扶持之手还是掠夺之手？

摘 要：国家对经济社会发展究竟意味着什么？国内外学者沿着“扶持之手”和“掠夺之手”的分析思路展开了激烈的讨论，中国改革开放的巨大历史变革为理论探讨提供了良好的历史契机。鉴于中国改革开放所取得的巨大历史成就，扶持之手的观点占主导，那么扶持之手的解释适用于中国省级地方政府固定资产投资抉择吗？本文通过对2003—2011年中国31个省级地方政府教育和公共部门固定资产投资的面板数据研究发现：相对于扶持之手，掠夺之手对中国省级地方政府固定资产投资抉择更具解释力。教育固定资产投资受到公共部门固定资产投资的挤占，仅能反映民众的一般性社会需求，并受到资金、土地资源以及中央政府调控的强烈限制；而公共部门固定资产投资则在官僚意志和官员私利的主导下，几乎挣脱了资金、土地资源和中央政府禁令的限制。由此，得以看清中国省级地方政府固定资产投资抉择背后的掠夺之手的行为逻辑。然而，针对学者们所暗含的“掠夺之手仅具有纯粹的掠夺性”，本文则提出了质疑，笔者认为：掠夺之手具有混合性，掠夺性包含了扶持性。

关键词：扶持之手；掠夺之手；地区政府；固定资产投资

中图分类号：F830591 文献标识码：A 文章编号：1000176X（2014）02000308

一、引 言

贫困地区校园危房和校车事故让人揪心，而当地政府奢华的楼堂馆所和公车消费却令人愤慨。依据《中国统计年鉴》的指标解释，学校房屋设施及校车购置费用源自“教育固定资产投资”；

又被称之为“教育基本建设投资”，在2004年之前的《中国统计年鉴》中，教育固定资产投资并不是独立的统计科目，而是被放到了“教育、文化艺术和广播电影电视业”基本建设投资当中。而政府的盖楼和用车费用则源自“公共部门固定资产投资”。

又被称之为“公共管理和社会组织基本建设投资”，在2004年之前的《中国统计年鉴》中，该科目名称是“国家机关、政党机关和社会团体”基本建设投资。

收稿日期：20131024

作者简介：姚金伟（1990-），男，山东临沂人，硕士研究生，主要从事公共财政和政治经济学研究。Email：yaojinwei01@163com

教育固定资产投资是为经济社会可持续发展培育人力资本的发展型投资，而公共部门固定资产投资本应是满足地区经济社会发展需要的服务型投资，但现实中却往往沦为满足官僚自身过度需求的自利型投资。改革开放以来，中央政府多次发文“倡导厉行节约，反对铺张浪费”：2003年中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布《关于继续从严控制党政机关办公楼和培训中心项目建设的通知》；2007年中共中央办公厅和国务院办公厅再次联合发文《关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》。中央政府三令五申，严禁地方“奢靡之风”，但往往成效甚微，一些地方政府依旧“我行我素”甚至“变本加厉”。由此，一方面，贫困地区校车校舍等教育基础设施水平低下让亿万人民痛心疾首；另一方面，地方政府营建奢华办公场所和公车消费现象却层出不穷，并成为“政治恶疾”。公共财政学认为，财政支出结构能真实地反映政府行为背后的逻辑[ 1 ] 。

根据2003—2011年中国省级地方政府不变价格教育和公共部门固定资产投资总额及年增长率分析发现：2003—2011年，中国省级地方政府不变价格教育固定资产投资在投资规模和年增长率上均低于不变价格公共部门固定资产投资，这是造成该两项投资结构性失衡的直接原因。

然而，这两项投资结构却存在显著的省级差异！表1给出了这两项投资2003—2011年的省级相关数据。四组年均数据，据此可将中国31个省级地方政府分为四组。

表12003—2011年年均不变价格省级相关数据报告（单位：元，%）

资料来源：《中国统计年鉴》2004—2012年各年版。

图1 2003—2011年不变价格教育和公共部门固定资产投资整体性分布

根据表1的数据，可将中国31个省级地方政府分为以下四组：

第一组同时满足“年均人均不变价格教育固定资产投资>年均人均不变价格公共部门固定资产投资，且年均人均不变价格教育固定资产投资增长率>年均人均不变价格公共部门固定资产投资增长率”的地区为：北京、山西、河南、广东、广西和宁夏。第二组同时满足“年均人均不变价格教育固定资产投资>年均人均不变价格公共部门固定资产投资，且年均人均不变价格教育固定资产投资增长率<年均人均不变价格公共部门固定资产投资增长率”的地区为：上海、江苏、浙江和四川。第三组同时满足“年均人均不变价格教育固定资产投资<年均人均不变价格公共部门固定资产投资，且年均人均不变价格教育固定资产投资增长率>年均人均不变价格公共部门固定资产投资增长率”的地区为：河北、内蒙古、安徽、江西、贵州、云南、西藏和青海。第四组同时满足“年均人均不变价格教育固定资产投资<年均人均不变价格公共部门固定资产投资，且年均人均不变价格教育固定资产投资增长率<年均人均不变价格公共部门固定资产投资增长率”的地区为：天津、辽宁、吉林、黑龙江、福建、山东、湖北、湖南、海南、重庆、陕西、甘肃和新疆。前两组包括的地区共计10个，不到全国省级地方政府的1/3，这意味着：第一，这两项投资结构分布在省级之间存在显著差异。第二，在绝大多数地区，公共部门固定资产投资远大于教育固定资产投资是不争的事实！

新制度经济学认为，国家是经济增长的关键，同时也是造成经济衰退的根源[ 2 ] 。国家与经济发展之间所存在的微妙而又复杂的关系之根源在于政府干预经济活动所扮演的角色差异：一者为扶持之手[3-4]（Helping hand），二者为掠夺之手[5-6-7]（Grabbing hand）。前者宣称：市场失灵需要政府干预，而政府以追求社会福利最大化为目标，因此在促进经济发展过程中扮演着“仁慈型政府”的角色[ 8 ] 。后者否定道：政治家们的目标并不是社会福利最大化，而是追求自己的私利[ 8 ] 。那么，对中国而言，哪种观点更具解释力呢？针对中国改革开放的历史变革，学者们展开了激烈的讨论，中国经济增长奇迹强有力地支持了扶持之手的观点。但既有的研究尚未涉及到对中国省级地方政府固定资产投资抉择的分析。那么，对中国地方政府的投资抉择而言，扶持之手和掠夺之手，哪种观点具有更强的解释力呢？本文基于2003—2011年中国31个省级地方政府的面板数据对此进行探究。

二、文献综述与研究假设

新制度经济学认为，制度是一切政治经济行为的解释基础[ 9 ] 。在过去的三十多年中，中国在缺乏完全自由化、私有化和民主化的“渐进主义改革”中，逐渐由落后的计划经济转型为富有活力的市场经济，并取得了惊人的经济成就[ 10 ] 。学者们惊讶于“中国奇迹”，他们普遍相信：

还有学者认为诸如产权制度、司法制度以及其他制度安排也是影响中国经济快速增长的重要因素。以财政分权为核心的政治分权是缔造中国经济增长奇迹的关键[ 11 ] 。然而对俄罗斯、印度和中国的国际经验研究，却并不支持这种观点[ 12 ] ；进一步的研究结论令人震惊，通过对俄罗斯和中国的比较研究，学者发现，经济分权的前提是政治集权：俄罗斯的中央政府对地方政府控制力较弱，地方政府不存在主动推动经济发展的动力；而中国政治集权下采取恰当的地方经济分权，地方政府间的相互竞争有效促进了地方经济快速发展[ 13 ] 。因此，政治集权和经济分权的制度设计是中国经济增长奇迹的重要原因。

政治集权和经济分权的制度设计充分调动了地方政府的发展积极性，促使地方政府不自觉更深入地卷入到经济发展过程中：从裁判员到运动员。学者们对中国经济转型中地方政府角色扮演的研究，从“扶持之手”的角度提出了地方法团主义[14]、企业家型政府、市场维护型财政联邦主义[15]和发展型地方政府等分析概念。这些分析概念整体上承认了地方政府在经济社会转型中所扮演的积极性角色。然而，伴随着分税制改革[ 16 ] 、地方政府竞争恶化[ 17 ] 以及政治晋升扭曲[ 18 ] 等原因，地方政府在经济发展过程中“既做裁判员，又做运动员”，地方政府行为也呈现出日益明显的掠夺性特征，逐渐蜕变为“政权经营者”[ 19 ] ！此外，一些学者还从“土地财政”[ 20 ] 和股票市场[ 21 ] 的研究视角出发对地方政府的掠夺之手予以剖析和反思。然而，既有的研究尚未涉及到地方政府的投资结构，特别是固定资产投资的投资结构。

伴随着对中国转型经济的持续深入研究，学界逐渐达成共识：政府在推动经济增长方面发挥了重要作用，其中尤其以地方政府主导的投资扩张表现最为明显，中国的经济周期实际上是一种投资周期[ 22 ] 。因此，对地方政府主导的投资结构的研究是探究地方政府在经济发展过程中角色扮演的重要研究视角。从2011年教育和公共部门城镇固定资产投资资金来源的分布结构[23]，折射出地方政府强大的资源筹措能力，同时也暗含了对教育部门筹集社会资源的挤占。

表2教育和公共部门城镇固定资产投资资金来源分布（2011年） 单位：亿元

资料来源：《中国统计年鉴2012》，表5-15，中华人民共和国国家统计局编。

此外，教育和公共部门固定资产投资支出方向的结构分布及供养人口规模的差异则表现出公共部门官僚强烈的自利倾向。表3报告的是2007年全国地方预算内政府部门和教育部门资本性支出分类的规模和比重。对这两项投资而言“盖楼”、“买车”及其修缮和维护占了主要比重，特别需要注意的是政府部门交通工具购置费比重是教育部门交通工具购置费比重的1126倍，公车消费已成为公共部门的痼疾。公共部门固定资产投资的直接供养人口是公共部门雇员，而教育固定资产投资的直接供养人口则是教职工和学生。据2008年《中国统计年鉴》报告，就2007年而言，当年公共部门雇员规模为1 2912万人，各级各类教育机构的教职工总数为1 5209万人，各级各类教育机构的在校学生数为29 2185万人；而2007年公共部门固定资产投资总额为3 1661亿元，而教育固定资产投资总额则为2 3756亿元。由此，公共部门雇员的人均固定资产占有额为24 5206元，教育机构师生总数的人均固定资产占有额为7728元，前者是后者的3173倍，差距惊人。

表3全国地方预算内政府部门和教育部门资本性支出规模和分类比重（2007年）单位：亿元

资料来源：《地方财政统计资料2008》，中国财政经济出版社。

据此，本文提出研究元假设：相对于扶持之手而言，掠夺之手对地方政府在经济社会发展中所发挥的作用具有更强的解释力。本文借鉴经济学中的供给和需求分析框架，在供给变量中设计了资金、土地和中央政策三组变量，而在需求变量中则设计了基础社会需求、发展性社会需求以及利益集团需求变量。倘若研究元假设成立，则统计模型应满足以下两个基本假设：

H1：教育固定资产投资同发展性社会需求、利益集团需求之间不存在显著性关系，同时还受到资金、土地和中央政策供给变量的严格限制。

H2：公共部门固定资产投资模型同利益集团需求变量之间存在显著性关系，并且基本不受资金、土地和中央政策供给变量的限制。

三、数据描述

（一）研究样本及数据来源

本文所运用的数据集包括了中国31个省级地方政府2003—2011年的相关社会经济数据，这些数据皆来自官方公布的统计年鉴，由此可确保数据来源的可靠性和研究结论的可重复性。除2003—2011年各省“预算外财政支出”来自2012年的《中国财政统计年鉴》外，其他数据皆来自2004—2012年的《中国统计年鉴》。在数据的完整性方面主要存在两个问题：一是部分年份的数据资料官方尚未予以公布，例如2011年各省的“预算外财政支出”。二是官方公布的统计年鉴中部分年份、部分地区的数据存在缺失，例如各省的“土地征收面积”。由此，本文最终样本为2003—2011年中国31个省级地方政府的高度平衡面板数据，名义上总的研究观测点为279，实际的研究观测点依具体模型设定而定。

（二）因变量

2004—2012年《中国统计年鉴》在“按主要行业分的全社会固定资产投资”一栏完整报告了各省的教育和公共部门固定资产投资。鉴于各省在人口规模和固定资产投资通胀方面存在的差异，本文选取“人均不变价格教育固定资产投资”及“人均不变价格公共部门固定资产投资”作为面板模型的因变量，以真实描述省级地方政府的固定资产投资抉择行为。

（三）自变量

自变量的选择严格遵照需求和供给的经济学规律予以筛选。依据需求主体的差异，将需求因素分为三类：基础社会需求、发展性社会需求以及集团需求。依据供给资源的差异，将供给因素同样分为三类：资金供给、土地供给及政策供给。其中，基础社会需求是民众的一般性社会需求，发展性社会需求意味着民众的增长性需求，而集团需求则代表固定资产投资直接供养对象（即师生总规模和公共部门雇员）的利益需求；资金供给和土地供给体现出资源限制，政策供给则体现出中央政府的政策禁令，其中，转移支付和中央禁令意味着中央政府的调控能力。据此提出自变量如下：

1 人口规模和人均不变价格地区产值。这两个变量能够充分反映各省基础社会需求，人口对固定资产投资具有内在需求，且存在规模经济效应，人口越多的地区，人均不变价格教育和公共部门固定资产投资反而应该越低；人均不变价格地区产值，扣除人口和通胀因素，用以描述各省的发展水平，依据瓦格纳定律，越发达的地方，对公共物品的需求就越强烈，因而，人均不变价格教育和公共部门固定资产投资就应该越高。

2 外贸依存度、城镇化水平和经济增长率。这三个因素用以反映各省发展性社会需求，根据经济规律，外贸依存度、城镇化水平和经济增长率的提升，将增加对公共服务的需求，由此人均不变价格教育和公共部门固定资产投资规模也应相应增加。根据《中国统计年鉴》的数据，外贸依存度用“地区进出口产值/地区生产总值”予以表示；城镇化水平用“城镇人口/地区总人口”予以衡量；经济增长率用“地区国内产值指数”予以测量。

3 师生总数占总人口比重和官民比。这两个变量用以反映各省集团需求，教育固定资产投资的直接供养人口是地区各级各类教育机构的教职工和学生；而公共部门固定资产投资的直接供养人口则是公共部门雇员。作为利益集团的内生性需求，师生总数占总人口比重和官民比越高的地方，人均不变价格教育和公共部门固定资产投资规模就应该越大。

4 财政收入占地区产值比重、转移支付占地区产值比重和预算外财政支出占地区产值比重。这三个变量用以反映各省资金供给量。根据经验，财政收入占地区产值比重、转移支付占地区产值比重和预算外财政支出占地区产值比重越高的地区，人均不变价格教育和公共部门固定资产投资规模应该越大。

5 土地征收面积。此变量用以反映各省土地供给量。依据经验，土地征收面积规模越大的地区，人均不变价格教育和公共部门固定资产投资规模应该越大。

6 中央禁令。此变量用以反映政策供给，2003年和2007年中央政府发布严令，禁止各地“攀比式”营建奢华楼堂馆所，据此，将中央禁令作为虚拟变量用以探究中央禁令对省级地方政府的教育和公共部门固定资产投资是否生效。

表2给出了各变量的描述性统计分析结果。

表2变量的描述性统计分析

资料来源：2004—2012年《中国统计年鉴》以及2012年《中国财政统计年鉴》。

四、面板模型及分析

对于面板数据而言，首先需要通过Hausman检验来判断是采用固定效应模型还是采用随机效应模型进行估计。Hausman检验的原假设认为固定效应和随机效应的估计结果是系统一致的，如果检验结果接受原假设，那么就应该采用随机效应估计；反之，原假设被拒绝，则需要选择固定效应进行估计。对估计模型进行Hausman检验，结果显示所有模型的检验值均通过1%的显著性水平。因此拒绝原假设，表明随机效应与固定效应的估计结果显著不一致。由此采用固定效应进行模型估计。

表3给出的是人均不变价格教育固定资产投资固定效应面板解释模型。模型显示：第一，人口规模对人均不变价格教育固定资产投资具有显著性影响，且证实了人口的规模经济效应。第二，人均不变价格地区产值对人均不变价格教育固定资产投资具有显著性影响，且呈正相关关系，也证实了瓦格纳定律。第三，进出口产值占地区产值比重、城镇人口占地区总人口比重和国内生产总值指数对人均不变价格教育固定资产投资不具有显著性影响，表明对教育固定资产投资而言，外贸依存度、城镇化和经济增长对其并未产生显著影响。第四，师生总数占总人口比重对人均不变价格教育固定资产投资仅在模型四中影响显著，这说明师生总数占人口比重对人均不变价格教育固定资产投资虽有显著性影响，但并不稳定，这极有可能与教育固定资产投资在初等教育、中等教育和高等教育之间的投资结构分布有关，对此问题将另辟文加以研究，此不赘述。第五，转移支付占地区产值比重对人均不变价格教育固定资产投资具有显著性影响，财政收入占地区产值比重对人均不变价格教育固定资产投资具有显著性影响，但并不稳定，预算外支出占地区产值比重对人均不变价格教育固定资产投资不具有显著性影响，且二者呈负相关关系，这证实了资金供给，特别是中央政府转移支付对教育固定资产投资的影响。第六，土地征收面积对人均不变价格教育固定资产投资具有显著性影响，这证实了土地供给对教育固定资产投资的资源限制。第七，2003年和2007年的中央禁令对人均不变价格教育固定资产投资具有显著性影响，这意味着中央禁令具有“溢出效应”，旨在遏制政府奢华楼堂馆所和公车消费的中央禁令殃及了教育机构的校舍校车建造和购置。

表3人均不变价格教育固定资产投资固定效应面板解释模型

注：括号内是t值，*和**分别表示在5%和1%水平上显著（下表同）。

表4给出了人均不变价格公共部门固定资产投资固定效应面板解释模型。模型显示：第一，人口规模虽然与人均不变价格公共部门固定资产投资具有负相关关系，但人口规模对人均不变价格公共部门固定资产投资并不具有显著性影响。第二，人均不变价格地区产值虽然与人均不变价格公共部门固定资产投资具有正相关关系，但人均不变价格地区产值并未对人均不变价格公共部门固定资产投资产生显著性影响。第三，进出口产值占地区产值比重和城镇人口占地区总人口比重对人均不变价格公共部门固定资产投资具有显著性影响，而且具有负相关关系，这意味着外贸依存度和城镇化水平的提升有助于遏制地方政府的自利性消费，而国内生产总值指数却并未对人均不变价格公共部门固定资产投资产生显著性影响。第四，官民比对人均不变价格公共部门固定资产投资具有显著性影响，这显示出公共部门雇员强大的集团利益和强烈的自利意识。第五，转移支付占地区产值比重对人均不变价格公共部门固定资产投资具有显著性影响，财政收入占地区产值比重对人均不变价格公共部门固定资产投资也具有显著性影响，但不稳定，而特别值得关注的是预算外支出占地区产值比重对人均不变价格公共部门固定资产投资竟然没有显著性影响，这可能是地方政府与土地开发商之间的“权地交易”并未折算成现金流计入预算外财政支出的缘故。第六，土地征收面积对人均不变价格公共部门固定资产投资不具有显著性影响，这意味着地方政府凭借着“土地审批权”有恃无恐，在建造楼堂馆所时不受土地规划和土地储备资源的限制，完全依据官僚意志而为。第七，2003年和2007年的中央禁令对人均不变价格公共部门固定资产投资不具有显著性影响，这意味着地方政府在官僚意志和官员自利的驱动下，罔顾中央禁令，依旧执迷于奢华的办公大楼和舒适的公车。

表4人均不变价格公共部门固定资产投资固定效应面板解释模型

通过上述固定效应面板解释模型的比较分析，可以发现：第一，教育固定资产投资仅能反映基础社会需求（特别是人口规模和经济发展水平），而不能对发展性社会需求（主要是外贸依存度、城镇化水平和经济增长）做出有效的投资反映。第二，教育固定资产投资由于投资结构不均衡对集团需求（师生规模）具有不稳定的显著性影响，而公共部门固定资产投资则充分体现出官僚阶层（公共部门雇员规模）的自利。第三，教育固定资产投资受到资金供给（特别是中央转移性支付）、土地资源和中央政策的限制，而公共部门固定资产投资则仅受到一定的资金供给限制，完全不受土地资源和中央禁令的限制，由此可看出官僚意志在主导公共部门固定资产投资上的无所顾忌。据此，H1和H2基本得到证实，元假设成立，即相对于扶持之手而言，掠夺之手对中国省级地方政府行为逻辑具有更强的解释力。

五、结论与讨论

国家对经济社会发展究竟意味着什么？本文通过对2003—2011年中国31个省级地方政府教育和公共部门固定资产投资的面板数据研究发现：相对于扶持之手，掠夺之手对中国省级地方政府固定资产投资抉择更具解释力。教育固定资产投资受到公共部门固定资产投资的挤占，仅能反映民众的一般性社会需求，并受到资金、土地资源以及中央政府调控的强烈限制；而公共部门固定资产投资则在官僚意志和官员私利的主导下，挣脱了资金、土地资源和中央政府禁令的限制。由此，透过地方政府的固定资产投资结构分析，本文证实：掠夺之手对地方政府在社会转型时期经济发展中所发挥的作用具有更强的解释力！

然而值得思考的是，尽管无论从整体分析还是省级差异分析，教育固定资产投资在投资规模和年均增长上均落后于公共部门固定资产投资，但是教育固定资产投资规模每年仍然保持较快的递增速度。虽然这很可能是“水涨船高”的结果，但相对于其他民生支出而言，教育固定资产投资毕竟保持了较高的增长水平。此外，公共部门固定资产投资同发展性社会需求因素之间存在着显著性负相关关系，这意味对外经济联系的加强以及城镇化水平的提升，有助于推动地方政府构建服务型政府的动力，进而降低公共部门固定资产投资。传统上，学者将掠夺之手暗示为“纯粹的掠夺之手”[ 3 ] ，但本文却倾向于认为：掠夺之手具有混合性，掠夺性涵括了扶持性。

为了有效控制地方政府的公共部门固定资产投资，扩大教育固定资产投资规模，笔者认为可以从以下两个方面做出努力：一是严格行政首长负责制。由中央明确发文，要求各地方政府必须把每年发生在自己管辖区域内的公共部门固定资产投资规模控制在合理水平之内，并不断提高教育固定资产投资水平。各级政府和各政府部门的行政首长都要完成好相关任务，达不到目标的地方党政首长必须被追究领导责任。2013年新一届政府严格各地“党政机关楼堂馆所建设”管理，叫停新建项目并命令各地予以清查，取得了良好效果。二是严格预算制度，特别是部门预算制度。要严格控制预算资金的流向，强化资金监管和效用考评制度，真正促使公共财政效益的公共化，提高资金使用效率。同时要严格部门预算制度，有效清理各级政府和各政府部门的“小金库”，严肃处理各种违背党纪国法的“权钱交易”、“以权谋私”行为。

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（责任编辑：刘 艳）