从独立审判看中基层法院司法改革

马荣

从十八届三中全会拉开改革大幕，到中央全面深化改革领导小组三次会议正式奏响改革序曲，再到十八届四中全会通过的《全面推进依法治国若干重大问题的决定》，一系列司法体制改革重要部署陆续出台，司改方案呼之欲出，改革远景日渐清晰。蓝图已绘就，躬行在当下。如果说未来改革“为什么改”、“为谁改”、“改什么”的问题已经解决，那么接下来“怎么改”就成为摆在改革设计者与实践者面前的巨大课题。

一、找准主题词

根据《中国的司法改革》白皮书介绍，从20世纪80年代开始，中国就开始了以强化庭审功能、扩大审判公开、加强律师辩护、建设职业化法官和检察官队伍等为重点内容的审判方式改革和司法职业化改革。1997年，党的十五大首次提出“推进司法改革”；1999年，最高法院发布“一五改革纲要”，司法改革由此全面铺开。十六大后，中共中央成立了专门的司法体制改革领导小组，并于2004年底启动了统一规划和实施的第一轮大规模司法改革。最高法院“二五改革纲要”继而出台，着力于推进审判程序、审执机制以及审判管理、政务管理、人事管理、监督制约机制等各方面改革。2007年，十七大做出“深化司法体制改革”部署后，第二轮司法改革应声而动。与前一轮改革较为强调司法的专业化和独立地位不同，最高法院“三五改革纲要”呈现出特别强调“司法大众化”、“能动司法”、“大调解”等中国特色的政策趋势。2013年，十八大做出进一步深化司法体制改革的重要战略部署，“保障人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权和检察权”被重申，“让审理者裁判、由裁判者负责”成为本轮改革方向标，释放出明显的政策导向信号。从改革成效看，前两轮司法改革都是在既有司法体制框架下推进的，成效明显的改革项目也多限于相对容易的内部机制改革，而更为深入的改革则囿于体制的限制而无力推进。随着改革进入深水区，司法地方化、司法行政化、法官非职业化这些难啃的“硬骨头”已经无法回避，新一轮司法改革无疑具有明显的制度变迁的特征。

其实，从改革之初，确保司法机关依法独立公正行使司法权就一直是司法改革的价值追求和总体目标，具有提纲挈领、纲举目张的重要地位。正确行使审判权，依法是基础，公正是目标，独立是保障。长期以来，我们谈“依法”、谈“公正”的多，谈“独立”的少，独立审判一直是个欲说还休的话题。在我国，独立审判并非“三权分立”意义上的独立，而是指法院在司法职能行使上的独立性、自主性，即审判仅服从于法律的态度及立场。既包括司法权不应屈从来自外界的任何压力和干预；也包括司法权仅应在法定范围内行使，而不应拓展法外职能；还包括作为独立审判的最终载体，法官个体应当拥有独立行使审判权的权力、责任和保障。司法地方化、司法行政化、法官非职业化这些问题，说到底只是审判不独立的注解和表现。由此看来，独立审判无疑是新一轮司法体制改革的重点和关键。

二、直面问题点

新一轮改革的顶层设计目标明确、态度坚决、愿景美好，而将其从纸上规划变为鲜活现实，关键在于实践。中基层法院作为改革梦想的实践者、成就者，无疑首先应当立足实际，直面改革的难题和困境。

正视问题。习近平总书记说：“改革是问题倒逼而生，又在不断解决问题中深化。”坚持问题导向才是真正的改革，也只有切实解决问题，各项改革措施才能落到实处。中基层法院目前面临的问题不容小觑。就法院内部而言，事多人少矛盾日益严峻。事多，一方面体现在审判事务多。以笔者所在的徐州法院为例，徐州两级法院2013年受理案件数同比上升60.5%，2014年第一季度同比更是上升了146.1%，基层法官年人均结案数超过200件，有相当多的一线法官年结案数达到300件以上，长期处于超负额工作状态。另一方面，体现在非审判事务多，这其中既有法官非职业化造成的事务性工作难以分流，也有司法行政化造成的管理模式繁冗复杂，还有地方化问题带来的司法职能扩张，无一不在分散法官审判精力，冲淡审判主题。人少，表现在一线人员比例偏少、队伍断层严重、司法能力薄弱、辅助力量不足、人才流失严重等多个方面，体现出法院在司法人员配置、法官职业保障等方面的突出问题。就外部而言，法院正面临着认同度不高、公信力下降的司法危机。诉权保障不到位，权利救济不便捷，程序选择不自由，权力运行不透明，司法地位不中立，社会参与不深入等障碍与不便，成为社会质疑法院中立与公正的重要原因。这些问题看似与确保独立审判的宏大构想相去甚远，但在改革的征途上，使人疲惫的不是远方的高山，而是鞋里的一粒沙子。从最迫在眉睫、最具现实意义的危机问题入手，不仅是顺利推进改革的良好开始，也是从容改革深层次问题的必要基础。

直面困难。改革如逆水行舟，不进则退。旧体制下观念的惯性、思维的定势、既有的利益格局都会让改革裹足不前。司法去地方化、去行政化、法官职业化已不是什么新鲜话题，但新一轮改革方案甫一出台，还是引起了不小的震动。实行“人财物省级统管”，打破了中基层法院与地方政府互相服务、互相帮助的共处模式，地方政府担心自己少了一个分忧解难的得力助手，法院在顾虑待遇是升是降的同时，更担心自己在面对执行、信访、群体性纠纷等社会性难题时难免力不从心。推进司法责任制改革，让审理者裁判，由裁判者负责，院庭长担心管理权旁落，上级法院担心监督权架空，下级法院担心压力风险陡增，行使审判权的法官也担心自己没有独立之权，没有独立之威，却有独立之责。法院人员分类管理和法官职业化改革提上日程，审判长选任和审判团队建设正如火如荼，将法官分级归类的员额制改革再次让法院人敏感起来。在“不患寡而患不均，不患贫而患不安”的传统理念下，行政职级待遇与法官等级待遇不免被拿来计算比较，法官与司法行政人员、其他公务员的待遇也需要反复权衡，一线法官在充满期待的同时，也难免会有“换汤不换药”、“穿新鞋走老路”的担忧。改革改到深处，必然触及灵魂、触及利益。要打破固有藩篱，必须进一步解放思想，真正拿出壮士断腕的魄力。

讲究方法。十八大以来，中央一再强调“更加注重改革的系统性、整体性、协同性”，表明传统的“摸着石头过河”式的改革已经难以有效应对体制积弊，有必要通过系统的设计和落实，解决“灵机一动”和“单兵突进”不能持久的弊病。一方面，改革要注重稳定连续。司法经历多年的改革与实验，何去何从一度令人担忧。在新的历史时期，法院应当科学评估现有各项工作机制，机制本身违背司法规律的要坚决摒弃，机制运行中出现偏差的要适度调整。切忌将改变当改革，左右摇摆破坏司法的严肃与稳定，让法官、更让社会公众无所适从。另一方面，改革要注重统筹协调。在宏观层面，司法地方化与行政化相伴相生，地方化使得法院的司法审判逻辑被行政管理逻辑严重侵蚀和同化，法院内部行政化的权力运行模式反过来又给地方干预提供了空间。在地方化与行政化的格局下，法官身份泛化，素质良莠不齐，职业保障缺位，导致法官缺乏独立的能力和底气。独立审判的真正实现，必须以法官高度职业化以及科学的权力运行机制和良好的外部法治环境为条件。将“去地方化”简单等同于“人财物省级统管”，不仅会弱化地方支持，且难以遏制地方对审判活动的行政化渗透，还有可能因省级统管机构权力急剧膨胀而影响审级独立；单纯强调“去行政化”，盲目捆住法院管理者的手脚，将所有法官推向面对各种影响、压力与责任的第一线，势必会给司法公正埋下隐患。从微观层面看，审判独立不是审判孤立，没有地方人大、党政机关及社会公众对法院工作的理解、支持与配合，“去地方化”难以深入；“去行政化”也不是“去监督”、“去管理”，而是规范权力的行使与监督；法官职业化改造的有序推进，应以人员分类为前提，以职业保障为基础，将有能力、有意愿、有勇气独立审判的法官甄选出来，并给予其生存土壤、发展空间，乃至无上尊荣。endprint

三、谋划路线图

全面改革并不意味着平均用力。只有抓住改革的“牛鼻子”，既整体推进，又重点突破，既考虑改革的成本与成效，又考虑改革的影响力和社会的承受力，统筹规划，循序渐进，改革才能获得充足的动力。减轻法官压力、拉近群众距离等迫在眉睫的问题要迅速解决，权力收放、人员分类等敏感项目要谨慎推进，省级统管、待遇提升等顶层启动事项要根据部署稳步开展。总体上，坚持去地方化、去行政化、法官职业化三个方向同时推进，在每个方向上从最基础、最容易、最有效、副作用最小的地方着手，并依次在法官职业化、去行政化、去地方化上有所侧重。对于中基层法院，当前应特别注重以下几个方面：

司法公开先行。独立审判绕不开权力的监督制约问题，监督制约权力最有效的方法是让权力在阳光下运行。最高法院将审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开“三大司法公开平台”建设作为深化司法体制改革的突破口，对于强化监督、提升能力、促进司法与社会的良性互动具有重要意义。经过数年来的粗放式发展，单纯拓展公开范围的改革方式已经遇到瓶颈，亟须转换思路，侧重在提升社会公众对公平正义的感受度上下功夫。一方面，要不虚美、不隐恶，客观全面地宣示司法的功能作用，真正公开群众迫切想要知道的信息，引导公众形成正确的法律认识和理性的司法预期。另一方面，要通过强化诉讼程序的交涉性、互动性，提高当事人的诉讼参与感；通过为社会公众利用司法提供帮助，引导社会公众积极参与司法。更深入的司法公开还应着力于加强司法公开对司法权的正向强化作用。如建立适当的人大代表监督公开机制，让监督真正体现民意；建立院庭长行使审判管理权全程留痕制度，防止管理监督权力滥用；加大审判信息公开力度，积极参与社会征信体系建设，着力彰显司法的社会评价功能。

推进法官职业化改造。法官是司法体制的基础性因素，所谓“根基不牢，地动山摇”，推进法官职业化建设当务之急就是要稳定人心、凝聚共识。一方面，优化审判资源配置。将院庭长、审委会委员直接办案或参与合议庭审理案件以及落实主审法官、合议庭的审判职权作为突破口，推进主审法官、审判长负责制改革和审判组织结构优化，通过将最优质的审判资源重新拉回审判台，提高审判质量，弱化行政化的定案把关。整合综合部门职能，实行定岗定责定员，推动综合部门具有审判职称的人员调整至审判业务岗位，引导审判力量向审判一线集聚。加强辅助人员配置，完善内部工作机制，尽量将非审判事务从法官身上剥离出去，而主要由辅助人员或综合部门人员承担。另一方面，法官职业保障跟进。优先提高资深法官职业待遇，然后分批次、分层次建立有别于普通公务员的法官职业保障制度。采取削减考核项目、推行强制休假、落实职级待遇、增加办案激励等措施保障法官职业权利；建立务实有效的职业规划、继续教育和业务培训制度，减少忽视专业分工和经验积累的行政性调动，加强法官履职保障；对暴力抗法、违法信访、无视法庭纪律、拒不履行法定义务等妨害诉讼秩序、侵害法官权益的行为有所作为，给予法官坚强的履职后盾；转变宣传理念，重在向社会公众展示法官有信念、有能力、能拼搏、敢担当、有权威的职业形象。

稳步推进审判权运行机制改革。实现权力下放，就要强化审判权、弱化监督管理权，实现二者力量上的平衡。强化审判权应先从提高审判质量着手，将审判权集中在优质法官手中，大幅提高独立裁判质量。同时，建立科学的绩效考核制度和司法责任制度，为法官独立履职提供坚实的制度保障。与此同时，推动监督管理权逐步弱化。一方面，完善审委会议事规则，推动审委会由会议制向审理制转变；实现审委会职能转变，强化审委会在法律适用研究、审判经验总结等方面的职能作用。另一方面，规范监督管理权力运行。主审法官、合议庭定案以外的定案机制，一般只能依申请启动，且仅限于研究在法律适用、裁判理念等方面有难度的案件；院庭长除了直接参加庭审外，应主要通过参加审委会的方式公开发表定案意见，并逐步实现院庭长审判权力下放。

理顺上下级法院关系。扎实推进“省级统管”，应当以理顺上下级法院关系为基础。一方面，完善业务指导与监督。强化二审及再审纠错功能发挥，严格控制发回重审，避免不必要的程序空转降低司法效率，充分发挥个案纠错的示范功能。规范上级法院监督指导方式，弱化个案请示汇报，重视通过编报审判指导意见、发改案件评查报告等方式，加强对审判思路和裁判方法的总结提炼。另一方面，加强对“省级统管”相关配套机制的研究，制定科学合理的司法行政事务管理方案，保障地方法院在司法行政事务上的自主权力，强化司法行政对司法审判的服务作用，突出审判工作的主导地位。建立合理的司法人事管理模式，对法官招录、遴选、监督、惩戒、薪酬等事务可以由省级统管机构实行集中管理，对法官任免提名、培养、考核、晋职晋级等事务则应强调地方法院自主和法官自治。

营造良好的外部法治环境。树立司法权威离不开地方党委、政府及社会各界的支持与配合，在全面推开“省级统管”之前，要努力营造良好的社会基础。如加快推动涉诉信访法治化改革，尽快在省市一级建立交接规范、衔接顺畅的信访事项移交制度。健全司法难题社会化破解机制，健全“执行不能”案件司法救助制度，加强地方党委、政府对历史性、社会性、群体性矛盾纠纷的协调化解力度。充分发挥司法评价作用，推动地方党委、政府加强对行政机关依法行政的考核力度。明确法院经费保障方案，强化省级统管机构财政统筹力度，确保中基层法院公用经费保障标准执行到位并逐年增长。

经过20年的探索与积累，新一轮司法体制改革必将是一场艰难的破冰之旅，前途光明，道路曲折。作为改革的具体参与者、实践者，必须注重战略与战术、理念与方法的有机结合，从小处着眼，从实处着手撬动改革的车轮，还司法以本来的面目。

（作者系徐州市中级人民法院院长）

责任编辑：戴群英endprint