农村土地承包经营权确权流转模式的实践探索——基于对陕西南郑县牟家坝镇的调研

徐进华，刘国顺

(中共汉中市委党校，陕西 汉中 723000)

农村土地承包经营权确权，是农地进入市场的先决条件，是深化农村土地改革最基础的工作。作为陕西省唯一全面铺开农村产权制度改革的试验区，①2013年以来，南郑县按照中、省、市部署，积极稳妥地开展了农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作。这是赋予农民财产权和确定法律关系，为后续的新型农业产业化建设奠定基础的工作。在没有现成经验和制度先例的情况下，南郑县大胆创新，在摸索中前行。在确权试点中，该县牟家坝镇朱家河、茶房寺、云峰寺3个村结合本地实际，在摸清土地“家底”后，通过大胆引进外来资本、发展农业合作社等途径，加快了土地流转步伐，引导农民走集约化、标准化、园区化发展路子，取得了一定成效，坚实地迈出了全面深化农村土地改革的第一步。

一、土地确权进展情况

牟家坝镇地处浅山丘陵地带，坡地、旱地较多，在第一次承包的时候就在土地丈量和分配方面出现过问题，群众意见较大，二次承包时这些问题也未从根本上得到解决。近年来，由于婚丧嫁娶引起的家庭人口变动、大量的农民外出务工以及土地的撂荒与开垦，使土地承包面积出现了与1998年二轮承包时不一致的情况。为了把矛盾冲突降到最低，使确权工作能顺利进行，确权工作开展以来，牟家坝镇按照县上制定的《工作方案》，成立了农村土地确权登记颁证领导小组和镇土地流转服务中心，各村成立了村民议事会，在向村民广泛宣传和精心培训工作人员的基础上，严格执行县上《工作方案》确定的各个阶段工作安排计划，按照县委县政府“不打乱重分”和“不借机调整”②的要求进行确权登记颁证，并在反复摸底调查、征求村民组和村民意见的基础上，制定了“多了不抽少了不补”和“退差进好”原则，采取了将新开垦土地归个人、土地确权后暂不调整等措施。

在工作进程中，由于村组干部、工作人员和村民们对政策未完全吃透以及对确权工作可能出现的问题缺乏预案，初期的测量工作仍走了一些“弯路”。一方面，由于镇村干部思想顾虑较大，加之丈量工作人员工作任务重、薪酬待遇跟不上等原因，因此初期只是按照1998年二轮承包的思路重新做了一遍，对于历史遗留问题没有从根本上解决，事后虽然进行了纠正，但已经做了大量无用功;另一方面，村民对土地确权认识有偏差，他们不理解中央政策的目的，说“老百姓刚吃了几年饱饭，又要进行土地确权流转”，不愿意配合土地确权工作。有些村民担忧这次土地确权会增加税费，不知丈量后多出的土地怎么办，同时也担心出现贪污腐败问题。也有人认为确权就是重新分配土地，对土地丈量工作不支持，甚至辱骂丈量工作人员，影响了土地丈量确权登记颁证工作的正常开展。③

对此，牟家坝镇及时组织镇村干部认真学习十八届三中全会的决定和相关政策，使干部从思想上提高认识，增强服务意识，对出现的问题从实际出发研究解决，具体问题具体对待。他们通过对群众进行耐心的宣传、教育和说服工作，向村民解释党的惠民政策和措施，讲清楚土地确权对农民带来的实际好处，对可能出现的变动也都先征得村民的意愿。同时，镇、村在财力允许的范围内给予了丈量工作人员适当的补助，允许不足部分先挂账，再由政府在确权登记后按有关政策补齐。南郑县政府为此拿出350万元，为全县土地丈量、确权建立电子档案和GPS测量仪，以调动工作人员积极性。在打消基层干部和村民的“疑虑”后，重新启动了丈量工作，使确权登记的第一步——“摸清底数”实现了按计划推进。

通过土地丈量，发现了一个问题:丈量后的土地面积与二轮承包时的账面面积相比出现了较大变化，绝大多数村土地的实有面积出现了增加，④仅有个别村出现了下降(见下表)。

牟家坝镇土地确权情况统计表

经过分析，土地面积增加的原因在于第一次土地承包时，一些“三边”地没有进入个人的责任田或承包地，有些则是在“三边”地周围新开垦出来的土地，还有就是过去丈量土地多数依据历史沿革、以产量定面积等，而现在土地确权是以丈量的实际面积计算。面积的增加对农民来说是好事，因为意味着权利的增加。以朱家河村为例，本次丈量的结果土地面积将预增近500亩。

也有个别村的土地经过丈量后面积不仅没有增加反而出现了下降，这是因为这些村临近公路，近些年基础设施建设和集体建设用地挤占耕地较多的缘故。

二、土地流转模式的探索

(一)土地流转的两种模式

农民土地确权后，如何流转，流转给谁，流转后如何保障农户的利益可持续，是本轮土地确权的重大后继问题。牟家坝镇朱家河、茶房寺、云峰寺3个村在完全尊重农民自主、自愿、有偿的原则下，共确权流转土地面积4270亩，涉及535户、2251人。其中，朱家河村1066亩，茶房寺村1399亩，云峰寺村1518亩。三个村的土地流转主要采取以下两种模式:

一种是引进外来资本。在不改变原土地用途的情况下，由村集体与出资企业签订租赁合同，由企业对土地进行经营，即“公司+基地+农户”发展模式。朱家河和茶房寺两个村即采用这种模式，通过招引茶业企业入驻，将流转出来的土地用作发展茶叶种植基地。这种模式的最大好处，就是农民把自己的土地通过村集体以一定的土地补偿费为基础转租给公司或合作社发展现代农业，农民不但可以拿到土地补偿费，而且可以在企业打工，挣取劳务费。其中的关键问题是要签订好转租合同，不让农民吃亏。不利的方面一个是农民的土地流转收入完全建立在企业的经营成效上，企业经营不好则农民有可能受到经济损失，而企业一旦经营失败，则农民就可能成为“买单”者，拿不到流转费。另外还存在企业为追求利润最大化，不顾土地保护导致环境生态破坏的可能性。

另一种是依托本地企业。由镇、村引导村民发起成立农村股份制经营合作社，采取“公司+合作社+基地+农户”模式，实现土地流转集中规模化。农户可将土地完全流转给合作社经营，通过挣流转租金和在合作社打工挣工资，也可在合作社帮助指导以及农产品兜底包销下，自行经营获取收入。云峰寺村采取这种模式，不仅有公司，还成立了合作社。云峰寺村的这种模式，虽然村民组建合作社前期投入较大、周期长，发起人承担风险大，且初期入社农户收益较低，但方式灵活，土地承包经营权始终掌握在农户自己手中，有“定心丸”，且收入增长稳定，周期长，更具成长性和可持续性。

(二)对“公司+合作社+基地+农户”模式的考察

云峰寺当地适宜茶叶种植，且有种植茶叶的传统。2012年南郑县委县政府调整了茶产业发展规划，云峰寺抓住这个机遇，通过征求各方意见，取得了农业、林业、水利和农经、茶叶技术等部门的支持。2013年6月将原云峰寺茶厂改制为汉中云峰茶业发展有限公司，年加工干茶30吨。同年7月由该村18名村组干部发起，成立云峰寺茶叶专业合作社。

云峰寺村现有茶园620亩，茶农85户，茶业科技示范户18户，从事茶叶种植、加工、销售258人。合作社成员涉及9个村民组、386户，占农户总数的68.2%，群众基础广泛。新建1500亩良种茶园，不仅实现了土地规模流转，还间接储备了大量劳务人员，已有10名专业技术人员与公司签订了技术合同。公司有30多年的市场经验，从茶园建设、茶园管理、茶叶加工、产品开发、市场营销已形成纵向产业链。

合作社先与村民小组签订合同，村民小组再与农户签订合同，分层管理，这就为规模经营奠定了生产和市场基础。建园初期合作社承担建设和管理费用，两年成园后茶园交还农户自主管理，农户从投产后的收益中以每亩600元、连续三年向合作社支付前期投入费用;若农户不愿意管理，合作社继续管护茶园直至达产，费用由合作社承担;若五年投产后农户不愿自主经营的，合作社开始向农户支付土地流转费。农户是合作社的长期成员，合作社义务按市场价定期向农户供应肥料、农资、技术等资料和服务，茶园投产达效后，所有鲜叶由合作社按当年市场价统一收购，兑付鲜叶款时每公斤提取3%的公积金。合作社对投劳人员按每人每天50元标准支付劳务费，由于茶叶种植劳动强度不太大，可以有效利用农村留守劳动力。大规模的茶园基地不仅能有效助推当地的茶产业发展，还有助于解决外出回流人员的就业问题。

云峰寺村的“公司+合作社+基地+农户”的发展模式给了我们很好的启示，这种模式不仅有利于农业产业化、现代化发展，有利于增加农民收入，尤其是这种模式比较适宜于汉中市这样农业比重大、山地丘陵占比较高，发展受国家和省上《主体功能区规划》限制的地区。当然，云峰寺村的实践探索刚刚起步，其成效还有待于进一步观察。

三、关于农村土地承包经营权确权工作的几点建议

如何发挥“农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”，使农民的权益最大化，还有待于我们按照中央精神，进行大胆的探索。结合试点地区的探索实践，对农村土地承包经营权确权工作提出几点建议:

(一)积极稳妥加快确权登记办证步伐

1.规范做法。测量和建立电子档案是整个确权工作的核心环节，为了减少后遗症，建议统一测量工作政策口径，对如“多了不抽、少了不补”等做法应予以规范，对一些实践证明行之有效且符合大政方针的措施应予以确认。

2.加强宣传。进一步加大对十八届三中全会精神及中央一号文件和有关农村土地改革政策的学习宣传，镇、村基层干部和抽调的工作人员一定要吃透中央精神，要特别注意把中央有关政策原原本本地交给群众，尊重群众的意愿，真正让群众理解确权登记办证及土地改革政策的精神和重大意义。

3.落实经费。确权登记颁证工作政策性强，具体实施中遇到的问题多，各种情况千差万别，必须抽调素质高、有公心、熟悉情况的人来实施操作。建议财政落实专项经费以保证抽调工作人员报酬和其他工作费用。

(二)着眼利益安全权益保障，创造制度环境、搭建服务平台

农村土地只有资本化后才能恢复其生产要素的本来面目，发挥其“稀缺不可再生”的特性，才能真正为拥有其权属的“主人”带来财富。围绕农村土地资本化，政府这只“手”必须立足于市场起决定性作用这个基础，按照落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的改革方向，重点围绕如何实现农村土地在市场中的顺利流通，创造制度环境、搭建服务平台。

1.健全相关制度。要让土地“流动”起来，既要让农民收益增长，又要让农民放心，必须针对土地“流动”的每一个环节做好制度设计。在确权登记颁证后，重点是尽快制定农村土地评估办法、土地经营权抵押及处置办法、农村土地经营保险办法、土地流转交易管理办法、工商企业进入农地流转保障金制度、土地流转纠纷协调处理机制等，对土地流转交易范围、流程、准入、风险评估、备案、监督等进行制度规范，并尽快出台金融支持政策，解决农民“有资产(土地)、无抵押”融资难题，使农民拥有的土地这个“最大”的资产，真正成为农民最重要的财产。

2.搭建服务平台。县级政府应建立农村土地登记、交易、流转管理机构，并出台政策培育扶持农村土地评估、担保、信息服务等中介组织，大力支持农产品电子交易所等现代农产品交易市场建设。有条件的地方可积极探索建立土地银行，在土地资本化后，鼓励不愿种田的农民，将土地“存入”或以“股份”形式入股土地银行，由土地银行“放贷”给有实力、有能力、会经营的种田能手或其它组织，这样一来可使农民在确保资产安全的同时获得利息或股息，二来可发挥土地银行的专业优势，既有助于解决“谁来种田”的问题，又可实现土地集中集约化经营，使土地增值保值。

(三)着眼长远，加快农村土地全面深化改革步伐

1.适时启动农村建设用地、宅基地、自留地、未利用地、集体林地的确权、登记颁证工作。要及时总结农村承包地确权登记颁证试点工作经验，在谨慎稳妥的前提下，可采取试点先行的办法，启动农村建设用地、宅基地、自留地，集体林地、未利用地确权登记颁证工作，为下一步的租赁、出让、交易及抵押、流转等做准备，并尽早做好相关制度、改革措施设计。这里需要强调的是，家庭经营承包是基础，一要保证农民对土地的承包权，二要不伤害农民的利益和农民的意愿，不能因为土地流转把这一根本流转掉了。

2.加大教育培训力度，培育职业农民。农村土地改革后，一方面，使不愿种田的农民得到了解放，另一方面使土地这个生产要素得到了解放。为实现进一步发展、飞跃，必须解决好“谁来种地”和“如何种地”问题。首先要提高劳动者的素质，调动劳动者的积极性。为此必须加强农业职业技术教育。围绕新型农业经营体系的建立，着力培育有文化、懂技术、会经营的高素质“新型农民”，重点是培育“职业农民”，以改变目前存在的“不会养猪的人养猪，不会种田的人种田”的状况，通过市场机制，使高素质的农民获得高收入，让农民职业体面化，以高收入吸引高素质人员向农业产业流动，彻底解决“无人养猪”“无人种田”和粮食安全等问题，实现农业现代化。

注释:

①农村产权制度改革包括集体建设用地所有权、农村土地承包权、林权、农民宅基地、农村水权滩涂使用权等内容。

②和土地与粮食相关的各种补贴一律不变动。

③有些地方干部还担心土地确权颁证后，影响土地拆迁、移民搬迁等工作。

④南郑县有个别乡镇通过确权增加的耕地面积超万亩。