中国特色协商民主的形成和发展

程玉松

党的十八大报告提出了“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”的论断。党的十八届三中全会根据十八大的部署，进一步指出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会的讲话中也指出：“我们坚持最广泛的爱国统一战线，发展独具特色的社会主义协商民主，有效凝聚了各党派、各团体、各阶层、各界人士的智慧和力量。”在庆祝人民政协成立65周年大会上，习近平总书记提出，人民政协是“社会主义协商民主的重要渠道”，要坚持发挥人民政协在发展协商民主中的重要作用。这些论述突出强调了中国特色社会主义协商民主形成和发展的历史必然性，充分肯定了社会主义协商民的积极作用。

中国特色协商民主是中国共产党长期追求和发展民主而创造出来的民主形式，其形成和发展大体可分为四个阶段：

第一阶段，从建党初期至抗日战争胜利前夕，

为协商民主萌芽阶段

中国共产党自成立起就以实现和发展人民民主为己任。早在1939年10月，毛泽东在《共产党人发刊词》中总结中国共产党18年革命斗争的历史经验时即指出：“统一战线、武装斗争、党的建设是中国共产党在中国革命中战胜敌人的三个法宝。”[1]统一战线是不同的社会政治力量，在一定历史条件下，为了实现一定的共同目标结成的政治联盟。统一战线的形成与中国协商民主的产生有着密切的关系。

中国进入近现代后逐渐演变出一种两头小、中间大的社会阶级结构，使统一战线在中国革命中得以极大发展。抗日战争期间，中国共产党为反抗日本帝国主义的侵略，寻求国共合作，曾以合作党的身份参与了以全民抗战为宗旨的政治协商，1938年成立的国民政府参政会是其主要载体。与此同时，中国共产党与民族资产阶级、城市小资产阶级，包括一些地主阶级开明绅士开展合作，其政治代表是成立于抗日战争前后的民主党派。共产党在抗日根据地政权建设中，吸取土地革命战争时期政权建设中只有工农两大革命阶级的“清一色”教训，建立了“三三制”的抗日民主政权，即抗日民主政权在人员的分配上，共产党员大体占三分之一，非党的左派进步分子大体占三分之一，不左不右的中间派大体占三分之一。当时党中央所在地陕甘宁边区，不仅是各抗日根据地建设“三三制”政权的模范，而且也是与国民党一党专制政权形成鲜明对比的民主政府模范。中国共产党在同其他党派和党外人士的合作过程中，开始产生协商民主思想，而在根据地政权中实行的“三三制”，就是这种思想的初步实践，可以说是中国特色协商民主的萌芽和雏形。

第二阶段，从建国前夕至建国初期，

为协商民主实践阶段

随着抗日战争的胜利，中国面临着“向何处去”的问题。1945年8月25日，中国共产党发表了《对目前时局的宣言》，主张立即召开由各党派代表和无党派人士参加的会议，商定民主政纲，组成民主联合政府。8月28日，毛泽东等由延安飞抵重庆与国民党当局进行谈判。经过43天的谈判，10月10日，国共双方代表签订会谈纪要（即“双十协定”），确定迅速结束“训政”，召开各党派代表及无党派人士参加的政治协商会议，共商和平建国大计。

1946年1月10日，国民党政府在重庆主持召集政治协商会议（即通常说的“旧政协”）。会议通过了政府组织案、国民大会案、和平建国纲领、宪法草案、军事问题案等五项协议。由于蒋介石坚持独裁统治，撕毁政协协议并发动了内战，政治协商会议的协议没有实现。但协议的通过，却是各种政治力量协商解决关系国家前途等重大政治问题的一次尝试，也是新民主主义革命时期民主协商的重要成果。

1948年4月30日，人民解放战争即将取得全国胜利时，中共中央发布体现自己建国大计的《纪念五一劳动节口号》，其中第五条提出：“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。”中国共产党的提议立即得到各民主党派、各人民团体、各界民主人士的积极响应。

1949年9月21～29日，中国人民政治协商会议在北平隆重召开，标志着人民政协正式成立。参加会议的662名代表，除特别邀请人士外，分别归属于45个单位，包括了各党派、各人民团体、人民解放军、各地区、各民族、海外华侨和其他爱国民主人士的代表。这次会议代行全国人民代表大会职权，通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》，做出了关于中华人民共和国国都、国旗、国歌、纪年等重要决议，选举了中国人民政治协商会议全国委员会和中华人民共和国中央人民政府委员会，宣告了中华人民共和国的成立。

人民政协的成立，是中国共产党同各民主党派和各界代表协商的结果，体现了中国共产党立足于中国国情对人民民主实现形式的不懈探索和执着追求，标志着中国协商民主思想的形成和实践的开始。

新中国成立后，在经过普选召开全国人民代表大会、人民政协全国委员会完成代行全国人民代表大会职权之际，毛泽东注意到参与新中国建国的559名全国政协委员中，只有140人被选为全国人大代表，意识到人大的代表性尽管很大，但不能包括所有的方面，决定在召开全国人民代表大会后继续保留和发挥人民政协的作用。毛泽东写了《关于政协的性质和任务》，并专门召集参加政协二届一次会议的部分党外人士座谈，指出：“人民代表大会是权力机关，有了人大，并不妨碍我们成立政协进行政治协商，各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国大事非常重要。”

新中国成立后的一段时间内，国家的大政方针，重要法案，都经全国政协协商，然后由中央人民政府委员会或政务院通过并公布实施。包括《中华人民共和国土地改革法》、《婚姻法》、《各界人民代表会议组织通则》、《合作社法》、《公私合营工业企业暂行条例》、《汉语拼音方案》等，都经过了全国政协的充分协商。据统计，从1949年10月至1954年9月第一次全国人民代表大会第一次会议召开前的5年间，第一届全国政协常务委员会一共召开过64次会议，平均每年开会达12次，主要内容是就国家大政方针和统一战线中的重大问题进行政治协商。这些协商程序比较明确、环节比较完整、效果比较明显，是新中国建立后我们党领导开展协商民主的成功实践。endprint

1956年我国社会主义改造基本完成，毛泽东在《论十大关系》中首次放眼整个社会主义历史时期，提出了中国共产党与各民主党派“长期共存、互相监督”的八字方针，这是关于协商民主思想的一个重要发展。然而，到1957年下半年后，由于在发动党外人士帮助共产党整风中，对出现的一些问题看得过于严重，发生了反右斗争扩大化的错误。到1962年9月中共八届十中全会，毛泽东提出的“以阶级斗争为纲”的思想占据了主导地位，我国的协商民主遭受严重挫折，政协被视为“牛鬼蛇神的窝子”，各民主党派和民主人士受到冲击，认为“政治岂能协商”。全国政协机关于1966年8月停止办公，陷入长达10年的停顿状态，直到1978年十一届三中全会才恢复发展。

第三阶段，从党的十一届三中全会至十八大召开前，为协商民主制度的形成阶段

1978年12月，党的十一届三中全会召开，标志着我国进入改革开放的新时期，人民政协协商民主的发展也进入了一个新的历史阶段。这一阶段有三个突出的亮点：一是将人民政协的性质、作用、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度庄严地载入《宪法》；二是探索社会协商对话制度；三是确立选举民主和协商民主是我国社会主义民主的两种重要形式。

1978年2月召开了全国政协五届一次全体会议，这次会议距1964年12月召开的全国政协四届一次会议已有13年多，会议通过了修改后的章程，选举邓小平为政协主席。1979年6月15日，邓小平在政协五届二次会议上，发表了具有重要历史意义的开幕词。他提出：各民主党派“已经成为各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟，都是在中国共产党领导下为社会主义服务的政治力量。”根据对民主党派性质的新判断，1982年9月中共十二大报告将中国共产党与各民主党派、无党派人士合作的八字方针，发展成为“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的十六字方针，并进一步提出：“在中国共产党的领导下，实行多党派的合作，这是我国具体历史条件和现实条件所决定的，也是我国政治制度中的一个特点和优点。”

在邓小平的推动下，1982年12月，全国五届人大五次会议将人民政协的性质、作用庄严地载入《中华人民共和国宪法》，为人民政协履行职能、开展工作提供了根本的法律依据。

1987年10月，中共十三大将我国的多党合作和政治协商合称为“中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度”。与此同时，提出“建立社会协商对话制度”，强调为了“正确处理和协调各种不同的社会利益和矛盾”，“及时地、畅通地、准确地做到下情上传，上情下达，彼此沟通，互相理解”，必须在国家、地方和基层各个层面建立协商对话制度。这个制度标志着协商民主从党际协商向社会协商拓展，从政治领域向社会生活领域拓展，从国家层面向地方和基层拓展。可以说，这是社会主义协商民主在理论和实践上的一次有益尝试。

1989年政治风波平息后，中共中央把坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为当务之急来抓，同年12月即颁布了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，明确提出中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。这个《意见》在总结长期多党合作历史经验的基础上，对我国各政党与国家政权的关系作了规范，明确指出，中国共产党是社会主义事业的领导核心，是执政党；各民主党派是接受中国共产党领导的亲密友党，是参政党。1993年3月，八届人大一次会议人代会在修改宪法时，将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，写入宪法序言，多党合作和政治协商制度所体现的协商民主得到宪法的认可和保障。1997年召开的党的十五大，又将“坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度”纳入中国共产党在初级阶段的基本纲领。

1991年3月，江泽民同志在当年“两会”中共党员负责人会上，首次提出“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在选举和投票之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”。首次提出的这一十分重要的政治论断，为社会主义协商民主制度的确立奠定了重要理论基础。

2006年2月，中共中央颁布《关于加强人民政协工作的意见》，正式确认并进一步完善了关于我国社会主义民主有两种形式的论断。《意见》指出：“坚持和完善人民政协这种民主形式，既符合社会主义民主政治的本质要求，又体现了中华民族兼容并蓄的优秀文化传统”，“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，要善于运用人民政协这一政治组织和民主形式”。

2007年11月国务院新闻办发布的《中国的政党制度》白皮书提出“选举民主和协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点”，第一次确认了选举民主和协商民主概念。

2011年，胡锦涛同志在主持召开政治局常委会议审议《中共政协全国委员会党组关于〈中共中央关于加强人民政协工作的意见〉贯彻落实情况的报告》时指出，我们的社会主义民主制度既有选举民主，又有协商民主，这是与西方协商民主制度不同的地方，具有中国特色。

以上表明，经过30多年的探索实践，我国社会主义协商民主理论日趋成熟，内容不断丰富，制度逐步建立，尤其是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度走上了制度化、规范化、程序化的轨道。

第四阶段，从党的十八大至今，

为协商民主制度确立和发展阶段

新时期以来，在对协商民主不断探索实践和深化认识的基础上，2012年11月中共十八大报告提出了“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”的论断，并对“健全社会主义协商民主制度”进行了具体部署。社会主义协商民主概念第一次在党的代表大会报告中正式提出和确立，从而将协商民主从政治理念和政治实践上升为国家的民主制度。

2013年11月中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，从推进国家治理体系和治理能力现代化的广阔背景，从加强社会主义民主政治建设的战略高度，就推进协商民主广泛多层制度化发展提出了许多新观点、新论断、新举措。

《决定》深刻阐明了协商民主的科学定位，指出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”

《决定》明确提出了协商民主的基本内涵：“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”

《决定》设计了推进协商民主广泛多层制度化发展的目标要求。所谓广泛，主要是“拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道”。所谓多层，主要是“深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”。所谓制度化，主要是“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”。

《决定》具体规定了协商民主的渠道、内容、形式等，强调要发挥统一战线在协商民主中的重要作用，发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。

中共十八大和十八届三中全会关于协商民主的重要论述和部署，标志着社会主义协商民主理论和制度的正式确立，集中体现了中国共产党对社会主义民主政治的实践创新、理论创新和制度创新，集中体现了中国共产党人在中国民主制度选择上的道路自信、理论自信和制度自信，集中体现了中国共产党人推进国家治理体系和治理能力现代化的坚定决心。

在新形势下回顾中国特色协商民主的形成和发展历程，我们要按照习近平总书记的讲话精神，在实践中更好地发展独具特色的社会主义协商民主，进一步发挥人民政协在协商民主中的重要使用，并加以制度化，上升到理论的高度，以更有效地凝聚各党派、各团体、各阶层、各界人士的智慧和力量，为实现中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗。

参考文献：

[1]毛泽东.毛泽东选集：第二卷[M].北京：人民出版社，1991：606.

（作者系江苏省政协副秘书长，研究室主任）

责任编辑：彭安玉endprint