关于中哈霍尔果斯国际边境合作中心区域性质及管理问题的思考

欧阳斌

（新疆农业大学 新疆 乌鲁木齐 830000）

中哈霍尔果斯国际边境合作中心（以下简称合作中心）自2006年经国务院正式批复设立以来，有部分学者将其与自由贸易区、自由贸易园区、海关特殊监管区域等特殊经济区域进行对比研究，藉此来探究合作中心中方区域的区域性质，进而希望能明确其对应的税收征管、贸易管制等重点管理政策，这是正确的思路。本文也照此思路，在采取比较分析的研究方法清楚解析合作中心区域性质的独特性的基础上，对其现行管理模式相关政策法规与发展要求进行了适宜性研究分析，强调了其正反作用和优劣势，并以其运营一年多来出现的实际运营管理问题作为实证进行了论证分析，进而提出了相关对策思考。

一、目前国际、国内特殊经济区域情况概述

（一）自由贸易区

根据世界贸易组织的有关解释，所谓“自由贸易区”，是指两个以上的主权国家或单独关税区通过签署协定，在世贸组织最惠国待遇基础上，相互进一步开放市场，分阶段取消绝大部分货物的关税和非关税壁垒，改善服务和投资的市场准入条件，从而形成的实现贸易和投资自由化的特定区域。“自由贸易区”所涵盖的范围是签署自由贸易协定的所有成员的全部关税领土，而非其中的某一部分。迄今，我国已与东盟、巴基斯坦、智利、新西兰等签署自由贸易协定，从而建立起了涵盖我方和对方全部关税领土(注:我方关税领土不含香港、澳门和台湾地区)的“自由贸易区”。此类“自由贸易区”对应的英文是FREE TRADE AREA(FTA)，也就是所谓的“广义自由贸易区”。

（二）自由贸易园区

近年来，在国内一些公开发表的文章、内部工作文件和媒体报道中，常常出现另一种“自由贸易区”（狭义自由贸易区）的提法，其对应的英文为FREE TRADE ZONE(以下简称FTZ,“自由贸易园区”)，指在某一国家或地区境内设立的实行优惠税收和特殊监管政策的小块特定区域，类似于世界海关组织的前身—海关合作理事会所解释的“自由区”。按照该组织1973年订立的《京都公约》的解释：“自由区(FREE ZONE)系指缔约方境内的一部分，进入这一部分的任何货物，就进口税费而言，通常视为在关境之外，并免于实施通常的海关监管措施。有的国家还使用其他一些称谓，例如自由港、自由仓等。我国的经济特区、保税区、出口加工区、保税港、经济技术开发区等特殊经济功能区都具有“自由贸易园区”(FTZ)的某些特征，但目前我国尚无与“自由贸易园区”完全对应的区域。

自由贸易园区的具体模式多种多样，并没有一套全球统一遵从的实践性国际惯例或标准，其本质特征是实行高度开放的政策，主要有以下特点：一是特定区域。即具有“境内关外”性质、实行封闭管理的小块特定区域。二是特别政策。实行优惠税收政策，可以形成投资贸易成本洼地。三是特殊监管。海关对进出区货物实行“一线放开、二线管好、区内自由”。

（三）海关特殊监管区域

我国设立的海关特殊监管区域主要有以下几种：保税区、出口加工区、保税港区、保税物流园区、综合保税区、珠澳跨境工业园区、中哈霍尔果斯边境合作中心（配套区）等。其中，20世纪90年代初期便开始设立的保税区是最早设立的海关特殊监管区域，出口加工区、保税港区、综合保税区、珠澳跨境工业园区等则是2000年才开始陆续设立的。后设立的区域一般都借鉴了先设立区域的经验教训，其区域功能一般也多于先设立区域。2000年修订《海关法》时正式将海关特殊监管区域写进了法律。但是,《海关法》未对海关特殊监管区域定义。有学者提出,海关特殊监管区域是指经国务院批准，设立在中华人民共和国关境内，赋予承接国际产业转移、联接国内国际两个市场的特殊功能和政策，由海关为主实施封闭监管的特定经济功能区域。

海关特殊监管区域现有六种模式：保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业园区、保税港区、综合保税区。截至2012年11月，我国已批准在27个省区市设立110个海关特殊监管区域。其基本特征：一是都需要经过国务院审批，纳入国家级开发区范畴，同时享受所在地区国家赋予开发区的优惠政策；二是采取封闭围网管理，海关特殊监管区域基础和监管设施验收标准有严格的标准；三是都具有一线二线的通关特征；四是都具备保税功能，即对区内的货物实施保税政策。

海关特殊监管区域根据分类不同分别具有口岸、物流、加工等功能，但在管理上有一点是共同的即除安全保卫人员和企业值班人员外，该区域不得居住其他人员；除保障区内人员正常工作、生活的需要的非营利性设施外，该区域不得建立商业性生活消费设施和开展商业零售业务。

经过多年探索，我国海关特殊监管区域已形成较大的外贸进出口规模、较强的加工制造能力和较好的社会经济效益，逐步成为我国扩大开放的重要窗口，吸引境内外投资的重要载体，促进加工贸易健康发展的先行先试先导区。

（四）三者的区别与联系

截至2012年底，我国已设立保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业园区、保税港区、综合保税区等6种类型的特殊监管区域共110个，这些特殊监管区域主要功能、主体政策和监管模式与自由贸易园区基本相同，但在贸易便利化、税收豁免、管理体制等方面与国外自由贸易园区还有较大差异。如与国际自由贸易园区“通达、自由”的定位不同，特殊监管区域政策自由度不够，实施较为严格的管理模式，货物、资金、人员等进出不如境外通行自由贸易园区便捷；在对市场主体认定上，除保税区外其他特殊监管区域企业没有完整的市场主体地位和中国法人资格，地位类似于“境外企业”。

在理论和实践层面，关于特殊监管区域向自由贸易园区转型发展的理论研究和实践探索由来已久。2002年，时任全国人大常委会副委员长成思危牵头组织对保税区向自由贸易园区转型进行专题研究。随后，上海、深圳、天津、青岛等地向国务院提交了关于保税区转型自由贸易园区建议。我国现有的特殊监管区域已经具备自由贸易园区的主体特征，可以视为自由贸易园区的初级版。现在全国各地都有很多想法，包括构建自由贸易园区、自由贸易区、自由贸易港区、贸易自由区等，名字很多。从各地上报国务院的方案看，各地建设自由贸易园区也都是在已获批的特殊监管区域基础上升级设立。

最近国务院批准建立了中国（上海）自由贸易试验区，天津提出建立自由贸易港区，海南提出建立贸易自由区，舟山、广东也都在酝酿，这些都是经济社会发展到一定程度的合理需求。但是，这些还都是海关特殊监管区域，都是《京都公约》项下的在一国领土内实行海关特殊监管的区域。中国（上海）自由贸易试验区实际上是自由贸易区和自由贸易园区的混合版。自由贸易区是两个关境之间的关税减让，是双方互惠的情况下，给予对方部分产品零关税的协作区。比如，我国从东盟、香港、台湾进口的货物都有相关协定进行关税减让。

自由贸易区之间除了货物贸易还有服务贸易，包括教育、医疗、金融、旅游等等，这些都是国外想进入中国市场的服务业。从货物贸易角度讲，海关特殊监管区域都可以称为自由贸易区或自由贸易园区，因为自由贸易区项下的货物进口商品是零关税，而且自由贸易区是有一定限额，但海关特殊监管区域没有限额。所以海关特殊监管区域的货物贸易是优于自由贸易区的。

二、中方区域性质独特性研究分析

由于合作中心中方区域只是中国关境的一部分，既非全部也非关境之外，显然不符合自由贸易区的概念。该区域七大功能中仅有商品展示和销售、仓储运输等两个功能与海关特殊监管区域物流功能相近，其他方面如允许所有人员居住、建立商业性生活消费设施和开展商业零售业务等均与海关特殊监管区域管理要求相悖，所以也不符合海关特殊监管区域的概念。该区域在中国关境之内，是海关监管区域，适用各类海关监管措施，与自由贸易园区的“通常视为在关境之外，并免于实施通常的海关监管措施。”要求明显不符，所以说也不是严格意义上的自由贸易园区。

但是，海关特殊监管区域与合作中心中方区域的设立理念都源于国际通行的狭义自由贸易区-自由贸易园区（FTZ），并参照和借鉴了这一区域的通行规则，可以说是我国发展自由贸易园区建设阶段性安排的两种不同类型。海关特殊监管区域是体现货物贸易、以工业为主的“自由贸易园区”，合作中心中方部分是体现服务贸易、以商业为主的“自由贸易园区”，二者发展方向必将是符合国际贸易规则和中国国情的具有中国特色的自由贸易园区。所以说，合作中心是借鉴了“自由贸易园区”(FTZ)管理理念，既有类似的某些特征，也有自身因区域优势而独有的管理模式和特点，是我国发展自由贸易园区建设的阶段性安排，是一个标志性区域。

通过下表对上述三者监管模式进行对比，可以看出合作中心优势明显。

自由贸易园区（FTZ）海关特殊监管区域关境之外，海关管辖之外，实行“境内进出区”管理。关境之内，海关全面监管，实行“境内外进出区”管理。取消对进口货物的配额管制有条件取消对进口货物的配额管制外国货物免税进口外国货物有条件免税进口合作中心中方区域关境之内，海关监管，实行“境内进出区”管理（但因为一线放开，关境概念模糊，是“有限关境”，也可视为关境之外）。对境内进出区货物有贸易管制【部分不利，需作调整】外国货物免税进口(因为一线放开，第三国货物可先到哈方区域，再进入中方区域)实行卡口管理，区内货物流转不管制。卡口区内联网，货物流转办理相关手续。实行卡口管理，区内货物流转不管制。不进行经营范围管制进行经营范围管制 进行经营范围管制不限制区域功能区内不设立管理部门限制区域功能区内有个别管理部门限制区域功能区内有个别管理部门

三、中方区域优劣势分析及成因分析

合作中心中方区域管理模式和特殊区域性质存在相互促进的方面，也有不相适应的方面，在二者的联合作用下，该区域具有独特的潜在优势和明显劣势，分别对其功能实现和拓展发展空间具有促进作用和抑制作用，其中的劣势就是造成的合作中心运营初期出现运营管理问题的根本原因。

（一）优势分析

2006年国函15号文明确中方区域优惠政策有三项：①在先封闭后进行基础设施建设的前提下，对由中方境内进入中心的基础设施（公共基础设施除外）建设物资和区内设施自用设备，视同出口，实行退税。②对由哈方进入中心中方区域的基础设施（公共基础设施除外）建设物资和区内设施自用设备免征关税及进口环节增值税。由中心进入中方境内的货物按一般贸易税收管理规定办理。③对旅客随身携带物品从中心进入中方境内的，同意按照海关现行有关规定进行管理的基础上，将每人每日一次携带物品免税额提高到8000元人民币。这是目前为止唯一一份国务院特定赋予合作中心中方部分优惠政策的文件。这些优惠政策中最具吸引力、惠及面最广、体现最直接的就是“每人每日一次携带物品免税额提高到8000元人民币”，这也是目前国内关于旅客携带物品通关最优惠的政策。其他几项优惠政策指向明确具体——就是基建物资和设备。

旅客及行李物品、货物（包括展销商品、基建物资和设备、办公生活物品、建筑生活垃圾等）、运输工具等进出合作中心中方区域的通道只有两个，一个是经过“一线”通道由哈方部分进出中方部分，另一个是经过“二线”通道由中方境内进出中方部分。根据中方部分的特殊区域性质和管理模式的要求，这两个进出通道会有不同的监管要求：

对经过“二线”通道由中方境内进出中方部分的旅客及行李物品、货物、运输工具等的监管要求是：“在二线设置站（点），按照现行有关规定，依法对过往运输工具、载运货物、人员及其携带物品等实行检查、检验检疫和监管”，明确的优惠政策有：①在先封闭后进行基础设施建设的前提下，对由中方境内进入中心的基础设施（公共基础设施除外）建设物资和区内设施自用设备，视同出口，实行退税。②由中心进入中方境内的货物按一般贸易税收管理规定办理。③对旅客随身携带物品从中心进入中方境内的，同意按照海关现行有关规定进行管理的基础上，将每人每日一次携带物品免税额提高到8000元人民币。

对经过“一线”通道由哈方部分进出中方部分的旅客及行李物品、货物、运输工具等的监管要求是实行放开，也就是无监管要求，自由通行。由此推定，国函15号文明确的优惠政策（对由哈方进入中心中方区域的基础设施（公共基础设施除外）建设物资和区内设施自用设备免征关税及进口环节增值税。）无实际意义。

如果将上述旅客及行李物品、货物、运输工具等进出合作中心中方区域的两种形式割裂来看，“二线”进出监管要求严格，优惠政策指向具体明确，“一线”进出无监管要求，自由通行。但是，如果将两种形式联系结合在一起，取其各自优势，可以得出中方部分除享有国家明文规定的优惠政策外，在其独特的区域性质和管理模式联合作用下有潜在巨大优势的结论：

合理规避税收管理和贸易管制政策——第三国货物进入合作中心可免于或合法规避税收管理。因为“一线”放开，第三国货物可先办理过境手续到哈方部分，再自由进入中方部分，第三国货物进入哈方部分亦是同样道理。另外，对于部分贸易管制商品，如双反产品，亦可考虑采取同样办法。

缓税平台——对于直接进口国内需要及时缴税的商品可经合作中心停留“缓税”，减少企业资金占用和付出成本，提高企业经营效益。比如，霍尔果斯口岸是整车进口口岸，但是汽车进口实行“落地征税”政策，这将增加运营成本。如果企业采取将汽车过境中国进口合作中心哈方部分，再自由流动到中方部分进行展示，待有客户订购收取定金后，办理进口手续的模式，合作中心会起到缓缴税款的作用。

利于功能实现——合作中心因其“一线放开、二线管住”的特殊管理模式事实上已确定形成为“有限的关境”，从而在实际管理运作中，自然限制了该区域成为一个大规模的贸易物流通道的可能。合作中心区域内部和其外部之间、区域内中哈部分之间的物流应该是以会展物流、零售物流、服务业的不动产建设、动产及消耗品物流等为主，应该突出体现对外展示窗口的作用，正常贸易性物流应该通过霍尔果斯口岸。这就直接突出了并有利于商品展示和销售及仓储运输等主要功能及被引领带动实现贸易洽谈、仓储运输、宾馆饭店、商业服务设施、金融服务、举办各类区域性国际经贸洽谈会等其余功能的次序成功实现。

（二）劣势分析（运营管理问题的成因分析）

在运营初期，合作中心功能实现和发展空间拓展的关键体现于人员往来的便利、交通运输的快捷、商品贸易的顺畅、税收管理政策的优惠和贸易管制政策的特别安排，其中最为重要的就是税收管理政策的优惠和贸易管制政策的特别安排，最直接的体现就是人员及携带物品、运输工具、货物出入区的便利化，这也是需要首先解决的最基础的最重要的管理问题。

但是，现行管理模式是“二线管住”，在中方境内进入合作中心的“二线”严格执行现行进出境管理规定，包括人员出入境管理规定、货物（物品）进出口管理规定等。该模式中部分管理规定是与合作中心功能实现和发展空间拓展需求不相适应的，有抑制作用。

究其深层次原因，应该在于合作中心管理体制设置的不健全、不完善、不协调、不统一，管理模式设计的教条死板，不符合实际情况需要，也就是现行管理模式中存在部分不适宜实际需求的需要重新调整规划制定的管理规定。

四、解决问题的措施建议

当前合作中心运营管理工作的重点和方向应该是结合工作实际，理清思路，抓住问题根源，明确工作方向，坚持精准管理理念，管住该管的，务求管好，从根本上解决运营管理中存在的问题，切实推进合作中心科学高效发展。

因此，地方政府应该重点做好两方面工作:一是及时向国家有关部委反映存在的问题，推进做好顶层设计工作。二是构建服务型政府，重视公民权和公共服务，随时了解掌握公民诉求，及时调整完善部分管理规定，优化管理机制，切实解决运营管理问题。三是切实发挥服务职能，用好、用足、用透现有优惠政策，加快推进合作中心的建设发展。

（一）健全管理体制

1.建立高效快捷的工作机制。可参考中国和新加坡政府联合开发建设苏州工业园区时建立中新联合协调理事会（由两国副总理分别担任理事会中新双方主席，中国外交部、商务部、发改委、财政部、国土资源部、建设部、海关总署和新加坡外交部、贸工部、国家发展部、环境部、经发局等有关部门及江苏省政府和苏州市政府的负责人为理事会成员，定期举行会议，及时协调解决园区发展中的重大问题。）的工作机制模式，考虑建立中哈合作中心协调理事会，彻底解决目前中、哈两国政府建立的联合工作机制较为松散、规模与层级不高、共同不畅通、工作效率低等工作机制上存在的突出问题，推进合作中心的科学高效发展。

2.注重顶层设计，做好整体规划。合作中心自2006年批准设立以来，尚未出台整体规划文件。与中国（上海）自由贸易试验区的审批设立、规划设计和推进落实等过程相比，足以发现差距所在。中国（上海）自由贸易试验区的整体规划设计及配套文件规定明确清晰，才使得该区域世界关注，影响巨大，效果突显。而合作中心则缺乏整体规划，这也正是合作中心需要反思、评估和调整的部分，也是推进合作中心科学健康高效发展的重要基础工作。

3.组建专家团队做好科学决策工作。合作中心属于“世界唯一”的新型经济区域，没有现成模式或经验教训可以参考，必须设计制定出符合实际情况的管理政策，执行过程中还要不断检验评估，及时加以修正和完善。上述工作涉及顶层设计和基层执行各个层面和相关职能部门，涵盖面较广，为此，必须组建由理论专家、政策设计制定工作人员、具体执行人员、管理者和服务对象等相关方面专家及人员组成的工作机构和团队，紧紧围绕公共政策设计、执行、评估和修正的循环过程做好工作。

4.把握基本诉求切实履行服务职能。合作中心的突出特点就是“新”—新经济区域、新管理模式、新管理政策，在公共管理过程必将出现新情况、新问题，带来新要求、新任务。这些“新”将直接体现于具体实践中，体现于所有参与对象的基本诉求中，作为管理者—政府必须高度重视公民权和公共服务，以构建服务型政府为最终目标，要通过多种方式随时了解掌握公民诉求，做到“上情下达、下情上陈”，畅通沟通渠道，及时调整优化完善部分管理规定，科学规划并实施公共政策的设计、检验、评估和修正整个循环过程，逐步从根本上解决运营管理问题，切实发挥服务职能，加快推进合作中心的建设发展。

（二）争取相关政策

针对上述货物出入区涉及到的贸易管制和税收征管政策问题，地方政府应扎实贯彻落实好《国务院关于支持喀什霍尔果斯经济开发区建设的若干意见》（国发【2011】33号）文件列明的扶持政策中第五项“经济开发区内符合条件的企业以边贸方式经营进出口商品，在申请配额、许可证时给予倾斜。”要求，积极主动及时地逐级上报至政策的制定主体和申请主体--国务院有关部委解决。具体解决办法上，建议争取得到相应管理权限和政策，按照以下管理模式执行：

1.对于为保障建设项目工人生活需要而从境内区外调入区内的生活物资及用品，海关凭经国务院主管部委授权的霍尔果斯经济开发管委会的批准文件办理进出口监管手续，在实施贸易管制措施上不实行进出口配额、许可证件管理，采取集中备案、分次扣减的形式进行管理。

2.在做好合作中心关境一线的保障措施，保证中方区域对于基建物资是“封闭”条件的前提下，对于合作中心中方区域内基础设施（公共基础设施除外）建设所需的由中方境内进入中心的建设物资和区内设施自用设备中涉及贸易管制和税收管理的货物，参照海关特殊监管区域中境内区外货物入区的相关管理优惠政策，如《中华人民共和国海关总署2008年第21号公告》文件中对部分进入海关特殊监管区域的产品不征收出口关税的规定，执行除法律法规另有规定外和国家规定的特殊货物外（易制毒化学品、监控化学品、消耗臭氧层物质等），不实行出口配额和许可证管理，免征出口关税的优惠政策。

3.不区分户籍所在地，允许有需要的公民在合作中心现场办理《中华人民共和国入出境通行证》。

（三）创新管理模式

1.充分运用先进科技手段和技术设备，建立信息化、智能化的管理系统和物流服务体系，目的是做到“严密监管、高效服务”，提高监管和服务效能，实现双赢。

（ 1）建立出入区旅客信息共享平台。海关、检验检疫、边检等监管部门在该平台根据自身工作职责建立各自独立旅客通关管理子系统。其中，海关可借鉴现行的旅客通关管理子系统研发合作中心旅客通关管理系统，完成旅客个人基本信息、出入区信息等信息随机查询统计并传输、申报单同步扫描、申报单信息和旅客信息同步合成并传输、税单打印、存储及统计查询等各项功能。通过应用科技系统实现高效服务和严密监管，保障每一位出区旅客享受每人每日一次携带物品免税额度8000元优惠政策。

（ 2）放宽商户携带展销商品入区的管理规定。考虑建立商户管理系统，通过对商户登记备案注册、经营商品信息账册管理、限定每日携带入区商品最高额度、入区核注、后续核查、信用登记分级等过程及内容实施系统管理，做到严密监管和高效服务，保障商户的合法利益，维护监管的严肃性。开发中方区域信息化管理系统，实现对上述数据的信息化管理。

（ 3）打造中心展销商品物流管理网。考虑将中心中方区视为一个大型超市进行管理，利用“物联网”、“云计算”、“二维码”、“条形码”等商品物流管理先进科学技术，通过实施对展销商品基本信息输入、入区、销售、出区等环节的管理，做到对入区展销商品流向的掌握、查询和统计，为做好展销商品的分类、估价、税率调整等监管工作提供科学依据。

2.抓住关键节点，优化监管模式

（ 1）拆除有形的隔离网，建立一张无形的智能监控网。对于入区基建物资及设备，要牢牢抓住运输工具备案、货物入仓、出仓、入区、出区、在途监管、关键区域监控等各个关键节点，充分运用科技手段（如监视探头、电子关锁等监控仪器设备），做好监管工作，防止出现中心区货物转移至哈方区、入区货物旅游出区、运输工具夹带物品出区等情况发生。

（ 2）发挥职能作用，主动作为。积极协调相关主管部门，扎实做好生活物资用品、生活生产垃圾等出入区的监管工作，在政策允许范围内优化监管模式，全力保障运营区内建设项目的顺利高效运营。