中国城市成长管理中政府工具选择与应用的现实必要

王枫云

摘 要：城市成长管理中的政府工具是城市政府在城市成长管理中所运用的各种技术、手段和方法的总称。在中国城市成长管理中，对政府工具加以科学的选择和应用，有助于确保城市发展的适度规模、确保城市空间紧凑拓展、确保城市文脉有序传承，有助于推进城市与乡村、城市与区域的协同发展。

关键词：城市成长管理；政府工具选择与应用；现实必要

中图分类号：D630.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）29-0001-02

1975年，美国城市土地协会（ULI）对城市成长管理做了如下界定：城市成长管理是城市政府运用各种技术、手段和方法，对城市土地郊区拓展的方式、区位、速度、数量等进行的有目的的控制和引导活动。在城市成长管理中，政府所运用的各种技术、手段和方法，统称为政府工具。根据美国学者的研究，城市成长管理中传统的政府工具主要包括4种：综合规划、分区条例、土地区分性管制和基础设施改造计划。在中国城市成长管理的实践中，我国各级、各类城市普遍都结合自身的情况进行政府工具的创新和实践，以至于新的管理工具接连涌现，经研究者总结归纳的单项政府工具已达60余项之多，包括各种类型的城市土地管理法规、城市土地利用计划、城市土地税收政策、城市土地行政管理手段、城市土地利用审查程序等等。

城市成长管理中的各种政府工具的选择和运用，在一定程度上推动了我国城市政府控制城市空间无序、高速扩张目标的达成。那么，中国城市政府选择和运用政府工具展开城市成长管理的现实动因是什么呢？

一、确保城市发展适度规模的必然要求

改革开放以来，中国经历着人类历史上速度最快、规模最大的城市化进程。2012年我国城市化率达到了52%，城市人口首次超过了农村人口，完成了从一个传统乡村国家向现代城市国家的嬗变。中国高速的城市化进程，一方面，要求有更大的城市空间来承载不断增长的外来人口和经济要素；另一方面，城市居民收入的增加以及公共交通和私人交通的快速发展，也为推动城市规模不断扩张创造了条件。

城市空间规模的拓展，即城市实体要素在土地这一载体上的扩散过程，表现为农业用地或未开发土地转变为城市建设用地的过程。这一过程的速度、幅度和区位都直接影响到城市成长的空间形态。城市空间规模的过度拓展成为中国城市化进程中的最大特征。1990—2010年，我国城镇人口增长91%，而城市建成区面积扩大了1.8倍；2000—2008年，我国城镇人口年均增长5.1%，而城镇建成区面积年均增长8.5%，人均建设用地128平方米，远远高于发达国家人均82.3%平方米和发展中国家人均84%平方米的水平。这种一味追求用地大范围的城市空间规模的过度拓展，违背了城市发展的规律，超越了经济发展阶段和资源承受能力，造成了农田被侵占、生态被破坏、环境被污染，使城市可持续发展的能力不断弱化。在此背景下，需要政府选择和运用有效的政府工具来开展城市成长管理。

二、确保城市空间紧凑拓展的必然要求

为了应对中国经济社会发展中存在的一系列问题，国家提出将科学发展观作为重要的行动指南。但GDP导向的政绩评价标准目前在我国的各级、各类城市政府中依然较为盛行，这使得追求经济总量增长成为城市政府追求的最大目标，由此应运而生的“扩大内需”和“增加基础设施投资”使得城市建设用地迅速扩张。同时，由于郊区土地的开发成本相对较低，导致了城市郊区土地大量被圈占，城市的空间拓展抛开了自然和历史条件，以同心圆的格局沿城镇周围紧密布置或沿交通干道无序蔓延。在城市内部的建设中，则出现了精细化程度不足、土地利用效率低下的状况。这种城市用地拓展方式长期下去将造成城市空间形态的松散化、中心城区的衰退化、城市不同区域的贫富分化以及城市环境问题的郊区化等等。

城市空间是城市一切社会经济活动的载体，良好的城市空间拓展将有助于城市经济社会的整体协调发展，无序的城市空间拓展将会给城市经济社会发展带来巨大的隐患。因此，要推进城市政府更加科学、理性地管理城市空间拓展，改变目前城市拓展盲目、无序、资源浪费等状况，需要对城市成长管理中的政府工具加以科学地选择和应用。

三、确保城市文脉有序传承的必然要求

城市文脉是一个城市在长期的历史演进中所形成的独具特色的历史文化传统。当前，在我国快速城市化的进程中，由于城市扩张速度过快，而且城市扩张始终以推进经济建设为主要目标指向，不仅导致了城市空间结构与城市肌理的衰变，而且带来了城市以及城市郊区的历史文化遗产被破坏，致使许多重要的城市历史文化遗产日渐消失退化，严重削弱了城市发展文化支撑。

因此，科学地选择和应用政府工具开展有效的城市成长管理，有助于更好地保护和传承城市历史文化遗产。

四、推进城市与区域、城市与乡村协同发展的必然要求

当前，在我国的城市空间拓展中，从区域层面上看，各个城市往往以自我为中心，城市空间的拓展缺乏区域的视野，导致了某一特定区域内的城市空间衔接存在种种人为的障碍；从城乡关系的层面上，“城市中心主义”的理念依然占据主导地位，在推进城市化的进程中，往往以农地的丧失、农民的利益受损、农业发展潜力的牺牲为代价，当“城市近期利益”和“农村远期利益”发生冲突时，往往牺牲远期利益，造成城市空间拓展中农村腹地的沦陷。

因此，科学地选择和应用政府工具，有助于推进城市与区域、城市与乡村在发展中的理性协同。

参考文献：

[1] Nelson A and Moore T.Assessing Growth Management Policy Implementation[J].Land Use Policy，1996，（5）.

[2] Laan V.Changing Urban System：An Empirical Analysis[J].Regional Studies，1998，（3）.

[3] 张忠国.城市成长管理的空间策略[M].南京：东南大学出版社，2006.

[4] 丁成日.城市增长与对策[M].北京：高等教育出版社，2009.

[责任编辑 王 佳]