主权视野下的教育国际条约分析*

栗晓红

同济大学政治与国际关系学院 （上海 200092）

1 教育主权与教育国际条约

“主权”是国际法与国际关系的基础概念，必须放在国际社会的框架里去理解，才能显示出其创造性地建构国际社会和国际关系的重大意义。它确立了主权国家作为国际社会成员的基本资格，成员国家无论大小具有平等地位;它也确定了主权国家对其内部事务有着最高处理权力，别的国家不应干涉。尽管现在越来越多的国际惯例和国际条约[1]限制了国家主权在具体事务上的决策和执行范围，理论上也产生了对主权理论的各种修正看法[2-3]，但其核心的涵义保持不变，依然是一主权国家处理对内事务的最高权力，处理对外事务的独立自主权力。任何国际条约的生效都必须来自于签约主权国家的非强迫同意即是一强有力的证明。

“教育主权”是国家主权在教育领域里的体现，同样也具有上述两个含义[4-5]。其一，某主权国家在处理本国领土范围内教育事务上具有最高权力，有权制订自己独特的教育政策、教育思路和教育发展模式，并进行自我管理，不许别的国家干涉;其二，在与别的主权国家进行教育国际合作时，合作方之间具有平等的地位，任何教育条约的签订都必须基于完全自愿而非强迫。

教育国际条约伴随着日益增多的跨国教育活动而出现。无论是学生外出留学、高校异国招生、科研工作者跨国合作，还是留学生携带国外高校颁发文凭回国工作、政府官员去他国进行教育考察、在他国推广本国语言和文化，都超出了单个主权国家的控制范围，需要两个甚至多个主权国家之间进行合作，否则活动就难以顺利开展下去。教育国际条约就是为这些活动建立平台，并保证它们有序进行的一套国家之间的契约安排。同时，教育国际条约还意味着一套国家之间的权利、义务关系，各签约国必须依照条约行使，承担义务，享受权利。

就国内教育自主权和国际教育条约的关系而言，主权国家在实施国内教育自主权时，必须考虑到已签订的国际条约，后者具有执行上的优先性;同时，当国内有关教育的法律法规与国际条约冲突时，应该优先遵守国际条约，当二者不冲突时，则应该按照国内法执行[6]。就此而言，教育国际条约界定了教育主权的实施范围和方式。

理论上来说，在遵守国际教育条约的前提下，主权国家对本国领土范围内的教育事务的控制和管理是无条件的，但是在实践中，因为有着种种现实的考虑，这种无条件要大打折扣。比如如果政策上希望国外优质教育资源进入我国办学——正如我国对中外合作办学所定位和期待的，给国外优质教育机构一定的优惠条件就是一种可行且常用的方法，条件之一可能就是给予他们充分的自主权，政府对他们的办学活动不多干涉。另一方面，要给他们安全感和信心，政府就不能随心所欲地出台政策，更不能朝令夕改，而必须依法、按章对他们进行管理。

2 我国签订的教育国际条约及其分类

我国自1970年代末开始改革开放以来，跨国教育活动非常活跃，已和世界上多个国家签订了教育条约。笔者大致对这些条约进行相应分类。

2.1 从签约主体数目来看，分为双边和多边教育条约

2.1.1 双边教育条约

双边教育条约指两个国家之间签订的，只对两个签约国有约束力的条约。现在我国有大量的双边教育条约。基于不同的国情和对自己利益的判断和定位，以及双方谈判中的妥协，这些双边条约有各自不同的侧重。其中最为引人注目的是关于学历、学位互认的双边条约。该条约为学生到另一国继续接受教育，以及学成后携带他国文凭回国寻找工作提供了极大的便利。表1是我国与他国签订的学历、学位互认协议的基本情况。截止到2012年5月，我国共与39个国家签订了协议[7]。

表1 我国签订的学历、学位互认的双边协议一览

2.1.2 多边教育条约

多边教育条约指由两个以上国家共同签订的教育条约。总的来说，现在关于教育的多边条约还不多见，主要有以下三项:我国于1983年签署、1985年生效的《亚洲和太平洋地区承认高等学校教育学历、文凭与学位的地区公约》。我国于2001年签署并生效的加入世界贸易组织（WTO）的《中华人民共和国加入议定书》，教育属于一揽子协议之一的《服务贸易总协定》中所涵盖的其中一项服务类别。我国于2006年签署、2008年生效的《上海合作组织成员国政府间教育合作协定》，“上海合作组织大学”是其合作成果之一。还有一些多边条约虽与教育有关，但非专门的教育条约，如关于知识产权和文化的系列公约，包括我国于1992年加入且生效的《伯尔尼保护文学和艺术作品公约》、《世界版权公约》，我国于1989年加入且生效的《禁止和防止非法进出口文化财产和非法转让其所有权的方法的公约》，等等。

双边条约和多边条约的区别在于双边条约中的权利、义务关系仅限于两个签约国之间，对第三国没有任何约束力，可以根据具体情况签订具体条款，具有灵活性，同时也便于主权国家进行控制;多边条约则意味着对跨国教育活动的某些方面已经达成了国际或区域性共识，形成了基本的国际或区域性规范，一旦签署且生效，活动影响较难控制，主权国家也会面临更强的国际规范的约束。值得注意的是，现在某些服务领域的双边条约暗含了传导到第三国的条款，比如现在大量的双边投资条约都规定了“在相类似情况下，东道国必须把它给予任何第三国投资和投资者的优惠待遇给予另一国的投资和投资者”，这样的“最惠国待遇”条款有多边条约的效果，会促使该领域制度化和一体化。教育领域里还没有出现这种情况。

一般来说，某领域多边条约签署越多，权利、义务关系规定得越细致和具体，该领域的主权让渡也就越多。现在教育方面的多边条约数量少，以倡导性为主，没有很强的规范性，这与跨国教育实践的多样性和丰富性形成鲜明的对比。这也说明教育活动因为事关意识形态和国家文化安全，各个国家对于教育主权让渡持有很高的警惕性，所以目前主要还是通过双边条约来规范跨国教育活动。

2.2 从签约内容类别来看，分为教育专项、文化、贸易和其他相关教育条约

2.2.1 教育专项条约

上述关于教育学历、学位互认的若干协议都属于教育专项条约。除此之外，我国还与多个国家签订了关于教育的专项条约。仅以英国为例，1999年签订有《中英教育合作联合声明》，2003年《关于相互承认高等教育学位证书的协议》，2005年《关于全面加强教育合作与交流的联合声明》，2007年《中英第三次教育部长级磋商会议联合声明》、《中英高等教育战略合作谅解备忘录2007-2009》及《中英大学生实习项目谅解备忘录》，2008年《关于建立教育合作伙伴关系的政府间框架协议》和《关于进一步推动教育合作与交流的联合声明》，2009年《进一步推动教育交流与合作的联合声明》，2010年《教育合作框架协议》、《中英关于在英开展汉语教学和中国研究的框架协议》，2011年《中英教育合作伙伴关系行动计划》等。我国与德国、法国、美国、加拿大等多个国家都签订有类似的条约，在这里不再一一列举。

2.2.2 文化教育条约

文化教育条约指把教育视为文化一部分所签订的关于文化合作的条约，其中又大体分为两类:文化（合作）协定和相应的执行计划。文化（合作）协定往往是签约国之间合作方向的达成，执行计划则是通过签订3-5年的行动计划予以落实。文化合作的范围很广泛，一般来说包含教育、文学、音乐、艺术表演、美术、电影、电视、广播、出版、科学、体育等领域，文化合作条约鼓励文化艺术界各类人员互相访问、合作举办活动、交换资料、翻译对方国家作品、传播对方语言、历史和文化等。表现在教育方面，则包括鼓励教师、科研人员、学生开展多种形式的交流和合作，为对方提供教科书和教育教学材料，为对方国家在本国设立教育机构提供方便等。据中国文化部副部长赵少华介绍，截止到2013年5月，我国已与149个国家签署了文化合作协定，与97个国家签订并执行了485个文化交流的合作执行计划[8]。以澳大利亚为例，自两国于1981年签署《文化合作协定》后，每两到三年签署一次文化交流执行计划，最近一次是2012年12月签署的《中澳政府文化协定20l3-2015年度文化交流执行计划》。

2.2.3 贸易教育条约

贸易教育条约指把教育作为服务贸易的一个类别所签订的关于经济合作的条约，主要是指由世界贸易组织推动的《服务贸易总协定》以及近些年来自由贸易区建设中所签订的一系列《服务贸易协定》。如现在已经签订协议的中国-东盟自贸区、中国-智利自贸区、中国-新西兰自贸区、中国-新加坡自贸区等都包含有关于教育贸易方面的条款，中国目前还在和澳大利亚、挪威、冰岛等国家进行谈判中，一旦谈判结束，协议签订，被纳入的教育贸易协议会更多，自贸区的承诺程度一般来说比WTO要高。

2.2.4 与教育相关的其他条约

主要是指我国与一百多个国家签订的关于科学技术合作的条约，以及关于知识产权方面的条约，等等。这些都跟教育有直接或者间接的关系，涉及到教科书和教学资料的翻译和引进、研究课题的合作、研究成果的发表等。

在这四类条约中，第二类条约数量最多，第三类条约数量虽然不多，但是影响很大，受到的关注最多。这背后反映的是教育的文化属性和经济属性的差异，也体现了文化条约和经济条约背后的动机差异。文化条约追求的是文化多样性、文化之间的相互了解和交流，从这个意义上说，文化条约是为文化交流搭建平台;而经济条约旨在扫除一切阻碍教育贸易的制度性和政策性障碍，追求贸易自由化下的经济利润。反映在条约的具体内容上，文化条约中的教育条款强调的是人员互派、信息共享、文化传播，经济条约中的教育条款则强调一国教育机构在本土招收他国学生，或到他国招收学生，举办教育活动，背后是以学费为核心的教育费用的跨国流动。

除了以上分类外，还可以从签约主体的名义来分类:以国家名义签订的条约、以国家政府名义签订的条约和以国家政府部门名义签订的条约，如以教育部和文化部名义签订的条约。一般来说，以国家名义签订的条约比较重大和抽象，以政府部门名义签订的条约更为细致和具体。

从签约的有效期时间来看，可以分为有限期的条约和无限期的条约。前者明确规定了条约的有效期时间范围，其中有些条约还规定了如果任何一方没有提前提出终止的要求（一般要求提前六个月），到期的条约将顺延下去。后者没有特别说明条约的有效期时间，可以被理解为一旦签订则永远有效。比较有趣的是，条约有无限期有时候取决于签约国之间实力比较。比如，同样是学历、学位互认协议，我国与大部分发展中国家签订的是无限期条约，但是我国与法国（4年）、澳大利亚（3年）等发达国家的协议却是有限期的，这部分与法国、澳大利亚国家对我国教育质量持保留态度有关。

3 教育国际条约与我国教育主权的让渡

教育国际条约作为国际法的一部分，规定主权国家必须放弃对管辖区域内条约所涉教育事务的部分控制权和管理权，这削弱了主权国家对教育的绝对控制，这即所谓的“主权让渡”[9]。所以，主权国家对于签订教育国际条约非常谨慎。一般来说，某一条约签订与否的一个通用标准是最大化本国家利益。在现有的国家实力和利益格局中，不同的条约内容可能带来不同的国家利益。如以学历、学位互认协议为例，在国际高等教育格局中，名牌大学的学历、学位具有更大的符号和市场价值，而这些大学主要归属于西方发达国家，对于那些缺乏知名大学的国家来说，与西方发达国家签订学历、学位互认协议就意味着提升了本国文凭的认可度，为本国学生顺利去那些国家接受更高质量的教育提供了极大的便利。而对于西方发达国家来说，这样的协议虽可吸引更多外国留学生，赚取更多外汇，也便于教育多元化，但是却冒有降低自身教育质量的风险。鉴于我国已经签订大量教育国际条约，笔者主要从总体方向上对我国教育主权的让渡情况进行一些概要性分析。

教育主权的让渡有两种情况，一种是签约国之间互惠让渡主权，另一种是签约国之间一致同意后让渡主权给第三方国际组织，如国际法庭。就我国签订的教育国际条约来看，以第一种让渡为主，第二种让渡为辅，后者主要体现在《服务贸易总协定》的规定中。

3.1 我国教育主权让渡的特点

3.1.1 追求与签约国之间的利益互惠和均等，主权让渡具有相互性和平等性

主权让渡背后是对利益的追逐。纵观我国签订的众多教育国际条约，尽管其中各有利益侧重，但都非常强调签订国之间整体利益上的互惠和均等，主权让渡的相互性和平等性。比如，自1999年中国与澳大利亚签订《关于教育与培训的合作谅解备忘录》之后，两国又分别于2002年、2006年、2009年、2012年续签了该备忘录，其中一项重要的协议是“促进联合培养高层次人才项目的开展”（《中华人民共和国教育部与澳大利亚联邦教育、科学与培训部关于教育与培训的合作谅解备忘录》），落实到教育实践中，则表现为澳大利亚高校招收更多的中国学生，无论是采取留学还是跨国办学的方式。众所周知，澳大利亚一直觊觎中国高等教育市场，这样的条约符合澳大利亚的利益。同时，另一项关于“在澳大利亚中小学推广汉语教学”、“在澳高校开办孔子学院”的条款又意味着中国政府可以在澳大利亚教育机构宣传中国文化和语言。由此可以看出，教育国际条约中尽管双方主权让渡的内容不同，但以均等为原则。

3.1.2 偏重方向性的鼓励而非严格的权利义务规范，主权让渡具有很大的弹性和操作空间

权利和义务是条约的核心要件，每一条约都包括二者，但是在具体的条约中，关于二者的规定既可以非常严格，签约国必须遵守，否则会受到相应的处罚;也可以相对宽松，执行起来有较大的弹性空间，即便违背，没有或者只有微弱的惩罚。教育国际条约在权利义务的规定上大多较为宽松，表现在以下方面:其一，条款在语言上多运用“鼓励”的话语。其二，条款在内容上多强调经验或信息的“交流”。其三，条款在执行上缺乏明确的强制力和惩罚措施。这样的条约尽管也包含了教育主权让渡，但是让渡到什么程度，采取什么方式让渡，均具有很大弹性，为主权国家保留了较大的操作空间。

3.1.3 采取友好协商的方式解决争端而非诉诸国际组织，教育主权的裁决权最终掌握在主权国家

任何一项条约都存在理解歧义和执行偏移的可能性，而且条约也总是具有不完备性。一般来说，条约都会事先规定好出现争端时的解决办法。有着严格权利义务关系的条约，在处理争端时也会采取更为法律化的解决方式，如诉诸国际仲裁或者法庭。但是，教育国际条约或者很少提及争端及其解决，或者规定通过双方协商或磋商的方式来处理，如中国与澳大利亚签订的《教育与培训的合作谅解备忘录》中规定“双方可根据一方的要求，就备忘录的有关条款进行磋商，并本着相互合作和彼此信任的原则，解决可能出现的困难和误解。”这样的争端解决方式使得最终裁决权仍然控制在主权国家手中。

表2以中国分别和美国、英国、新西兰和澳大利亚四个国家签订的教育条约为例，对以上三个特点进行说明和展示。

3.2 《服务贸易总协定》中我国教育主权让渡特点

《服务贸易总协定》涵盖了十二类服务，教育属于其中之五，很多主权国家或放弃对教育做出承诺，或只是做出有限承诺，一个重要的原因是一旦做出承诺，教育主权将受到极大限制[10]。与上述提到的我国教育主权让渡的宽松、灵活和自主相比，《服务贸易总协定》规定了非常严格的权利义务条款，如最惠国待遇、透明度、市场准入、国民待遇等，而且也规定有专门的磋商和争端解决机构和程序。世界贸易组织通过一系列机制致力于推动教育贸易的市场化、自由化和透明化。遵守该发展方向，将意味着主权国家对教育发展思路和发展模式掌控的放弃，也意味着教育所具有的政治功能和文化功能难以被引导和控制。我国于2001年加入WTO，接受了其一揽子协议，包括《服务贸易总协定》，并对教育类属做出了部分承诺，其中的教育主权让渡具有以下特点。

表2 教育条约中教育主权让渡的特点示例

3.2.1 对完全属于国家事务部分教育保留完全主权

我国保留完全主权的教育有两种类型:其一，具有很强的政治性教育，如军事、警察、政治和党校教育等;其二，事关全民基本素质，且基本上全部是由国家出资的教育，在这里主要是免费的国家义务教育。

3.2.2 对符合教育服务范围的教育事务分类处理和让渡主权

根据《服务贸易总协定》，教育服务可以分为四种类型:跨境支付、境外消费、商业存在和自然人流动。我国根据自身的利益定位，采取了分类处理的方法。如表3所示，对跨境支付完全不予市场准入，境外消费既无市场准入的限制，也无国民待遇上的限制，商业存在则是有条件的市场准入，并且免于国民待遇，自然人流动设定了严格的限制条件。

表3 我国对教育服务的承诺一览

4 国际条约中教育主权让渡的逻辑后果与事实后果分析

在当代国际交往难以避免的社会，条约意味着为杂乱无序的国际互动建立规则和预期，条约一旦建立起来，则又意味着权利、义务关系，也意味着资源流动方向，会重塑国家实力和国际利益格局。所以，条约的具体条款成为签约国谈判的焦点，几至“寸土必争”地步，必须仔细、慎重分析条约中的每一条款对自己国家可能带来的影响。

教育影响具有多维性，既有政治层面的意识形态影响，又有经济层面的外汇考虑，还有文化层面的文化自主性焦虑，而且更为复杂的是，其中有些影响难以事先确定甚至意识到。

分析该影响有两个基本角度:一是逻辑角度，即从逻辑上分析每一条款可能带来的影响;二是事实角度，即广泛搜集当前已经存在的教育国际合作事实材料，分析现实中每一条款带来的实际影响。前者的优势在于可以事先经过逻辑推断来预防以后可能出现的事情，不足是难以预先评估出可能出现的各种影响。后者的优势弥补了逻辑分析的不足，可以捕捉到各种实际预期后果以及非预期后果，但其不足只能是事后分析，有助于跟进为后面的条约修订提供支持，但是不能对条约的初步制订给予帮助。

目前该研究领域尚未得到充分的重视。除了在入世前后对教育服务贸易承诺和后果做过相关分析外，对其他教育国际条约完全缺乏关注和研究，更谈不上对其逻辑后果和事实后果的分析。笔者抛砖引玉，希望能引起同仁对该领域的进一步深入研究。

[1]这里采用1969年的《维也纳条约法公约》中对“条约”的定义，指国际法主体之间签订的有关其权利义务的受国际法管辖的书面协定，不论其名称为公约、协定、议定书、换文、联合国宣言和宪章等.

[2]袁娟娟.从干涉的权利到保护的责任——对国家主权的重新阐释和定位[J].河北法学，2012，（8）:47-53.

[3]张晓芝.论现代国际法对主权的强化与弱化[J].西北大学学报（哲学社会科学版），2008，（11）:130-137.

[4]胡少明.教育主权研究的若干问题[J].教育评论，2011，（1）:3-6.

[5]潘懋元.教育主权与教育产权关系辨析[J].中国高等教育（半月刊），2003，（6）:16-18.

[6]杨华.国内法与国际法关系的主权论[J].时代法学.2013，（3）:25-30.

[7]中国与有关国家和地区签订相互承认学位、学历和文凭协议情况[EB/OL].教育涉外监管信息网.[2014-02-17]http://www.jsj.edu.cn/index.php/default/news/index/143.

[8]中国与149个国家和地区签署文化合作协定[EB/OL].中国新闻网.[2014-02-17]http://www.chinanews.com/cul/2013/05-15/4822653.shtml.

[9]张卫国.跨国高等教育背景下教育主权新论[J].国家教育行政学院学报，2011，（5）:24-28.

[10]靳希斌.国际教育服务贸易研究:理论，规则与行动[M].福州:福建教育出版社，2005:184.