我国信访制度的变迁与思考

◎ 文/龚维斌

我国信访制度的变迁与思考

◎ 文/龚维斌

信访制度起源于1951年。信访，从本意上看，包括写信和走访两种形式。随着时代的发展变化，写信的形式有写书信、打电话、发电子邮件，甚至视频对话；走访也有了群众上访和领导下访等多种形式。信访制度的起源与发展是与信访机构的诞生和发展密切相关的。20个世纪50年代初，新中国刚刚成立，领导同志和党政机关收到群众的来信和接待群众来访的任务很重，原来承担群众来信来访任务的秘书室难以胜任，需要有专门的机构或者专门的人员来从事这项工作，信访机构随之产生。半个多世纪以来，我国各级信访机构的性质、职能定位和工作重点随着形势任务的变化，不断发展。当前，信访制度已经成为预防和处理社会矛盾的重要机制。

信访机构的设置

新中国成立以来，随着政治经济社会形势的发展变化，信访数量不断增加，先后出现过几次信访高潮，对信访机构及其职能的形成产生了直接影响。

1.1953年，大批复转军人和无业人员来信来访，形成第一轮信访高潮，促进了各级党委、政府成立信访机构

此前，中央办公厅、政务院秘书厅和其他中央机关已经设立了较为完备的信访机构，而各级地方国家机关的信访机构虽然陆续建立起来，但是人员较少，大多为兼职。信访高潮出现之后，绝大多数省（自治区、直辖市）以及地、县（市）成立了专门的信访机构，多数区乡人民政府指定了专人兼管信访工作，信访机构体系初步形成。

2.1956-1957年，建国以来积累的多种社会矛盾引发了新一轮的信访高潮，促使信访机构进一步发展

1957年，召开第一次全国信访工作会议，国务院颁布了《关于加强处理人民来信和接待来访工作的指示》，第一次明确提出县以上设立信访专职机构的要求。中央办公厅和国务院秘书厅扩充了编制，充实了力量，后来还成立了联合接待室。各省（自治区、直辖市）的信访机构也得到了发展，普遍在原有的基础上提高了规格，网络更加健全。

3.1978年底，我国进入拨乱反正和改革开放的新时代，有大量冤假错案平反，有大批人员需要落实政策，这时形成了新中国成立以来的第3次信访高潮

各级党委政府抽调大批干部充实信访机构，在“文化大革命”中受到冲击的信访机构得到了恢复发展。1979-1981年我国各级党政信访机构迅速完善，机构、人员的数量大约增加了50%-100%。1986年12月，中央办公厅信访局、国务院办公厅信访局合并为中共中央办公厅国务院办公厅信访局，党务、政务两个系统的信访机构逐步合二为一，自上而下形成较为完整的信访工作体系。

4.20世纪90年代初我国在经济体制转轨的过程中，企业有生有死、就业人员有进有出，社会流动性大大增加，利益格局深刻调整，引发大量社会问题和社会矛盾，形成第4次信访高潮

1992-2004年，我国信访总量连续12年攀升。2000年2月，中办国办信访局由内设局升格为国家信访局（归国务院办公厅管理）。随着中央信访机构由中办和国办内设局升格为部委管理的国家局，地方信访机构也纷纷升格增加编制，由秘书部门的内设机构变为党委政府的直属部门。2004年8月起，中央和地方设立处理信访突出问题和群体性事件联席会议，信访部门的地位得以凸显。2005年，新修订的《信访条例》确立了“统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作格局”。2007年3月，中共中央、国务院颁布的《关于进一步加强新时期信访工作的意见》要求，“加强基层信访工作机构建设，乡镇（街道）、村（居）委会要有相应的机构或人员负责信访工作，县（市、区）政府及有关部门要向社区派出接访员，形成层层有人抓、有人管的基层信访工作网络。国有大中型企业和事业单位要根据实际情况设立信访工作机构，或配备专（兼）职信访工作人员。”至此，信访工作体系延伸到基层和企事业单位，信访的工作网络覆盖范围不断扩大，组织体系更加严密。

关于信访政策法律法规的演变

1951年6月中华人民共和国政务院颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》规定，“县（市）以上各级人民政府，均须责成一定部门，在原编制内指定专人，负责处理人民群众来信、并设立问事处或接待室，接见人民群众”。该决定成为此后设立信访机制的法规依据，但未对职责做出说明。

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1957年11月，国务院颁布了《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》规定，“县以上人民委员会一定要有专职人员或者专职机构，负责建立制度，组织分工，进行督促检查，综合研究，交流经验，并且直接处理一些问题。”这是第一次对信访机构职责作出简要说明。

1963年10月国务院起草了《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作（草稿）》，但是由于“文化大革命”爆发，这项工作中断。

1982年2月，中办、国办联合下发《党政机关信访工作暂行条例（草案）》规定，各级党政机关信访部门的基本任务是：受理本地区、本系统和上级领导机关交办的来信来访问题；定期综合研究人民群众来信来访的情况和问题，及时向有关党政领导机关反映，并提出解决问题的建议；向有关地区、部门和单位交办来信来访的问题，并有责任督促、检查，直到解决为止；协助党政领导机关检查本地区、本系统的信访工作，发现问题，解决问题，组织交流经验。这个文件首次对信访部门的职责进行全面规范表述，并且涵盖党政两大系统，但是由于它还是草案，不具有法规的权威性。

1995年10月，国务院颁布了《信访条例》。这个条例并不是专门针对专门的信访机构制定的，而是针对各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门制定的。条例规定，“县级以上各级人民政府及其所属部门按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构（简称信访工作机构）或者人员，负责具体受理、办理信访事项”，并未对信访部门的职责做出明确规定。

2000年2月，中央办公厅、国务院办公厅下发《国家信访局职能配置、内设机构和人员编制规定》，以内部文件的形式规定国家信访局的主要职责为：负责处理国内群众和境外人士给党中央、国务院的来信，接待群众来访，保证信访渠道畅通；及时、准确地向党中央、国务院和中共中央办公厅、国务院办公厅领导同志反映来信来访中提出的重要建议、意见和问题；综合分析信访信息，开展调查研究，提出制定有关方针、政策的建议；承办党中央、国务院和中共中央办公厅、国务院办公厅领导同志交办的信访事项，督促检查领导同志有关批示件的落实情况；向地方和部门交办信访事项，督促检查重要信访事项的处理和落实；协调处理跨地区、跨部门的重要信访问题；协调处理群众集体来京上访和异常、突发信访事件。除此之外，还规定了信访部门内部管理及信访系统工作的职能。

2005年1月，国务院颁布新修订的《信访条例》，规定“县级以上人民政府信访机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构”，履行下列职责：受理、交办、转送信访人提出的信访事项；承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项；协调处理重要信访事项；督促检查信访事项的处理；研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议；对本级人民政府其他工作部门和下级人民政府信访机构工作进行指导。由于该条例是行政法规，没有涵盖也不适用于行政机关以外的特别是党委系统的信访机构。

信访制度的改革和完善

（1）处理民众诉求、保障信访权利的职能。信访制度具有下情上达的功能，是国家治理中信息搜集和信息反馈的有效工具。通过梳理信访案例可以透视社会问题和政治问题的特点和规律。

（2）政治沟通的职能。信访制度具有民主参与的功能，是民意表达和参政议政的重要途径。公民通过信访表达政治诉求，可以反映政策上的问题，也可以反映自己的意见和主张，这些可以成为政治决策的重要参考和党政机关与普通群众政治沟通的桥梁。

（3）权力监督的职能。公民通过信访渠道将国家机关在履行职责过程中的违法或不公行为反映到上级机关，既要求国家对其私人权利进行维护和救济，也是对某些官员违法乱纪行为的控诉，对于公共权力有独特的监督制约作用。

（4）预防和处理社会矛盾的职能。如果说信访机构的前3项职能是与从信访机构诞生那天起就与生俱来的，那么预防和处理社会矛盾的职能则是2000年以后由于社会矛盾凸显新增加的职能。这项新职能则有后来居上之势，越来越成为信访的主要任务。

2.信访制度有助于预防和化解社会矛盾

进入新世纪以来，在全球化、市场化、工业化、信息化和城市化快速推进过程中，我国发展既面临着前所未有的机遇，也面临着前所未有的社会矛盾。当前，社会矛盾和纠纷高发频发，突出地表现在征地拆迁、企业改制、劳动争议、社会保障、医疗纠纷、环境保护、食品药品安全等诸多领域，并主要以信访和群体性事件等形式表现出来，给社会和谐稳定带来挑战和压力。一般来说，社会矛盾和社会纠纷解决机制包括诉讼、仲裁、调解及其他任何在第三方主持或参与下解决纠纷的方式。人们选择何种矛盾和纠纷解决机制，取决于这种机制是否方便、廉价、高效、公正。

（1）20世纪80年代以来，信访已越来越成为一种重要的社会矛盾和纠纷解决的机制。其一，社会矛盾急剧增加并相互交织，社会主体对纠纷解决的需求更加多元化，而行政、司法系统因自身存在着门槛较高、公信力不高等弊端，无法有效回应群众需求，致使很多本应通过行政复议、诉讼等正式渠道处理的问题，也涌进了信访部门。其二，随着信访形势日益复杂严峻，群体性信访等信访案件的社会影响大，民众关注度高，使得国家承受巨大压力，而不得不对信访问题进行直接干预，这种干预产生的效果又大大提高了上访者对信访制度解决问题的预期。

（2）信访制度可以有效预防社会矛盾和纠纷。群众通过信访方式表达意见、建议、不满和诉求，本身具有宣泄不满、释放心理压力的作用，有利于疏导社会情绪，起到社会减压阀的功效，可以防范社会冲突的发生。群众通过信访表达个体利益诉求，对公共权力进行监督，有利于国家惩治违法乱纪行为，从而间接起到预防和化解社会矛盾的功能。另外，通过信访渠道，党政机关可以了解群众的诉求，把握民情民意，有利于及时发现带有普遍性、趋势性和政策性的问题，把问题比较集中、公民反映比较强烈的问题上升到政策层面来加以解决，而不是就事论事，从而有效防止此类问题再次发生。

3.信访制度需要改革

国人历来有相信清官的传统，不习惯、不善于利用法律手段维护自己的权益，更由于门槛低、成本小、效率高等多方面的原因，信访日益成为补充甚至替代正式的社会矛盾和纠纷解决方式。然而信访解决纠纷功能的扩大化也导致了信访制度与正式渠道之间的紧张关系，打破了各种纠纷解决机制之间的内在平衡，一些人开始“信访不信法”，法律的权威受到挑战。正是在此背景下，有人开始质疑现有信访制度和做法，一些人提出“信访功能回归”、“信访功能重新定位”等观点，有人甚至主张要弱化甚至取消信访制度。

面对日益高发的信访洪流，面对信访制度在预防和解决社会矛盾过程中存在的固有不足和诸多新问题，2013年起我国政府已经开始把改革信访制度作为一项重要任务提出，并且出台了一系列重要改革举措，如鼓励群众多利用现代信息手段表达意见、建议和诉求，多上网、少上访；建立涉法涉诉信访事项依法终结制度，引导群众“诉访分离”，坚持依法解决群众信访诉求、规范信访秩序等。

（作者系国家行政学院应急管理培训中心主任）

编辑：张涵