成整个治理体系和治理方式现代化重构的有益实验，将会深刻影响和推动其他领域治理方式的协同共进。既然群体性事件背后的发生逻辑是通过规模性群体行为引发媒体和社会的广泛关注，目的在于迫使行政力量积极行动以满足其权利需求。群体性事件的内生逻辑揭示出，凡是通过群体性事件方式表达的权利诉求，都应当能够通过正常的协商民主渠道和法治手段达成。在此意义上，“协商民主是一种政治形式，更是一种社会和制度的框架”[注]李龙：《论协商民主:从哈贝马斯的“商谈论”说起》，《中国法学》2007年第1期。。“善治”下的治理逻辑正在于通过将被统治的民众转换为自身事务与利益积极参与、筹划和商谈的治理主体，使传统的社会管理置换为公民的“自我统治”，从根本上消除既往“统治范式”下“公民不服从”难题。此即应对群体性事件新思维的核心要义。

以新思维消解群体性事件及其秩序负效应，其关键在于通过法治的治理建构全新的治理体系、锻造高效能的治理能力。因而，从重塑国家和政府治理的角度而言，必须将公权力的运行纳入到法治的轨道上来。十八届三中全会在“依法治国”的基础上进一步提出了“法治中国”的建设目标，它是以法治国家、法治政府、法治社会三位一体的建设为主要内容的完整的架构体系。其主旨在于将权力运行和权利保障纳入到法律的程序上来，使涉及公民切身利益的事做到有法可依、有法必依，预防行政权力滥用的问题。“法治中国”的提出确立了以法治的思维与方式来化解社会矛盾的总体方略，国家的治理任务不再以本末倒置的“维稳”作为基本追求，而必须以保障、实现和促进人民的正当权益为根本目的，“维稳”如有继续存在的理由，也只能是作为辅助性手段发挥其价值。在真正以人民利益为目的和归宿、为人民权利诉求而运作的“法治中国”，任何政党和公权力机关都必须在宪法法律框架内认真履行其法定职责，其存在与行为只有在人民权利的价值考量之下才有意义和合法性，“一个法治体系的建成意味着人权、民主与平等等基本价值的实现，其关键在于政府的权力受到了有效制约并作为人民权利实现的条件充分发挥着其工具性价值”[注]魏治勋：《从法律体系到法治体系》，《北京行政学院学报》2013年第1期。。同时还要突出强调的是，“法治中国”的基础性工程在于培育守法的公民，“在崇尚法治的国家，公众诉求行为也应当被贴上法律的标签，这也是一个社会文明与否的表现。……公众诉求表达行为应当法律化是说公众诉求表达行为是在法律规定的大前提下为之的。至少在法律禁止以某种方式表达诉求的情况下，公众便不可以采用这样的行为”[注]张淑芳：《论公众诉求表达机制的法律建构》，《东方法学》2013年第4期。。与之相适应，“承担立法、执法、司法职能的国家机关都应当结合自己在国家政治职能中扮演的法治角色努力完成公众诉求表达机制的法治化”[注]张淑芳：《论公众诉求表达机制的法律建构》，《东方法学》2013年第4期。。如此，则法治治理一方面能够较好地满足公民的合法权益诉求，同时杜绝权利滥用，另一方面则可以根本上约束住公共权力从而消除群体性事件生发的制度性诱因，中国的国家治理必将迎来一个安定和谐全新局面。

五、结语

群体性事件治理是“法治中国”进程中不可回避的必要一环，应对群体性事件的成功与否也在不断检验着中国法治建设的进度和成色。群体性事件本身的复杂性、多发性和争议性决定了对其治理的艰巨性、长期性及其治理效果的不确定性，多方向、多层面考验着一个追求善治的大国治理中枢的政治智慧。为此，必须善于区分各类不同性质的社会矛盾，以合理的“新标准”体系准确科学地厘定群体性事件的“新概念”，这是科学治理的认识论前提；必须在既定新概念视野下根据治理的目标，结合现代化法治治理的要求，提出群体性事件治理的新思维；在此基础上，全面重构现代化治理体系、提升治理能力，推动群体性事件治理模式的根本转型：通过造就一个更加开放、更多参与、更少权威的社会治理过程，使国家各级治理全面展示出以人为本的治理真谛，重构一个以法治规范权力、导入民意、保障民权的和谐秩序。[注]参见沈荣华：《地方治理中的核心行动者》，《学习与探索》2013年第12期。