促进区域协调发展应避免两种倾向

◎ 文/汪立峰

促进区域协调发展应避免两种倾向

◎ 文/汪立峰

积极促进区域协调发展，是推动我国经济社会持续健康发展的重要战略举措。党的十八届三中全会以来，中央十分关心中西部地区和贫困地区的发展，就促进区域协调发展作出了一系列战略部署。2013年中央经济工作会议将积极促进区域协调发展作为今年经济工作的主要任务之一，这使我国区域发展迎来了新的契机。

促进区域协调发展的战略意义

改革开放以来，我国长期实行向沿海地区倾斜的发展战略，并逐渐形成了东部、中部和西部3大地带，东北地区、东部沿海、黄河中游等8大经济区域，以及具有不同特色的各种主体功能区。促进区域协调发展，就是要统筹兼顾，实现区域间人口、经济与资源环境的均衡发展，这对推动我国经济可持续发展具有重要意义。

1.推动空间资源的优化配置，实现区域经济的合理布局

当前，我国不同区域尤其是相邻区域在产业布局、国土开发等方面缺少统一规划，彼此间的分工协作机制和互动发展格局有待进一步完善；市场分割现象和地方保护主义行为一定程度仍然存在，阻碍了生产要素在各区域间的自由流动和优化配置；个别地区忽视本区域的要素禀赋和环境承载能力，盲目照搬其他地区的发展经验和经济结构，造成产业发展趋同化和低水平重复建设。促进区域协调发展，既强调各区域的发展，也注重区域间的协调性。要打破区域间的分隔和界限，从全局的高度统筹区域发展的各个环节和层次，理顺区域间的分工协作关系，在我国整体空间范围内实现资源的最优配置，形成布局合理、结构优化、发展均衡的区域经济体系。

2.缩小区域发展差距，实现共同富裕目标

由于地理条件、要素禀赋和扶持政策的差异，我国不同的经济带在经济发展水平、群众生活条件等方面均存在较大差距。根据国家和地方统计部门公布的数据测算，2013年我国东部、中部和西部地区的人均国内生产总值分别为68887元、46508元和24183元，三次产业比例分别为6.4∶47.3∶46.3、12.5∶49.4∶38.1和12.8∶49.1∶38.1，显示中西部地区仍落后于东部地区。此外，我国还分布着14个连片特困地区，生态环境脆弱，生产生活条件恶劣，扶贫攻坚任务艰巨。促进区域协调发展，就是要充分发挥各地区的优势，逐步扭转区域发展差距拉大的趋势，形成东中西相互促进、优势互补、共同发展的新格局，让欠发达地区经济尽快发展起来，群众生活不断好起来，最终实现共同富裕的目标。

3.带来新的经济增长点，为经济运行提供新动力

当前，中央政府创新了宏观调控思路和方式，不再采取短期的强刺激政策。为此，我国需要寻找新的动力，以实现国民经济在中长期的健康发展。推进区域协调发展，可以为经济运行提供具有可持续性的动力。从内涵来看，区域协调发展不是简单地追求区域经济总量扩张等“增长”概念，而是更加注重区域经济结构调整、群众生活条件改善等“发展”理念，因而它是绿色的具有可持续性的经济发展动力。从时间来看，区域发展从不协调状态向协调状态的转变是个复杂的长期过程，不可能一蹴而就。因此，推进区域协调发展，可以在较长时期内为我国经济的健康发展提供稳定的支持。从实践来看，通过培育新的区域经济带，可以推动形成新的经济增长极。近年来，无论是上海自由贸易区的推出，丝绸之路经济带、21世纪海上丝绸之路等概念的提出，还是京津冀协同发展战略提上日程，都为我国的经济发展带来了新的热点、亮点和增长点。

促进区域协调发展的措施

促进区域协调发展是一项复杂的系统工程，需要在区域发展总体战略引导下，做好各方面的统筹安排，因地制宜采取相应的措施。

1.构建促进区域协调发展的长效机制

促进区域协调发展，是当前和今后很长时期内我国区域经济发展必须坚持的重要任务。为确保区域协调发展工作常抓不懈并取得实效，避免发生利益短视行为，必须建立健全规范化的制度体系。为此，需要做好区域协调发展方面的立法工作，为促进区域协调发展提供法律依据和保障；加强区域协调发展的体制机制建设，建立健全相应的决策体系、管理体系和利益协调机制，做好区域发展总体规划；推进区域间的横向联系与合作，建立相关区域间的高层协商制度和职能部门联席会议制度，就区域间的规划布局等进行对话、沟通和协调；完善监督机制，对区域发展进行跟踪评估与监督检查，确保相关法规、政策文件、规划方案等得到有效落实。

2.坚持实施主体功能区战略

推进形成主体功能区，是切实落实区域发展总体战略、深化细化区域政策、支持区域协调发展的重要抓手，体现了政府对国土空间开发的战略设计和总体谋划。它是在充分考虑不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力的基础上，确定各个区域的主体功能，并据此制定相应的开发政策。在主体功能区开发过程中，要按照优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域的分类要求，规范开发秩序，控制开发强度，提高开发效率，着力构建全国“两横三纵”城市化战略格局、“七区二十三带”农业战略格局和“两屏三带”生态安全战略格局，推动形成经济布局更趋集中均衡、城乡区域发展更趋协调、资源利用更趋集约高效、环境污染防治更趋有效、生态系统更趋稳定、国土空间管理更趋精细科学的全国主体功能区布局。

3.建立优势互补的跨区域分工协作体系

区域协调发展不是各个区域孤立发展，而是通过分工协作关系形成相互影响、相互作用、相互支持的有机系统，实现共同发展。由于社会经济基础和资源约束条件不同，各个区域在分工协作体系中所处的环节和地位也有所不同。一方面，各区域要根据比较优势原则，优先发展本地要素禀赋相对丰裕的产业，并依此确定自身的功能定位及在跨区域分工协作体系中的地位。当然，比较优势具有动态性，如果本地的要素密集度发生逆转，则比较优势就会相应变化，其分工地位也会进行相应调整。另一方面，在发挥比较优势的同时，要充分重视与其他区域尤其是相邻区域间的协作关系，形成上下游配套完整的跨区域的产业链和现代产业体系，并推进产业的跨区域对接与转移。

4.促进生产要素在区域间的自由流动

区域之间的封闭隔离状态会阻碍经济发展，必须推动区域之间的开放与交流。发达地区在发展的初期阶段，通过集聚周边地区的资源，形成极化效应，实现了自身的迅速发展；进入区域协调发展阶段后，发达地区生产要素向欠发达地区的流动受到诸多阻碍，其中既有政策上的因素，如户籍制度、土地流转制度等方面的约束，以及地方保护主义的存在，也有客观方面的原因，如基础设施条件、物流成本等的制约。因此，必须打破行政区划界限，清除市场壁垒，在全国范围内培育商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系；加快人才制度和投融资体制改革，加强基础设施建设，促进发达地区在吸收稀缺要素的同时，将相对丰裕的资金、技术和人才等生产要素向欠发达地区转移，这样既可以实现要素资源的最优配置，又能发挥发达地区对欠发达地区的扩散效应和辐射带动作用，带动欠发达地区的经济发展。

5.推动各区域基本公共服务均等化

我国区域间的差距不仅体现在经济发展水平上，也体现在基本公共服务水平上。为此，应在基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、公共文化体育等方面，加大对欠发达地区尤其是贫困地区、革命老区、民族地区、边疆地区基本公共服务的投入力度，使各地群众都能享受均等的基本公共服务。考虑很多区域提供基本公共服务的能力和水平有限，建议多管齐下：建立财政转移支付与基本公共服务支出挂钩的机制，推动财政投入向基本公共服务倾斜；加强地方政府的公共服务职责，建立健全基本公共服务均等化的考核体系；引入竞争机制，推广政府购买、社会资本和社会组织参与提供的基本公共服务供给机制。

促进区域协调发展存在两种错误倾向

1.重概念轻内容

近年来，我国各地出现了各种经济带、经济区、功能区等发展规划概念。从总体来看，这些概念反映了这些地区推动当地经济发展的理念和思路，具有积极的作用和意义。如果对这些概念进行科学、合理的论证和规划，并据此制定相应的发展措施，有利于促进区域协调发展。但是，仍有个别地区未从当地的现实条件出发，提出脱离当地实际、无实质内涵的规划概念，具体表现在3个方面：

（1）忽视各地发展条件的差异性，盲目照搬发达地区或已有经济区、功能区的经验和做法。我国幅员辽阔，东部地区与中西部地区之间、发达地区与欠发达地区之间甚至同一省市的不同地区之间，在资源、经济、社会、文化、风俗等方面存在较大的差异，如果简单复制其他地区的发展规划概念，必然会导致这些规划概念脱离现实，与当地实际情况不匹配。

（2）前期准备工作不足，在未经过充分调研和论证的情况下简单提出发展规划概念。区域协调发展规划是具有战略性、前瞻性意义的公共政策，对当地经济与社会发展将会产生深远影响。因此，为确保发展规划的科学性和可行性，在提出发展规划概念前必须审慎、全面、深入地进行调查、研究和论证。但是，有些地区在制定发展规划时只是由若干少数人员自行决定规划概念，过分强调概念的新颖性、宣传性和传播性，而对具体的规划内容缺乏重视。在没有实际内容保障的情况下，这些规划概念往往流于形式，最终仅仅成为对外宣传或招商引资的口号。

（3）违背自然规律和经济规律，人为地提出目标过高的发展规划概念。区域协调发展的过程，实质上是人们从事物质资料生产的过程。在这一过程中，自然规律和经济规律的作用不以人的意志为转移，人们只有遵循这些规律，才能实现区域协调发展的目标。个别地区急于求成，违背客观规律，从主观意识出发，过高地估计当地的资源环境承载能力和产业承接能力，提出不切实际的规划概念和过高的规划目标，结果不仅没有促进当地的协调发展，反而破坏了生态资源，造成了产业结构的畸形发展。

为避免“重概念轻内容”现象的发生，确定区域发展规划要实事求是，因地制宜，以比较优势原则为依据，充分考虑本区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力。

2.以政府代替市场

在促进区域协调发展过程中，政府在统筹规划、宏观调控等方面发挥着重要作用。即为区域协调发展提供必要的引导和服务，而不是直接干预区域内市场主体的经济活动。实践表明，政府的作用主要表现在加强立法工作，为区域协调发展提供法律方面的支持；以客观经济规律为依据，从宏观层面制定区域发展规划；发挥协调功能，为跨区域的交流协作搭建平台；运用财政政策、货币政策、产业政策等宏观调控手段，引导和支持市场主体开展经济活动；提高区域内基本公共服务供给水平，保障和改进民生等。

党的十八届三中全会明确提出，要“使市场在资源配置中起决定性作用”，这是市场经济的一般规律，也是区域协调发展必须遵循的原则。在区域协调发展过程中，市场机制通过供求、价格、竞争、风险等因素，引导资源在区域之间和区域内优化配置，这是价值规律的作用形式。但是在现实中，个别地区“以政府取代市场，以规划取代规律”，按全能型政府的职能定位思维，过度干预区域内的微观经济活动，结果导致区域内资源配置的低效率或无效率，甚至使区域间的发展差距进一步拉大。因此，各地政府应切实转变职能，充分尊重市场机制在实现效益最大化和效率最优化方面的功能，使市场在区域协调发展中发挥核心作用，努力实现区域协调发展的目标。

（作者单位：教育部高等学校社会科学发展研究中心）

编辑：云霞