西部多民族地区政府公共服务能力的测量与评估——基于贵州民族地区的实证调查

陈自强

(1.华中师范大学 政治学研究院，湖北 武汉 430079;2.贵州民族大学 管理学院，贵州 贵阳 550025)

一、研究思路与资料来源

学界对基本公共服务均等化有广义、中义和狭义三种诠释。“理论界普遍认为，基本公共服务是指覆盖全体公民、满足公民对公共资源最低需求的公共服务，涉及义务教育、医疗、住房、治安、社会保障、基础设施、环境保护等方面”［1］。张正岩从五种能力(政策问题认定能力、方案规划选择能力、政策执行能力、政策评估能力和政策调整能力)的视角来建构起县级政府公共服务能力评价模型［2］。刘寅斌等从四个维度(社会保障能力、公共环境能力、科技教育能力和自身行政能力)对31个省级地方政府公共服务能力进行了比较研究［3］。方茜以系统分析方法ISM为视角，建立了“民族地区公共服务能力解释结构模型”，在投入到产出的动态过程中，来把握和监控民族地区公共服务能力的形成和提高，并且从一般能力和特殊能力两个视角，其构建了一整套的民族地区公共服务能力评价指标体系，根据层次分析法来给予相应指标的权重，进而比较分析了民族地区公共服务能力状况［4］。张冰则是运用Topsis法，并在2006年人均GDP、人均一般预算收入等数据基础之上，比较分析了广西12个市的公共服务能力［5］。本文所理解的公共服务均等化是广义上的公共服务均等化。

诚然，供给主体与供给客体双重视角是一种考察民族地区基本公共服务均等化较为合理的分析进路，即从公共服务的受众角度考察基本公共服务的实际效果。因而，关于贵州民族地区政府公共服务能力的度量，侧重于考察公共财政汲取能力、公共资源配置能力、公共危机管理能力和公共政策执行能力等四个因素，这些因素将会以民众对政府行为认知的视角来衡量。在现有研究的基础上，并结合民族地区实际，本文选取公共财政能力(税收、转移支付)、公共资源配置能力(公平性、效率性和优先性)、公共危机管理能力(信息沟通能力、危机管理机制、应急处理能力和善后处理能力)、公共政策执行能力(执行效率、执行机制)作为考察民族地区政府基本公共服务能力的指标。

本文把上述思路具体化为一系列相关的调查指标，以配额抽样和简单随机抽样相结合的办法，以民族地区居民为调查对象，这些对象分布于黔东南苗族侗族自治州、黔南布依族苗族自治州、黔西南布依族苗族自治州、遵义市。这项调查在以上各地配额发放问卷50份，然后采取简单随机抽样调查的办法选取调查对象，此次调查共发放问卷350份，最后回收有效问卷为350份。所获数据资料，使用社会科学统计分析软件Spss17.0进行分析。在研究设计上，对这些变量在描述统计层次上做了频数和百分比的单变量分析、双变量交叉列表分析和非参数卡方(χ2)检验。在相关性分析上，主要使用双变量相关分析和多变量分析，检验变量相关性时主要使用了斯皮尔曼相关系数和皮尔逊相关系数。样本数据经单样本K-S检验，呈正态分布。

二、政府公共服务能力的评估

(一)公共财政能力的显性展示

1.政府公共财政汲取能力

首先，以政府统计资料客观数据来衡量。据2012年贵州省统计资料显示，民族自治地方的税收收入为991 273万元，民族自治州的税收收入为824 246万元，民族自治县的税收收入为175 251万元，而同年的一般公共服务的支出为，民族自治地方1 100 427万元，民族自治州876 502万元，民族自治县242 514万元，一般公共服务与税收收入的比重为110%、106%和138%。与此同时，民族自治地方的一般预算收入为1 558 484万元，民族自治州的一般预算收入为1 299 924万元，民族自治县的一般预算收入为271 332万元，一般公共服务支出与之的比重为 70.60%、67.40%和 89.30%。

在2012年民族自治地方政府的支出结构中，一般公共服务、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、节能环保、城乡社区事业、农林水事务、交通运输、其他支出的所占比重分别为:16.80%、0.10%、4.50%、20.60%、0.40%、1.10%、9.60%、10.10%、3.10%、3.10%、16.00%、2.00%和 12.60%。

近五年来，贵州民族自治地方在一般公共服务项目上的支出呈现增长趋势，且民族自治地方和民族自治州的增长幅度尤为明显(如图1所示)，这说明民族自治地方在加强公共服务领域的建设，在财政上给予了一定的保障。

图1 民族自治地方一般公共服务支出

首先，历年统计资料显示，2007—2011年，一般公共服务所占民族自治地方财政一般预算支出的比重，民族自治地方占比分别为21.40%、18.70%、17.10%、15.10% 和 16.80%，民 族自 治 州 占 比 分 别 为 21.40%、19.20%、17.50%、15.70%和17.70%，民族自治县占比分别 为 21.20%、17.30%、15.70%、13.10%和14.20%。可见，这五年来，一般公共服务总量上有所增长，但是在一般预算支出中的比重却是呈先下降后略微上升的趋势，整体上是处于下降趋势。

其次，在问卷中，也通过了“当地税收征管得力，现在的政府不差钱”来询问民众对政府财政汲取能力的感知。经统计，选“完全不符合”的有44人，占比12.60%，选“大部分不符合”的有63人，占比18.00%，选“一半符合”的有110人，占比31.40%，选“大部分符合”的有92人，占比26.30%，选“完全符合”的有41人，占比11.70%。

2.政府公共财政转移支付能力

在问卷中，通过“本民族地区有较好的特殊政策待遇，能获得较多扶持”题项，测量民众对政府获取上级支持或社会支持的财政能力认知，主要考察的是政府获取财政转移支付的能力。经统计，选“完全不符合”的有30人，占比8.60%，选“大部分不符合”的有86人，占比24.60%，选“一半符合”的有134人，占比38.30%，选“大部分符合”的有77人，占比22.00%，选“完全符合”的有 23人，占比6.60%。

如表1所示，受访者对政府公共财政能力打分均值与理想值的中位数相等，这说明受访者对政府公共财政能力给予了中等水平的评价。

表1 公共财政能力统计值

(二)政府公共资源有效配置现状

1.资源配置的公平性与效率性难题

“本地区制定经济社会发展规划时，兼顾了“公平和效率”题项，测量民众对政府制定公共政策时对社会公平性和经济发展效率性的认知，主要考察的是政府公共资源配置的能力。经统计，选“完全不符合”的有 36人，占比10.30%，选“大部分不符合”的有102人，占比29.10%，选“一半符合”的有134人，占比38.30%，选“大部分符合”的有59人，占比16.90%，选“完全符合”的有 19人，占比5.40%。这说明，有近四成的受访者认为民族地区政府制定公共政策时兼顾了公平与效率，但是也有近三成的人认为在公平与效率问题上，政府做得不够好。

2.资源配置优先性的认知度

“本地财政加大了对基础教育、医疗、社会保障等公共服务的投入”题项，测量民众对政府制定公共政策优先安排公共服务项目的认知，也是考察政府公共资源配置的能力。经统计，选“完全不符合”的有15人，占比4.30%，选“大部分不符合”的有57人，占比16.30%，选“一半符合”的有123人，占比 35.20%，选“大部分符合”的有117人，占比33.50%，选“完全符合”的有37人，占比10.60%。可见，有四成多的受访者给予了正面评价，有两成多的受访者给出了负面评价，三成多的人给予中立评价，因此，较多的受访者对此问题进行了积极评价，这也符合近年来政府加大对公共服务项目投入的事实，说明受访者的回答是较为客观的。

如表2所示，受访者对政府公共资源配置能力的打分均值略高于中位数，这也说明受访者对政府公共资源配置能力给予了中间水平的评价。

表2 公共资源配置能力统计值

(三)政府公共危机处理能力

1.危机管理中的信息沟通能力

“在发生地震、群体性事件等危机时，政府能及时通报和反馈有关信息，稳定群众情绪”题项，测量民众对政府在危机管理中信息沟通能力的认知，考察的是政府公共危机管理能力。经统计，选“完全不符合”的有31人，占比8.90%，选“大部分不符合”的有75人，占比21.50%，选“一半符合”的有102人，占比29.20%，选“大部分符合”的有98人，占比28.10%，选“完全符合”的有 43人，占比12.30%(如图2所示)。可见，有四成多的受访者给予了正面评价，有三成多的受访者给出了负面评价，近三成的人给予中立评价，因此，较多的受访者对此问题进行了积极评价。

图2 危机管理中的信息沟通能力

2.危机管理中的危机管理机制

“本地政府已建立减灾防灾机制，有明确的责任人”题项，测量民众对政府在危机管理中危机管理机制的认识，考察的也是政府公共危机管理能力。经统计，选“完全不符合”的有31人，占比8.90%，选“大部分不符合”的有65人，占比18.60%，选“一半符合”的有111人，占比31.80%，选“大部分符合”的有87人，占比24.90%，选“完全符合”的有55人，占比15.80%(如图3所示)。

图3 危机管理机制

3.危机管理中的应急处理能力

“发生天灾人祸时，政府能很快组织人力、物力进行救援”题项，测试的是民众对政府在危机管理中应急处理能力的认识，考察的也是政府公共危机管理能力。经统计，选“完全不符合”的有24人，占比6.90%，选“大部分不符合”的有78人，占比22.30%，选“一半符合”的有109人，占比31.10%，选“大部分符合”的有94人，占比26.90%，选“完全符合”的有45人，占比12.90%。可见，有四成的受访者给予积极评价，而有三成的受访者给予消极评价，有三成的人给予中立评价，正面评价者要多于消极评价者。

4.危机管理中的善后处理能力

“危机过后，政府能迅速组织灾后重建工作，恢复秩序”题项，测试的是民众对政府在危机管理中善后处理能力的认识，考察的也是政府公共危机管理能力。经统计，选“完全不符合”的有20人，占比5.70%，选“大部分不符合”的有65人，占比18.60%，选“一半符合”的有121人，占比34.70%，选“大部分符合”的有93人，占比26.60%，选“完全符合”的有50人，占比14.30%。可见，有四成的受访者给予积极评价，而有两成多的受访者给予消极评价，有三成多的人给予中立评价。

表3反映的是民众对政府公共危机管理能力的打分情况，受访者对政府公共危机管理能力的打分均值略低于中位数，这也说明受访者对政府公共危机管理能力的给予了中间水平的评价。

表3 公共危机管理能力统计值

(四)政府公共政策执行能力

1.政策执行能力中的执行效率

“找政府人员办事，通常都能得到迅速处理或答复”题项，测试的是民众对政府在公共政策执行时执行效率问题的认识，考察的也是政府公共政策执行能力。经统计，选“完全不符合”的有72人，占比20.60%，选“大部分不符合”的有91人，占比26.10%，选“一半符合”的有106人，占比30.40%，选“大部分符合”的有58人，占比16.60%，选“完全符合”的有22人，占比6.30%(如图4所示)。可见，有两成多的受访者给予积极评价，而有四成六的受访者给予消极评价，有三成的人给予中立评价，这说明政府在公共政策执行效率上较多民众予以了负面的评价。

图4 公共政策执行效率

2.政策执行能力中的执行机制

“政府人员执行政策时，都能按照规定的程序来办事”题项，测试的是民众对政府在公共政策执行中执行机制问题的认识，考察的也是政府公共政策执行能力。经统计，选“完全不符合”的有40人，占比11.50%，选“大部分不符合”的有95人，占比27.40%，选“一半符合”的有118人，占比34.00%，选“大部分符合”的有68人，占比19.60%，选“完全符合”的有26人，占比7.50%(如图5所示)。由此可知，有近三成的受访者给予积极评价，而有近四成的受访者给予消极评价，有三成多的人给予中立评价，在此问题上，较多受访者都给予了负面的评价。

图5 政府公共政策执行机制

表4反映的是民众对政府公共政策执行能力的打分情况，受访者对政府公共政策执行能力的打分均值略低于中位数，这也说明受访者对政府公共政策执行能力给予了中等偏下的评价。

表4 公共政策执行能力统计值

通过对公共服务能力的量表进行信度分析，结果显示其Cronbach’s Alpha系数为0.82(一般认为，信度系数为0.90以上表示信度很好，而0.80—0.90之间则表示信度可以接受)，这说明该量表具备较好的内在一致性，其信度较好。经统计(见表5所示)，受访者对民族地区政府公共服务能力的打分均值为30.18，要略微高于中位数30分，由于数据经单样本K-S检验呈正态分布，所以均值、中位数和众数均是30分，这说明民众对量表中较大多数项目均持比较正面的评价，结果表明现实公共服务能力处于中等水平。此外，值得注意的是，量表中的每个题项均有三成左右的被访者选择中立评价，这说明有相当一部分的受访者处于中间状态，对政府公共服务能力建设是需要注意和争取的对象。

表5 公共服务能力统计值

三、基本结论

综合以上分析可见，以贵州为代表的西部多民族地区政府公共服务能力处于中等略微偏上的水平，民众对政府公共服务能力的量表中的多数题项，都是持积极评价。具体而言，政府近年来的一般公共服务支出呈现上升态势，但是其公共服务的汲取能力却处于中等水平，受访者对政府转移支付能力的评价持消极态度者居多。受访者也对政府公共资源配置能力给予了中等偏上程度的评价，对政府公共资源配置能力上，无论是其公平性与效率性评价，还是其优先性评价，均是持正面意见者居多。被调查者对政府公共危机管理能力的评价则处于中等偏下的水平，其中，较多的受访者对危机管理中的政府信息沟通能力持积极态度，也有较多的受访者对危机管理机制进行了积极评价，有较多受访者对政府应急处理能力持积极评价，而对政府危机管理中善后处理能力同样也是积极评价者为主。但是，在政府公共政策执行能力中，较多的受访者对政府执行效率持消极态度，同样，对政府政策执行机制也是消极评价者居多。

［1］陈文权，张欣.十七大以来我国理论界关于“基本公共服务均等化”的讨论综述［J］.云南行政学院学报，2012，(5):41.

［2］张正岩.试论县级政府公共服务能力及其评价［J］.浙江万里学院学报，2011，(4):11-14.

［3］刘寅斌，马贵香，李洪波，田雯.我国31个省级地方政府公共服务能力的比较研究［J］.统计与决策，2010，(20):88-91.

［4］方茜.民族地区公共服务能力的比较研究［J］.生态经济，2010，(5):179-182.

［5］张冰.民族地区基层政府公共服务能力均等化评价［J］.湖北社会科学，2009，(11):37-39.