加强财政补助资金支出绩效评价研究

杨庆龙

摘 要：财政补助作为政府进行宏观调控的手段，对经济建设和社会事业的发展具有促进作用。然而，作为一种公共资源，财政补助资金的使用状况备受人们关注。从现实情况来看，资金使用效益低的问题非常突出，加强财政补助资金的绩效评价是非常必要的。因而，拟分析财政补助绩效评价的现状，并在此基础上提出针对性的解决措施。

关键词：财政补助；绩效评价；现状；解决措施

中图分类号：F810.45 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）29-0192-02

引言

财政补助支出，作为财政专项资金，有力地推动了经济建设和社会事业发展。近几年来，随着财政收入的不断增长，财政补助支出也达到了一定的规模。但是，从往年的财政资金使用状况来看，财政补助资金的管理存在很多问题，特别是由于财政资金的公共性，资金的使用效率低、收益差的问题非常严重，这种问题不仅造成了资金的浪费，也损害了社会和公民的利益。这个问题的背后反映了资金使用的监督缺陷，监督的缺失极大地助长了资金的松散管理。监督中有一个重要的环节就是绩效评价。其实早在十六届三中全会，国家就已提出推进财政体制改革，建立绩效评价体系，但是，实际中绩效评价工作并没有达到满意的效果，究其原因，这其中存在着制度设计问题和执行问题。

一、财政补助资金支出绩效评价的现状

（一）绩效评价的意识薄弱

现实中，财政补助资金在拨付之前，需要经过一定的程序。但是，一旦资金发放出去，后续的管理工作却是一片空白。至于资金的使用情况，很少有部门会进行跟踪调查，绩效评价的工作更是不知从何抓起。这是由于受长时间计划经济体制的影响，财政系统形成了一种重分配轻管理的资金使用习惯，有关单位和部门往往只追求规模而非效益，这样使得加强绩效评价的观念基础薄弱。没有意识到绩效评价的重要性，财政部门只会把资金的拨付作为工作的终点，并且财政补助资金只是在财政系统完成流转，并不能形成相关的利益，有关部门不会积极地实施绩效评价的工作。

（二）绩效评价指标体系不完善

1.绩效评价理论滞后。财政补助资金支出的绩效指标体系是一个浩大的系统工程，牵扯理论、技术操作非常复杂。中国目前的研究还是处在广泛研究的层面，还没有建成其一整套关于财政补助资金绩效评价的理论体系和应用系统，相关的研究速度缓慢，无法适应开展绩效评价工作的现实需求。

2.未建立科学、合理的指标体系。指标是评价财政补助资金支出绩效的载体，目前中国在指标体系的科学、合理性方面仍有欠缺。目前中国的绩效评价重点在于通过财务资料、技术和工程指标等评价支出的合规性，对于效益的评价却很少。

同时，绩效评价的指标不全面、不同项目的特征不同，与之相对应的评价指标也是不同的。例如，对于企业的财政补助，我们可能更多地关注资金的收益性；对于公共事业的资金支出，我们会更多地关注民众的体验。这要求评价指标的具体化、全面化，但是，中国目前缺乏建立在具体数据之上的指标评价体系。再者，各级财政部门在进行业绩评价时选取指标具有很大的随意性，没有充分考虑到不同项目的特征，从而建立起多层次的综合评价指标。

3.缺乏有关评价制度和方法的实证分析。科学合理的评价指标体系一定能经得起实际的检验。虽然中国也构建了一些财政补助支出绩效评价的制度和方法，但是很少进行针对制度和方法的实证分析。目前，现有财政支出绩效评价方法中的成本效益法、因素分析法、目标比较法等已无法满足实际绩效评价工作要求，并且各种方法研究成果差异巨大，无法在现有数据和经验数据的基础上，进行全面、准确的财政支出绩效评价。

（三）缺失统一的绩效评价主体

业绩评价需要一个专业、统一的机构来从事，而中国的绩效评级工作通常是由各级财务主管部门来执行，各部门的绩效评价工作存在着技术指导和项目管理等方面的差异，且在评价指标和评价方法及评价程序上难以统一，无法进行全面的绩效评价，这样就会造成评价结果的差异很大。目前，影响财政补助资金支出绩效评价执行效率的重要原因之一就是绩效评价的标准不统一，由此造成了财政补助资金支出绩效评价结果的差异很大，彼此间缺乏可比性和客观公正性，其根本原因就是未建立统一的绩效评价主体。

（四）缺乏法律约束，执行效力差

以往的政策执行结果表明，政策的制定和执行通常是两码事，有些政策出台之后，却没有被执行，其中一个重要的原因就是缺乏法律的约束。国外的经验告诉我们，财政资金的绩效评价是建立在完善的立法的基础上的，只有在制度和法律方面形成一个常态机制，财政资金的绩效评价工作才能取得实质的进展。目前，中国财政补助资金绩效评价也面临着这样的问题，中国还没有建立起专门、完善的有关财政补助资金的法律法规，只是提出了针对国家重点投资项目的立项决策、建设决策、竣工验收的全过程管理等有关完善项目投资的项目投资决策程序，但是缺乏法律约束和制度保障。

二、加强财政补助资金绩效评价的措施

（一）强化绩效评价的意识

要想真正建立起财政补助资金绩效评价的常态机制，首先要使得财政部门和其他相关部门转变意识，改变以往重分配轻管理错误做法，真正认识到资金管理和分配同等重要。国家和财政部门应加强宣传和教育，提高相关人员和相关部门的绩效意识，使他们充分认识到，绩效评级在整个财政资金运转中的重要作用，缺乏绩效评级的机制会导致资金使用效率不高。同时，也要使相关部门对绩效评价形成正确的认识，明确区分绩效评价和财务审查的关系，绩效评价是指利用科学的指标体系和评价标准对财政资金使用绩效进行客观、公正的评价和判断。

（二）完善绩效评级指标体系

1.加强关于绩效评价相关的理论研究。技术层面的操作需要充足的理论来做支撑，针对目前的理论发展缓慢的局面，国家需要下足工夫。国家应投入一定的资源，建立绩效评价的课题组，引导高校、科研机构、社会机构进行学术层面的研究，同时，还要就这方面的议题，向国外学习，积极引进国外的比较成熟的相关理论，必须要注意的是实现理论的本土化。endprint

2.建立科学、完善的指标体系。绩效指标的建立应遵循一定的原则。第一，财政补助资金用途广泛，涉及很多方面，如经济、教育、文化等，不同的支出的评价特征是不同的，因此财政补助资金应坚持全面性的原则。第二，财政补助支出具有公共性，不同的利益主体享受财政补助的权利是平等的，因此，评价财政补助资金支出不仅要重视它的效益性，同时还要坚持公平的原则。第三，在实际评价过程中，公共支出绩效评价是一个多维的复合系统，不是所有反映公共支出绩效的因素都能够量化，那么就需要设计定性的指标予以反映，因此财政补助资金的绩效评价还要遵循定量和定性相结合的原则。具体的指标设计可以从以下方面来进行。（1）经济效益。特别是涉及到一些经济领域的财务补助资金，和其他资金一样，都追求投入产出比最大化，以最小的投入取得最大的产出，经济效益应该是财政补助资金支出的一个重要目标。（2）社会效益。财政补助资金主要面向社会事务，对社会效益的评价可以从社会政治、社会经济和社会环境等多个方面进行。财政支出对社会政治的影响包括对行政管理体制、行政机构效率、政府决策水平、人民群众对政府满意的程度等的影响；对社会经济的影响包括对全社会收入分配及就业、社会全员劳动生产率的提高、科技成果在生产领域的应用程度、对自然资源的节约和开发利用等的影响；对社会环境的影响包括对社会保障及福利制度的建立和完善、文化环境以及人口、劳动力流动等的影响。（3）生态环境效益。生态环境是人类生存的前提，人类在发展过程中往往过度看重经济效益，造成经济效益和生态效益的不平衡，对生态环境产生了不利影响，因此，生态环境效益也应构成财政补助支出的一个重要目标。

（三）建立统一的绩效评价主体

建立一个专业的、统一的绩效评价主体是非常重要的，有助于高效、科学地组织和开展绩效评级工作。统一的绩效评级主体应该由财政部门牵头，项目主管部门和专家参与。财政部门作为骨干力量，应负责评价体系的建立，评价指标的确定，评价标准的实施和对财政支出的主体部门的绩效评价工作进行指导和培训。项目主管部门是具体项目的实际执行者，应追踪资金的整个运转过程，记录和搜集资金的使用情况，根据财政部门的要求，实施绩效评价工作，并将绩效评价结果及时反馈给财政部门。评价指标在无论在设计上，还是运用上，都不可避免地存在一些技术上的难题，这个时候就要发挥专家学者的能力，因此，专家的工作职责主要在于结果技术的难题，配合财政部门完成评价工作。

（四）加强法律的约束

目前，绩效评价的政策已经出台有一段时间了，但是配套的法律法规还没有完善。当务之急，必须完善配套的法律法规，才能保证政策的一贯执行。首先，中央应加快立法，尽早出台全国性的财政补助绩效评价法律法规。其次，地方应根据各个地方的实际情况，出台一些针对项目的绩效评价条例。比如，2009年财政部出台了《财政支出绩效管理暂行办法》，提出了绩效评价的基本原则、内容、评价标准和方法以及组织管理和工作程序。只有法律制度提供保障，绩效评价工作才能落到实处。

结束语

加强财政补助资金支出的绩效评价是财政部门科学管理的体现，促进了财政补助资金在经济建设和社会事务方面作用的发挥。但是，目前的绩效评价工作存在着诸多不完善的地方，首先，绩效评价的管理观念落后，导致对这方面的工作不够重视；其次，绩效评价的核心就是评价指标，而评价指标并不科学、完善；再者，缺乏一个统一的评价主体，使得评价工作的结果差异大；最后，没有法律的约束，不利于政策的一贯执行。要想将绩效评价工作落实，就要对症下药。财政部门要提高认识，牵头组织由项目主管、专家组成的绩效评价主体，加强有关的理论研究，完善指标体系，并且还要在法律上确立绩效评价的地位。

参考文献：

[1] 林炳华.基于投入产出视角的政府公共投资效率研究[J].哈尔滨工业大学学报：社会科学版，2014，（2）.

[2] 吴永灿.事业单位财政资金绩效评价[J].行政事业资产与财务，2012，（8）.

[责任编辑 仲 琪]endprint