“丝绸之路经济带”视域下的依法治疆问题研究

2014-11-11顾华详

克拉玛依学刊 2014年5期

摘要：全面推进依法治疆，对实现治疆法治化和确保把新疆建成“丝绸之路经济带”的核心区都具有重大而深远的战略意义，是积极优化新疆参与丝绸之路经济带共建法治环境的迫切需要，是新疆在参与“丝绸之路经济带”共建中发挥重要作用的制度保障，是强化保障与促进“丝绸之路经济带”共建的制度措施。地方立法应积极完善与共建“丝绸之路经济带”相适应的法规，不断推进和引领新疆治理体系和治理能力现代化，努力为促进“丝绸之路经济带”共建提供良好法治环境。

关键词：丝绸之路经济带；依法治疆；全面深化改革

中图分类号：D927 文献标识码：A 文章编号：2095-0829（2014）05-0003-11

法治是治国理政的基本方略。全面推进依法治疆是新疆全面深化改革、积极参与“丝绸之路经济带”共建、围绕社会和谐稳定和长治久安及实现跨越式发展的迫切要求，是推进新疆治理体系和治理能力现代化的重要任务，也是新疆各项工作推进的重要制度保障，更是优化国际合作发展的法治环境，推动中国与“丝绸之路经济带”沿线各国开展反恐合作与经贸合作的强劲动力，特别是对于促进中华法治文明与中亚和欧洲法治文明的深入交流与对话，有着十分重大的战略意义。古今中外的智者无不强调：法治是治国之本，是人类政治文明建设的重要成果。党的十八届三中全会《决定》对“法治中国建设”做出重要部署，为依法治疆提供了最直接的政策和理论指导。习近平在第二次中央新疆工作座谈会上强调要坚持依法治疆，以推进新疆治理体系和治理能力现代化为引领，[1]结合国际国内形势充实和完善党和国家依法治疆的方略。依法治疆是一项集地方立法、执法、司法和法制宣传教育等工作于一体，需要共同推进的综合性、系统性极强的复杂工程；是着力推进新疆治理体系和治理能力现代化的迫切需要。全面推进依法治疆，完成党中央确定的两大历史任务，为建设“丝绸之路经济带”构建良好的发展环境和法治保障，必须坚持依法治疆、依法执政、依法行政共同推进；坚持法治新疆、法治政府、法治社会一体建设；切实维护宪法和法律权威，积极深化行政执法体制改革，确保依法独立、公正行使审判权和检察权；健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度，努力推进民生建设及全面深化改革，使法治成为维护社会稳定和长治久安的基本方式，是依法治疆建设的重要使命。加快全面推进依法治疆进程，是法治新疆建设特别是积极参与“丝绸之路经济带”共建的现实需要，是认真落实全面推进依法治国方略的重要行动。

一、全面推进依法治疆是积极优化新疆参与“丝绸之路经济带”共建法治环境的迫切需要

“丝绸之路经济带”沿线30多个国家共同参与建设，这是人类社会发展史上的一项宏大事业，依法有序规范推进自是必然。沿途各国在实现“政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通和民心相通”的基础上展开密切合作，其中的政策沟通就是指沿途各国在充分对话和磋商的基础上，共同构建合作发展的法律框架，协商制定推进区域合作的规划与措施，并且在这个法律框架下来消除各国合作发展的法律政策和贸易壁垒，寻找和规范合作各方的利益契合点，推进各方经贸、技术和服务业发展战略实现有机对接。党的十八届三中全会《决定》作出“加快同周边国家和区域基础设施互联互通建设，推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设，形成全方位开放新格局”的战略部署。[2]“丝绸之路经济带”沿线各国面积之和约5 000万平方公里，人口约30亿，东倚亚太经济圈，西靠欧盟经济圈，是世界上最大、最具发展潜力的经济带。在当前这个新的历史时期，共建“丝绸之路经济带”的战略构想为欧亚地区整体合作提供了一个新思路和新平台。通过创新合作模式，将会使欧亚各国的经济联系更加紧密，更有助于充分挖掘中国与欧亚国家的贸易潜力，缓解贸易“荒漠化”，降低贸易成本，让全球供应链更加顺畅。[3]新疆地处“丝绸之路经济带”的腹地，这一区域的市场规模和发展潜力无与伦比，而且能源、矿产、旅游、文化和农业资源极为丰富，是中国构建全方位对外开放格局、实现东中西部均衡协调发展，特别是实施向西开放，加强中国中西部地区尤其是新疆与中亚、南亚、西亚和欧洲进行贸易往来和经济合作的最佳区域。因此，“丝绸之路经济带”的建设对进一步拓展中国的发展战略空间，与亚欧广大区域实现共同发展繁荣，特别是新疆围绕社会和谐稳定和长治久安及实现跨越式发展，其战略意义是不可估量的。国内外对新疆在“丝绸之路经济带”建设中的重要地位和重要作用都给予了高度关注。合作是解决国际间一切问题的积极而有效的措施。有合作就有规范和调控，这就离不开法治这个基础。在国际合作的全部过程中，开展基础设施建设规划、国际贸易、国际旅游、客货跨境联运等各个领域的双边或多边合作，减少经济、贸易、投资等领域的摩擦与失衡，实现多方共赢，其最直接有效的措施就是法律与合同。[4]512事实证明，依据法治来解决共建“丝绸之路经济带”中面临的复杂问题是一种成熟、现实而且有效的途径。积极促进合作各方国家法律之间的协调，减少因不同层次、不同国家法律之间的冲突给国际经贸合作造成的阻滞，则迫切需要法治建设来担负此重任。[5]86因此，在全面推进依法治疆的进程中，应不断拓展研究“丝绸之路经济带”沿线各国间开展国际经贸合作的视域和领域，不断探索解决争端的新思路和新措施，不断健全争端解决的新机制和新体制。这是推进新疆与“丝绸之路经济带”沿线各国间广泛开展国际经贸合作、实现维护区域稳定与繁荣的最现实和最迫切的选择。

新疆战略地位取决于其在共建“丝绸之路经济带”中所发挥的重要作用。因此，新疆应抓住共建“丝绸之路经济带”的重大机遇，积极为拓展国家发展的战略纵深、为新疆围绕社会和谐稳定和长治久安及实现跨越式发展奠定坚实基础。而全面推进依法治疆，必须以在更高起点上围绕社会和谐稳定和长治久安及实现跨越式发展、努力优化共建“丝绸之路经济带”的法治环境为目标，加大全方位对外对内开放力度，努力将新疆建设成“丝绸之路经济带”上的重要交通枢纽、商贸物流、金融、文化科教、医疗服务和游客集散等中心及核心区，建成国家大型油气生产加工基地、大型煤炭煤电煤化工基地、大型风电光伏基地和国家能源资源陆上大通道；进一步加快向西开放基础设施的互联互通，积极构建面向中西南亚和欧洲的国际大通道；积极完善和创新口岸管理体制，大力发展边境贸易和边境旅游，实现便捷化过境通关、通行、签证，促进经贸合作和人文交流；积极服务和参与上海合作组织多层次经贸合作，重点是优化沿边开放经济带的开放带动功能，健全中国-亚欧博览会的交流平台机制，推进与“丝绸之路经济带”沿线国家间的农业经贸合作，加大力度加快发展战略性新型产业；加强面向周边国家的对外文化交流，打造对外文化交流品牌，重点是提升对外医疗服务的质量与水平，积极推进面向中亚、西亚和南亚国家的健康服务产业发展。在“丝绸之路经济带”这个全球瞩目的广大区域实现快速发展和长治久安，应对各种各样的复杂局面和挑战的考验，始终坚持全面推进依法治疆是根本。必须紧紧围绕党中央和自治区党委的重大战略部署，坚持依法治疆、从严治疆这个强区之基，更加锐意进取，更加奋发有为，坚决维护国家安全、边防巩固、民族团结和新疆社会大局稳定。坚持按照更加注重发挥法治在国家治理、社会治理和规范“丝绸之路经济带”共建秩序的要求，把全面推进法治新疆建设、坚持依法治疆作为当前和今后的首要政治任务之一，进一步突出紧紧围绕社会和谐稳定和长治久安及实现跨越式发展的实践要求，更加注重加强与改进党执政的方式，领导各族人民实施好“依法治疆、团结稳疆、长期建疆”战略；更加注重健全民主与法制，加强和创新社会治理体制，着眼于维护最广大人民根本利益，推进社会治理方式的创新，充分激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系，完善国家安全体制和安全战略，[6]确保新疆的长治久安和国家安全。

法治有着丰富而深刻的含义。全面推进依法治疆，为全面深化改革、共建“丝绸之路经济带”、围绕社会和谐稳定和长治久安及实现跨越式发展提供法治保障，首先要解决对“法治”内涵的认识问题。“法治”在古希腊哲学家亚里士多德看来，有两层含义：即“已成立的法律得到普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律”，[7]199即良法能够得到公民的普遍遵守。英国学者戴雪对法治有过系统解释，并且提出法治有三个特征：法治意味着权力武断的不存在，与武断权力相违反的是法律的至尊性，强调全体人民一律受法律的保护和违法必究；普通法与普通法院居优势是法治的特征，法律面前人人平等是法治的基本要求；宪法的通则形成于普通法院的判决是法治另一个特征，强调宪法原则涉及的公民所有权利是从司法判决中归纳出来的，而不是立法的结果，人民有权获得司法救济。法治的这些特性是因为国家政体的形成与人民的生活密切相关所致。[8]231据戴维·M·沃克主编的《牛津法律大辞典》解释：法治是“在任何法律制度中，法治的内容是：对立法权的限制；反对滥用行政权保护措施；获得法律的忠告、帮助和保护的大量的平等的机会；对个人和团体各种权利和自由的正当保护以及在法律面前人人平等……它不是强调政府要维护和执行法律及秩序，而是政府本身要服从法律制度，不能不顾法律或重新制定适应本身利益的法律。”[9]法治就是强调国家宪法和法律得到人民群众的普遍自觉遵守，但同时也要求国家宪法和法律必须是良法，是正义之法，是公平之法，是讲情究理之法。法治不崇拜权力而崇尚宪法和法律，不服从权力而遵守宪法和法律，不追求权力而维护宪法和法律。[10]5依法而治是其形式，施行法治是其核心，依法治国是其基本方略。为此，依法治疆应当具备以下几个特征：具备推进法治的基本制度与措施，国家宪法和法律能广泛而深入地融入经济社会生活之中，并且具有无可置疑的最高权威和无可替代的重要作用；宪法和法律调整、规范经济社会生活具有公平性与公认性，尊重宪法和自觉学法用法成为人们的一种工作与生活方式。掌握全面推进依法治疆的基本方向，检验依法治疆的效果，应当考虑上述的几个特征，这也是一个基本的衡量尺度。

二、全面推进依法治疆是新疆在参与“丝绸之路经济带”共建中发挥重要作用的制度保障

新疆全面深化改革、参与“丝绸之路经济带”共建、围绕社会和谐稳定和长治久安及实现跨越式发展，都必须始终坚持社会主义法治，始终维护宪法和法律权威，坚持运用法治思维和法治方式推进一切实际工作。坚持凡属重大改革、重大合作、重大共建工作，都要依据法律规定推进，改革、合作、共建模式都要由过去的“先试点、后立法”转向“先立法、后推进”，或者“边探索、边推进、边立法”。同时，全面深化改革，共建“丝绸之路经济带”，围绕社会和谐稳定和长治久安及实现跨越式发展的成果，也都需要及时用法律制度加以巩固和引导。因此，全面推进依法治疆，要重视充分运用国家法律资源，充分发挥法治对新疆参与“丝绸之路经济带”建设，围绕社会和谐稳定和长治久安及实现跨越式发展战略实施的引领与推动作用，充分激发、引导和规范各级政府在法定的职责范围内推进全面深化改革的积极性、主动性和创造性，正确处理好敢闯敢试与依法改革之间的关系，力求将全面深化改革、共建“丝绸之路经济带”、围绕社会和谐稳定和长治久安及实现跨越式发展的内在要求与依法治疆有机结合起来，真正实现运用法治思维和法治方式推动全面深化改革、共建“丝绸之路经济带”、实现跨越式发展和长治久安的目标。

作为上层建筑，法治建设应该深深根植并受制于特定历史时期的经济基础。无产阶级革命导师马克思曾指出：“社会不是以法律为基础，那是法学家的幻想。相反，法律应该以社会为基础。法律应该是社会共同的、由一定的物质生产方式所产生的利益需要的表现，而不是单个人的恣意横行。”[11]291今日新疆，全面推进依法治疆是与全面深化改革、共建“丝绸之路经济带”、围绕社会和谐稳定和长治久安及实现跨越式发展相伴而生、相伴而行、相互促进的。一方面，全面推进依法治疆是全面深化改革、推进治疆体系和治疆能力现代化的内在要求，是在深入总结改革开放和“稳疆兴疆、富民固边”实践经验基础上的继承与创新；另一方面，全面深化改革、共建“丝绸之路经济带”、围绕社会和谐稳定和长治久安及实现跨越式发展的丰富实践，也为全面推进依法治疆提供了深厚的实践基础、内在需求和强劲动力，而依法治疆的不断深入推进，也必然会对新疆全面深化改革、共建“丝绸之路经济带”、围绕社会和谐稳定和长治久安及实现跨越式发展提供良好的法治环境，并且发挥巩固成果、规范行为、引领风尚、保障措施和促进工作等积极而重要的作用。

新疆作为我国边疆少数民族地区，人口多，底子薄，欠发达，南北疆发展极不平衡。坚持全面深化改革，积极参与“丝绸之路经济带”的共建，围绕社会和谐稳定和长治久安及实现跨越式发展战略实施，与全国同步全面建成小康社会，共同谱写“中国梦”的新疆篇章，一方面加快发展的任务十分艰巨，需要加快推进科学发展；另一方面还要全面深化改革和积极应对社会转型过程中出现的各种矛盾与挑战。规范人们的行为，化解各方面的矛盾，促进社会和谐稳定，都必须通过加强法治建设来提供动力和保障。贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，全面推进依法治疆，必须坚持全面“推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究”，[12]不断开创依法治疆新局面。这既是建设法治中国的基本要求、实现依法治国的基本标准，更是全面推进依法治疆的根本遵循。其中，科学立法是前提，严格执法是关键，公正司法是防线，全面守法是基础。全面推进依法治疆，最根本的就是要结合新疆实际，把法治建设的“十六字”方针贯彻落实好，就是要努力形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，[13]9严格按照法治建设的规范要求，夯实依法治疆的法治根基。

全面推进依法治疆，涉及到经济社会发展的方方面面，事关新疆当前和未来的科学发展，坚持正确的方向和原则十分重要。因此，要坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一，充分发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，确保法治建设沿着正确的方向前进。坚持维护宪法、法律权威，一切权力属于人民，法律面前人人平等，任何组织和个人都必须在宪法和法律范围内活动。坚持以人为本，依法保障人民享有的广泛权利，以法治方式维护人民群众根本利益，同时充分发挥人民群众的主体作用，使全面推进依法治疆成为全疆各族人民共同参与的社会实践。坚持服务改革发展稳定大局，把全面推进依法治疆贯穿于经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设各个领域，从法治层面建立科学发展、加快发展的机制。全面推进依法行政、加快法治政府建设，是全面推进依法治疆的重点。各级人民政府应当自觉接受人大及其常委会的监督，积极支持政协依法履行参政议政职能，认真听取民主党派、工商联、无党派人士和各人民团体的意见建议，主动接受人民群众和社会的监督。必须加快清理与共建“丝绸之路经济带”不相适应的地方法规、政府规章及规范性文件，努力为促进“丝绸之路经济带”的共建多排除“路障”，多设“路标”，多提供保障与服务，坚持依法排除制约经济社会发展的各种因素，依法破解改革发展与合作发展的机制难题。各地各部门必须逐步健全依法、科学、民主的决策机制，进一步强化规范执法的制度、措施，进一步完善政务公开、政府信息公开、司法公开、行政管理公开、审计监督公开等制度措施，稳步推进电子政务，逐步规范微博等网络问政的制度措施，不断完善政府绩效考评和行政问责的制度措施，积极回应群众的新期待，确保让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里。

三、全面推进依法治疆应重视强化保障与促进“丝绸之路经济带”共建的制度措施

全面推进依法治疆是“丝绸之路经济带”建设的重要保障与核心动力。围绕社会和谐稳定和长治久安及实现跨越式发展是新疆工作的中心。贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和中央新疆工作座谈会精神，在更高的起点上围绕社会和谐稳定和长治久安及实现跨越式发展，尽快实现共建“丝绸之路经济带”的实质性推进，不断提高新疆经济竞争力，充分发挥新疆在周边国家的比较优势；切实保障和改善好民生，真正让各族人民群众的生活充满阳光、尊严、幸福和希望；始终坚定不移地坚持和完善民族区域自治制度，坚持依法治国总方略，确保社会大局持续稳定，这都更加迫切需要加强法治保障能力。为此，全面推进依法治疆应牢牢把握住共建“丝绸之路经济带”这一目标要求，依法积极稳妥推进新型城镇化、农牧业现代化、新型工业化、信息化和基础设施现代化建设，促进大中小城市、小城镇和城乡一体化协调发展，推动“新型五化”建设向数量与质量同步提升转变，实现工业化与城镇化建设的良性互动、新型城镇化与农牧业现代化相互协调发展，确保“新型五化”统筹推进、协调发展。扎实推进生态文明建设，依法大力实施“碧水蓝天工程”，让新疆生态环境越来越好，使大美新疆的建设不断取得新成效。

坚持全面深入推进依法治疆，在全社会大力营造稳定、和谐、健康的发展氛围，努力优化公开、公平、公正、可预期的法治环境，对新疆实现科学发展、后发赶超与提升长远竞争力至关重要。特别是在新疆全力围绕社会和谐稳定和长治久安及实现跨越式发展、努力建成“丝绸之路经济带”上的核心区、争取在新疆设立中国-中亚自由贸易区、确保与全国同步建成小康社会的新形势下，都迫切需要在制度措施、体制机制和保障体系的构架与创设中，大力弘扬社会主义法治精神，健全法制体系，深刻凸显法制在围绕社会和谐稳定和长治久安及实现跨越式发展战略实施中的保障性制度措施与体制机制的核心地位，全面明确法治在新疆围绕社会和谐稳定和长治久安及实现跨越式发展过程中的丰富、深刻和具体的内涵，全面提升法治对围绕社会和谐稳定和长治久安及实现跨越式发展的保障、激励与规范功能。这些都必然会使全面推进依法治疆成为围绕社会和谐稳定和长治久安及实现跨越式发展的强劲推动力，形成国际经济竞争力和市场风险的有效防控力，使全面推进依法治疆成为长治久安和平安新疆、幸福新疆建设的基本制度保障。

法是实践的智慧，实践性是法治的显著特性和基本品格，实践是法治建设的生命线。立足当下，发乎问题，关注实践，解决发展中的突出问题，是全面推进依法治疆的基本要求。“实践是法律的基础，法律要随着实践发展而发展。”[14]实践没有止境，法治建设必须与时俱进。因此，全面推进依法治疆要始终坚持全球视野、国际战略，高瞻远瞩、把握大势，深入实践，扎实推进；始终坚持以问题为导向，不断增强问题与实践意识，主动加强对新疆经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设中法律问题进行深入研究；始终坚持紧紧围绕完善中国特色社会主义制度，健全中国特色社会主义法律体系，扎实推进治疆体系的科学化和治理能力的现代化，进一步深化治理体制机制和健全法律制度措施的研究，促进新疆全面深化改革，参与“丝绸之路经济带”建设，围绕社会和谐稳定和长治久安及实现跨越式发展，促进各项事务治理制度化、规范化、程序化；始终坚持紧紧围绕建设法治新疆、平安新疆和幸福新疆，积极推进地方法治建设的科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，为各族人民安居乐业、社会安定和谐有序、长治久安提供法治保障；始终坚持准确把握全面深化司法体制改革的目标任务和重点难点，切实抓住那些长期影响司法公平公正、制约司法能力提升的深层次问题，积极组织力量进行深入调研论证，认真推进成果转化，服务于依法治疆。全面推进依法治疆，要坚持妥善处理法律法规的稳定性与改革开放、变化变革、创新发展的关系，既要充分反映和肯定全面深化改革、共建“丝绸之路经济带”、围绕社会和谐稳定和长治久安及实现跨越式发展的成功做法，又为全面深化改革、共建“丝绸之路经济带”、推进跨越式发展和长治久安战略的深入实施预留空间。

全面推进依法治疆应紧紧围绕科学发展这个主题、加快转变经济发展方式这条主线和共建“丝绸之路经济带”这个重点，高度关注国内外经济形势新变化，继续坚持能动司法理念，进一步加强法治应对。全面推进依法治疆要坚持重点围绕促进跨越式发展和积极推进新疆与“丝绸之路经济带”沿线国家全方位务实合作，进一步拓展合作空间；积极利用好国家向西开放的政策优势，加快向中亚和周边国家开放的脚步，积极推进新疆与中亚欧洲国家共同建设“丝绸之路经济带”，为进一步拓展我国经济发展的纵深空间，为新疆完成两大历史任务积蓄力量，为新疆参与“丝绸之路经济带”共建、围绕社会和谐稳定和长治久安及实现跨越式发展创造新契机。应针对经济社会全面深化改革发展的各个具体环节，通过“立、改、废”等途经，[15]61积极健全相关法规措施，确保充分发挥法律法规的规范、调节、服务和保障作用。进一步清理妨碍经济发展、社会建设的法规和政策规定，建立规范的市场经济秩序，努力消除制约“丝绸之路经济带”共建、跨越式发展和长治久安的体制机制障碍。

四、全面推进依法治疆应重视为共建“丝绸之路经济带”提供和谐稳定的发展环境

新疆的和谐稳定与“丝绸之路”的兴衰有着密切的联系。凡新疆大局和谐稳定，“丝绸之路”就畅通无阻，沿线各族人民团结和睦，经济繁荣，社会稳定；每当新疆社会动荡，“丝绸之路”就道路阻隔，沿线人民苦不堪言。这一历史事实已经经历了我国汉、唐时期漫长的历史检验。自东汉“丝绸之路”历经“三绝三通”，直到明代“丝绸之路”废弃，直接导致了新疆乃至中国从世界经济舞台上悄然淡出，其结局就是近现代以来的中国，国家危机四起，陷入长期落后挨打的苦难危局，陷入半殖民地半封建社会的黑暗深渊。一部“丝绸之路”的发展史充分揭示了这样一条真理：只有实现中华民族伟大复兴，“丝绸之路”沿线国家才能兴旺发达；只有“丝绸之路”畅通无阻连四方，中国和沿线各国才能繁荣昌盛。因此，全面推进依法治疆应自觉肩负起历史赋予的重任，始终高度关注社会稳定问题，坚持以实现长治久安和保障“丝绸之路经济带”共建为目标，坚持全面落实依法治国基本方略，不断加快依法治疆的基础性工程建设，深入持久地全面推进依法治疆。特别是新疆当前正处于暴力恐怖活动的“活跃期”、反分裂斗争的“激烈期”。[1]“双期叠加”更凸显了新疆反恐维稳、分裂与反分裂斗争形势的长期、复杂、尖锐、激烈和严峻的特性。越是在这种时期，就越是要坚定不移地坚持创新法治建设的理念、制度和措施，坚持依法维护社会稳定，促进长治久安，确保各族人民群众幸福安康，确保新疆社会稳定和谐，确保为各方面共建“丝绸之路经济带”提供良好的法治大环境。坚持服务围绕社会和谐稳定和长治久安及实现跨越式发展的大局，打造有利于全面深化改革的法治基础。坚持以现代文化为引领，大力弘扬社会主义法治精神，努力在全社会形成自觉运用法治思维和法治方式的新风尚。始终坚持和强化法治实践，全面落实依法治疆基本方略与具体措施，不断提升全面推进依法治疆的水平，为加快推进“丝绸之路经济带”共建、实现跨越式发展和长治久安提供法治保障。

保证“丝绸之路经济带”共建的顺利推进，社会和谐稳定始终是前提与基础。为此，全面推进依法治疆必须努力在与长治久安相适应的法治建设上实现新突破。实现长治久安既是党中央确定的战略目标，也是新疆和“丝绸之路经济带”沿线各国人民的共同企盼。因此，全面推进依法治疆必须牢牢把握维护社会和谐稳定这个基本前提和大局，努力为共建“丝绸之路经济带”筑牢稳固的法治防线。历史经验反复证明，只有维护好新疆的稳定大局，才能保障“丝绸之路”的畅通，才能保障新疆的繁荣兴旺和人民安居乐业。因此，在新疆全力推进“丝绸之路经济带”共建战略的同时，必须坚持同步扎实全面推进依法治疆，确保把遏制极端暴力恐怖犯罪作为依法治疆的首要任务之一，紧扣化解社会矛盾、创新社会治理、公正廉洁执法、打击暴力恐怖犯罪等重点不放松；坚持反暴力、讲法制、讲秩序“一反两讲”原则不动摇，以法治措施保障全面深化改革、共建“丝绸之路经济带”及实现跨越式发展和长治久安战略的顺利推进，确保做到“两手抓、两手硬”，进一步完善以打促防、主动出击的法治措施，确保依法将暴力恐怖活动遏制在萌芽状态和消灭在行动之前。坚持深入开展依法严厉打击宗教极端势力的专项执法行动，严厉查禁“三股势力”的传播渠道，遏制其违法犯罪行为多发的势头，努力确保新疆社会大局和谐稳定，确保为全面深化改革、共建“丝绸之路经济带”、围绕社会和谐稳定和长治久安及实现跨越式发展营造良好的大环境。

切实提升全面推进依法治疆对促进“丝绸之路经济带”共建的根本保障力。为此，全面推进依法治疆必须针对各地反分裂反恐怖斗争的实际需要，以积极的态度健全各项法律法规措施，努力使打击“三股势力”、维护国家统一、民族团结和社会稳定的法治措施得到认真落实，关键是要确保对“三股势力”危害国家安全、社会和谐稳定、民族团结的一切犯罪活动都得到法律的严惩严防。坚持依法严惩严重危害社会治安的刑事犯罪分子，有效有力地打击、防范各种违法犯罪活动。打击始终是被动防范，而加强预防与防控才是最有效的主动措施。[16]41因此，应坚持关口前移，积极健全基层基础建设的制度措施，依法完善社会治安防控体系、相关的法律法规，应健全防控措施，促进相关方面主动整治社会治安，确保影响稳定的各种因素得到及早消除。坚持从国家整体利益出发，充分体现人民意志，从围绕社会和谐稳定和长治久安及实现跨越式发展战略大局的实际需要来谋划和推进地方立法，不断健全“依法治疆、团结稳疆、长期建疆”所需要的地方法规体系，并始终紧紧围绕坚决有效防范敌对势力分裂、渗透、颠覆活动的实战需要，进一步增强法规措施的打击与防范能力。始终坚持依法严惩危害国家安全犯罪、严重危害社会治安的暴力恐怖犯罪、黑恶势力犯罪、毒品犯罪、多发性侵害人身与财产安全犯罪，积极推进平安新疆、和谐新疆、幸福新疆建设。坚持依法完善社会治安防控体系，增强法制与司法执法的能动性，切实为各族人民群众安居乐业提供健全高效的法治保障，切实维护好长治久安的社会大局。坚持通过国家层面与周边国家达成反恐维稳的相关国际协议（条约、公约）。实现有效、彻底地打击和防范“三股势力”的目的，需要周边各国的互相协作与共同打击防范。1945年的《国际法院规约》第38条规定，法院所运用的国际法，包括“一般法律原则为文明各国所承认者”，这其中包括开展多国联合打击和防范“三股势力”的内容。在全面推进依法治疆的进程中，必须坚持依法反恐维稳，坚持多国联动共同打击“三股势力”，共同优化“丝绸之路经济带”共建的社会大环境，完全可以充分运用国际法上的双赢或多赢的法治资源，通过国家层面来签署双边或多边反恐维稳条约，据以确定其相互的权力与义务，依法保证通过合作来共同实施对“三股势力”的打击和防范。[17]51全面推进依法治疆还应重视充分发挥与上海合作组织成员国联合打击“三股势力”合作机制的重要作用，积极与“丝绸之路经济带”沿线国家加强法治合作，共同构筑“丝绸之路经济带”的反恐维稳牢固防线，努力使境内外的“三股势力”无容身之所、无滋生之地。当然，完成这些复杂而繁重的工作，显然需要依靠依法治疆的大力推进和周密保障。

五、地方立法应积极完善与共建“丝绸之路经济带”相适应的法规

随着共建“丝绸之路经济带”战略的推进，新疆社会活力蓬勃迸发，但周边国家的社会问题也会不断出现，新老矛盾叠加交织，面对特定发展阶段的社会建设和社会治理，全面推进依法治疆的任务之重、面临的挑战之大、难度之高，都是前所未有的。德国著名学者茨威格特和克茨曾预言：“正在成长中的一代法律家，很可能还有其后的法律家们将面临法律生活前所未有的‘国际化局面。这时，战争威胁减少了，社会主义各国同资本主义各国之间的关系将变得高度密切——同时可能在意识形态上接近。”[18]35今日之新疆，正面对共建“丝绸之路经济带”的重大机遇和挑战，特别是基于中亚各国经济结构、开放程度、经贸法制建设及法治水平等问题，我国与中亚国家双方在经贸合作进程中仍然面临着不少现实的挑战，[19]50全面推进依法治疆如何从现实的重重挑战中突出重围，实现社会治理与经济跨越式发展相协调；如何推进地方立法与共建“丝绸之路经济带”相适应，在跨越式发展中实现长治久安；地方法规如何在立、改、废的循环往复、螺旋式上升的动态过程中，充分发挥其对全面深化改革、共建“丝绸之路经济带”、推进跨越式发展和长治久安的引领和推动作用。这些都是全面推进依法治疆所不可回避的重大现实问题。

坚持依法治疆，地方立法应加强社会主义法治文明建设，坚持为全面落实“五位一体”和基层组织建设服务，积极实施互利共赢的开放战略，进一步提高对外开放水平，[20]着力解决共建“丝绸之路经济带”中的现实问题，积极创造有利于“丝绸之路经济带”沿线各国共同发展的外部环境。坚持通过全面推进依法治疆的有效路径，进一步加快地方立法步伐，重视加强反恐维稳重点地区维护社会稳定方面的立法，重视加强社会治理、民生建设、宗教事务、信息网络安全、法治政府建设、法律监督和反腐防腐等领域的立法工作，重视完善公共法律服务体系，坚持和完善民族区域自治制度；重视地方立法与改革发展稳定的重大决策相结合，使地方性法规能够适应共建“丝绸之路经济带”、围绕社会和谐稳定和长治久安及实现跨越式发展的客观实际需要，努力使新疆地方立法能更好更有力地促进全面深化改革、参与“丝绸之路经济带”共建、围绕社会和谐稳定和长治久安及实现跨越式发展等各方面的协调发展。善于用地方立法的有效形式把跨越式发展和长治久安以及对口援疆的重大决策及时固定下来。重点加强促进全面协调可持续发展，保障全面建成小康社会方面的立法，积极完善确保新疆与全国同步全面建成小康社会急需项目的立法优先机制，依法调整规范深化改革、促进发展、维护稳定、巩固民族团结中的各种利益关系，不断健全相关的制度措施，理顺相关的体制机制，努力体现出新疆地方立法“以人为本、急需为先，质量为上、特色为重，适应实际、操作性强，密切关注、动态跟进”的特点，切实提升全面推进依法治疆对共建“丝绸之路经济带”的促进力和保障力。进一步加强和改进地方立法工作，积极健全新疆地方立法起草、论证、协调、审议机制，加强法律监督机制建设，不断提高地方立法质量，充分发挥地方立法的引领与促进作用。坚持从实践出发，立足于实践发展而不断发展，积极完善立法规划，突出立法重点，坚持立、改、废并举，不断提高立法科学化、民主化水平，充分体现地方法规的针对性、及时性、系统性和创新性。坚持完善地方立法工作机制和程序，更好地协调利益关系；重视扩大公众有序参与，充分听取各方面的意见建议，确保地方法规能准确反映新疆参与“丝绸之路经济带”建设，充分发挥排头兵和主力军重要作用。

坚持从“陆海开放”、“东西开放”及促进区域协调发展的战略高度来加快推进适应“丝绸之路经济带”共建的地方法治建设。为此，全面推进依法治疆进程中，新疆地方立法应积极完善与全面深化改革、共建“丝绸之路经济带”、围绕社会和谐稳定和长治久安及实现跨越式发展相适应的法规措施，坚持在上位法的指导下，积极完善基本经济制度，依法规范和调控国有经济充分发挥主导作用，增强国有经济的活力、控制力和影响力；加快推进公有制经济实现科学发展，有效激发非公有制经济的活力、动力和创新力。积极健全现代市场体系，依法规范和调控市场在资源配置中充分发挥决定性作用。依法推进各级政府加快职能转变，规范有序地推进法治政府和服务型政府建设，进一步深化行政体制改革，依法创新行政管理方式，不断增强政府公信力和执行力。坚持依法深化财税体制改革，积极建立现代财政制度，坚持配套完善相关法制措施，依法明确事权，稳步推进税制改革，依法稳定税负，坚持透明预算，不断提高效率，坚持按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对参与共建“丝绸之路经济带”各市场主体的税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理与服务，确保国家赋予西部大开发，围绕社会和谐稳定和长治久安及实现跨越式发展，支持喀什、霍尔果斯经济开发区建设和国家对口援疆等一系列优惠政策得以顺利落实。坚持依法构建开放型经济新体制，坚持依据上位法的相关规定，主动作为，积极推动新疆实现对内对外开放相互促进，把“引进来”和“走出去”有机结合起来，加快培育参与和引领“丝绸之路经济带”各国之间的国际经济合作竞争新优势，不断促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合、共同发展；稳步推进内外资法律法规的统一，保持外资内资的政策平等、稳定、透明和可预期。

六、全面推进依法治疆应努力使法治成为“丝绸之路经济带”共建的基本遵循

在共建“丝绸之路经济带”的新形势下，加快推进“丝绸之路经济带”政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通，积极深化新疆与“丝绸之路经济带”沿线国家的全方位务实合作，全面推进依法治疆方兴未艾，任重道远。特别是推进全面深化改革，共建“丝绸之路经济带”，围绕社会和谐稳定和长治久安及实现跨越式发展，都迫切需要把全面推进依法治疆放在全局性、基础性和战略性地位，坚决破除一切妨碍依法治疆的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面的法律制度更加完备；迫切需要不断拓展开放的广度和深度，把“引进来”和“走出去”更好地结合起来，优化开放结构，提高开放质量，提升开放型经济发展水平，努力构建经济全球化条件下新疆参与“丝绸之路经济带”共建的国际经济合作与竞争新优势；迫切需要新疆加快推进“丝绸之路经济带”政策与法律的沟通、交通与通讯的联通、贸易与合作的畅通、货币与物资的自由流通、民心与民意的相通，显著提升我国特别是新疆与中亚地区和欧洲的合作水平；迫切需要进一步加快中哈霍尔果斯国际边境合作中心和喀什、霍尔果斯经济开发区的建设，拓展和深化中国-亚欧博览会的平台与机制，积极服务和参与上海合作组织多层次多领域的经贸合作，加快发展面向“丝绸之路经济带”沿线国家的经济贸易合作及货物、服务和投资合作，积极与沿线各国共同实施自由贸易区战略，重点是通过开展能源资源、教育科技文化卫生、经济金融和服务贸易的互利合作，进一步深化双边或多边贸易合作；[12]迫切需要新疆进一步健全“引进来”、“走出去”的法规和政策措施，依法保障和引导面向中亚、西亚、南亚、欧洲的出口加工基地建设，促进特色优势产品出口，支持具备条件的新疆企业参与境外经贸合作区建设，大规模推进进口资源在疆落地加工；迫切需要积极打通中巴经济走廊，加快推进亚欧国家通信网络一体化建设，积极联手发展跨境电子商务，完善区域性国际营销网络，实现欧亚现代物流网络一体化发展，不断提升“丝绸之路经济带”的国际现代物流业发展水平。在国际合作发展中，各方面都要重视积极推进数量的不断递增，正确运用量变引起质变的规律，特别是在相关的法治建设中，更不能忽视任何一个微小的关系和环节。因为，往往是一个微小的问题或者某一方面的细微变化，就很可能发展成为改变大局的触发点。这是全面推进依法治疆进程中务必要高度重视的问题。依法治疆各项工作无小事，务必要谨小慎微、严谨细致、精益求精。

毋庸讳言，全面推进依法治疆的新阶段必将随着全面推进依法治国、全面深化改革和坚持对外开放基本国策的深入实施而到来，并且呈愈加迫切之势。因此，全面推进依法治疆，面对时代发展的重大转变，必须积极推进学科研究框架的转型，使之达到新的演进。这种新发展需要实现从注重某一经验的部分借鉴转向注重规律指导的理性借鉴，从注重因素分析法转向多元统一的战略性研究，从理论研究转向理论研究与实践应用结合，并由此实现研究模式的创新。其主要表现为：全球化下的整体性，专业化下的科学性，本土化下的实践性，现代化下的战略性和服务化下的功效性。全面推进依法治疆要积极适应共建“丝绸之路经济带”的需要，就必须主动走向创新发展的新阶段，全面革新法治建设的观念，积极参与和推进法治中国建设的改革发展实践，不断推进法学理论、法治实践、法律制度和法治文化的创新发展，在推进法制建设现代化和依法治疆进程中，努力实现全面推进依法治疆自身发展的时代创新。

重视构建科学的全面推进依法治疆指标体系和考核标准，这对于保障依法治疆的顺利推进、不断完善依法治疆的治理体系和治理能力现代化都具有重要现实意义。科学制定全面推进依法治疆的指标体系和考核评价标准，可以预警和纠正破坏依法治疆的各种行为和现象。为全面深化改革、共建“丝绸之路经济带”、围绕社会和谐稳定和长治久安及实现跨越式发展提供法治保障，是全面推进依法治疆实施机制的一项重要内容，也是约束各方面行为的一项基本遵循。为此，全面推进依法治疆应提高对建立健全科学全面推进依法治疆指标体系和考核评价标准意义的认识，明确其出发点和落脚点是发展和完善依法治疆的制度措施，目的在于推进依法治疆的治理体系和治理能力现代化，保障全面深化改革、参与“丝绸之路经济带”共建、围绕社会和谐稳定和长治久安及实现跨越式发展各项工作的顺利推进。全面推进依法治疆指标体系和考核评价标准应与依法治疆的目标、任务、要求保持协调一致，目的在于增强对社会的引领力和规范力。建立健全科学全面推进依法治疆指标体系和考核评价标准，应重视规范相关的标准与程序，充分体现指标体系和考核评价标准的科学性与实用性。建立健全科学全面推进依法治疆指标体系和考核评价标准，应坚持“五结合”：一是全面与特色相结合。既能评价科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等层面的法治化水平，又能评价“五位一体”建设的法治化水平；既能综合评价保障人权、保障民生的法治措施，又能综合评价维护社会公平正义、增进人民福祉的法治效果。二是客观与主观相结合。既能对全面推进依法治疆的进程进行综合评价，又能引导公众和社会组织自觉参与依法治疆，充分反映社会各阶层对全面推进依法治疆的认可度和自觉遵循情况。三是科学与简便相结合。既能实事求是地反映全面推进依法治疆的现状，又能使评价指标体系做到宏观构建和微观设计有机结合。四是实用性与适用性相结合。既能使考核程序、内容和结果等具有适用性，又能做到实用性与适用性有机统一。五是可计量与可比较相结合。既能实现评价指标体系的可计量、可操作，又能实现全疆层面评价数据的可计量与可比较，便于对全疆各地的法治建设状况进行比较分析，增强评价结果的可应用性和对工作的指导性。

纵观世界法治文明发展的轨迹，我们不难看到，无论面临何种挑战与危机，人类社会总是一步一步地向着法治文明的方向前进。人类在政治、经济、文化等方面日益广泛的交流和沟通所促成的区域和全球经济逐步一体化、区域内部法律的统一化，如欧洲联盟内部法律的逐步一体化，各种国际性的贸易条约和调整特定领域法律关系的公约，国家间的各种双边条约等，都进一步充分表明了各个民族国家之间、人类社会之间越来越注重法律的协调与规范，因为，这是人类社会进一步发展的共同需要。新疆是国家实施陆上开放和向西开放战略的重要支点，是我国向西开放的桥头堡，新疆围绕社会和谐稳定和长治久安及实现跨越式发展直接关系着“丝绸之路经济带”沿线各国稳定与发展的大局。共建“丝绸之路经济带”的战略宏愿也将新疆的改革发展与稳定推到了更高的历史起点上。因此，全面推进依法治疆，必须充分认清共建“丝绸之路经济带”的重要战略地位，深刻理解全面深化改革的丰富内涵，准确把握科学发展观的精神实质，正确认识推进新疆治理体系和治理能力现代化的战略意义。坚持以宪法、民族区域自治法和法律为规范，以科学发展观为统领，以“依法治疆、团结稳疆、长期建疆”为总目标，“以推进新疆治理体系和治理能力现代化为引领，以经济发展和民生改善为基础，以促进民族团结、遏制宗教极端思想蔓延等为重点”，[1]着力把全面推进依法治疆的各项工作贯穿到围绕社会和谐稳定和长治久安及实现跨越式发展的实践之中，贯彻到新疆全面深化改革各项工作之中。坚持以促进“丝绸之路经济带”共建为目标，加快法治新疆建设步伐，促进新疆法治建设各项工作与时俱进，积极为新疆与“丝绸之路经济带”沿线国家开展务实的全方位合作，为把新疆建成丝绸之路经济带核心区，为各族人民的幸福安康，为社会和谐稳定，为长治久安提供一整套更完备、更稳定、更规范、更管用的制度体系，确保法治成为“丝绸之路经济带”共建各方积极认同的基本遵循。

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