国外反恐治理实践及其启示

摘 要：当前，恐怖主义袭击在全球有升级的趋势，我国社会面临的反恐压力也在不断增大。为此有必要借鉴国外在反恐立法、反恐战略实施、反恐协同机制与具体手段措施等方面的经验，通过建立国家反恐战略、健全完善反恐工作体制机制、推进国际合作、加大源头治理等措施，提高我国的反恐治理能力，有效保障国家安全与社会稳定。

关键词：国外；恐怖主义；反恐治理；启示

中图分类号：D523.29 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）-07-0014-03

作者简介：李晓南（1981-），女，沈阳人，辽宁省社会科学院社会学研究所助理研究员，硕士，研究方向：社会管理、城市社会学。

近年来，恐怖主义的横行肆虐造成了重大人员伤亡和财产损失，给世界多国人民带来伤痛与灾难，严重影响了民族国家安全和社会稳定，与之相应，世界各国在反恐领域采取了多种措施并取得一定成效。当前，恐怖主义威胁在我国有升级的趋势，短期之内恐难以根除，我国社会面临的反恐压力在不断增大。因此，很有必要借鉴各国的反恐经验，以提高我国的反恐治理能力。

一、国外反恐治理实践及基本经验

1.反恐治理的法治化。近年来，面对日益严峻的恐怖主义威胁，世界各国纷纷加强了反恐专门立法工作，通过法律手段加大了打击恐怖主义的力度。2001年“9·11事件”发生后，美国国会很快通过了《爱国者法案》，首次明确提出“国内恐怖罪”的概念。法案以维护国家安全的名义，扩大了警察和其他安全执法部门的权力，并规定对恐怖主义进行“实质性支持”的予以定罪，将恐怖主义犯罪提前犯罪化，为处理预备犯、阴谋犯等做法提供了法律基础。英国则于2001年通过了《反恐安全法案》，并根据反恐事态变化不断修正、完善相关立法。2012年，面对网络安全威胁快速增长的现实，英国政府又提出新的立法草案，授予执法机关和情报、安全部门更大的网络监督权，规定要求互联网、电信相关企业要确保通讯信息能够被保存至少一年以上，并在保护公民个人隐私的前提下，向安全部门开放用户通讯对象、时长和频率等方面数据信息。

2.反恐战略的明确性。作为积极性防御策略的一种体现，许多国家将打击恐怖主义置于国家战略的高度，视其为保护国家安全的重要组成部分，并通过军事行动直接打击恐怖组织。“9·11事件”后，布什政府相继公布了《美国国家安全战略》和《打击恐怖主义国家战略》，开始采取单边主义和“先发制人”政策，将打击恐怖主义上升到“反恐战争”的高度。奥巴马上台后，根据美国十年反恐战争后国际国内形势的变化，对布什政府原有的扩张型战略进行调整与回撤，放弃了主动进攻与对抗，实施更具多边主义和防御性倾向的反恐战略。同样采取“先发制人”战略的还有以色列。为了对抗常年不断的恐怖主义威胁，特别是自杀式袭击，以色列政府制定和颁布了多部反恐法规，并根据现实需要不断进行动态调整，建立了完善的反恐体系，倚重军事力量强力打击恐怖分子，提高反恐设备的研发应用水平，大力强化反恐部队武装力量，在社会管理中将安防工作落实到各个细节，力求斩断境外恐怖势力向国内渗透的各种途径。深受恐怖袭击危害的俄罗斯也制定了以强硬打击和多种手段相结合的反恐国家战略。除不断完善反恐机制体制建设，对全社会进行反恐动员外，还在公安和军事两条战线上强化打击力度。为了有效预防恐怖袭击，俄法律规定反恐部队可以在必要时“先发制人”，在境外主动向恐怖主义发起进攻。英国长期受到北爱尔兰恐怖主义和伊斯兰激进主义袭击，英国政府认为，在未来较长时间里，对抗来自伊斯兰恐怖主义的危险是其反恐工作的首要任务。基于这种认识，英国于2003年提出名为“竞争”的国家反恐战略，包括应对极端分子的预防策略，打击恐怖分子及其资助者的追捕策略，维护境内外公众和国家利益的保护策略，以及应对各类突发危机的准备策略。随着反恐形势的改变，英政府先后于2007年、2011年对反恐战略和具体政策作出调整、修订，加强了科技对反恐的支持力度，并特别加强对互联网的监管，将网络安全视为国家安全战略的重要组成部分。

3.反恐机制的协同性。面对恐怖主义威胁，许多国家都致力提高国内各界各部门反恐协作能力和危机应对能力，一些政府部门更是因此而改变了职能。在俄罗斯，政府反恐协同体系由国家和地方两个层面组成，即由多个部门组成的国家反恐委员会和设立在各联邦主体的反恐行动指挥部，前者负责统一协调、指挥全国反恐行动，后者负责所辖区安防工作，打击恐怖势力，层次分明、权责明确的组织架构极大地提高了政府机构的效能。同时，俄罗斯还通过法律文件，确立了政府各部门在全国反恐体系中的职责，将反恐任务分解到社会各界，对全社会进行责任明确的反恐动员，使全社会参与协同反恐行动的能力和危机应对能力有了较大提升。“9·11事件”后，美国政府迅速对政府相关部门进行了调整，形成了由联邦调查局、中央情报局和反恐部队三条阵线为主的反恐体系。其中，联邦调查局在“9·11事件”以后以打击美国境内恐怖主义势力为重要工作目标，为此还在全国100个重点城市成立了联合反恐特别行动队，其工作人员包括特工、司法和其他部门政府职员，负责情报搜集、侦破、追捕、安保等工作。中央情报局则负责境外反恐，已经在中东、亚洲等地区90个国家设立了秘密情报机构，对恐怖组织实行境外打击与摧毁。

4.反恐手段的多重性。纵观世界各国的反恐发展演变过程，可以看出，反恐不能单纯依赖强硬的军事手段和社会严打，仅用武装力量对抗恐怖势力，不但会消耗庞大的社会资源与财富，效果也不如预期良好。近年来，很多国家已经放弃对“战争”手段的过分强调，转而重视综合运用多重社会治理方式，力求从根本上治愈这一社会顽疾。比如，美国奥巴马政府提出要建设反恐行动的“巧实力”，以取代布什政府时期的武装对抗思路。作为本土反恐重点城市，纽约警察局并不完全依赖直接向社会投放大量警力，还注重发动社会成员通过建设和睦社区等方式，参与反恐行动。通过引导促进社会不同族群之间增进相互交往交流，消减社会隔离，加大信息透明度和基层社会反恐意识等措施，为政府反恐行动提供了有利环境。在英国，政府在网络安全与安防产品开发等领域加强与企业界的合作，加大了对温和派宗教组织的支持与资助，并明确要求包括移民在内的社会成员遵循英国价值观与生活方式。在德国，政府提供资金帮助移民接受职业培训，提供就业能力，促进不同文化、宗教背景的移民更好地融入当地生活，减少摩擦与对立。在俄罗斯，政府对车臣等地区提供了大量经济援助参与地方重建，希望通过多种方式消除恐怖主义滋生的土壤。

二、国外反恐治理经验对我国的启示

1.构建国家反恐战略。近年来“北京金水桥事件”、“昆明301事件”等恶性暴力恐怖事件的发生，显示出恐怖主义已逐渐进入我国社会，正在从边疆向内地渗透，其危害与影响在短期内还不能根除。而长期处于和平安定环境下的中国政府和民间社会，对这一威胁还缺乏足够的警觉与防范，社会的反恐意识还比较薄弱。因此，应将反恐治理意识上升到国家安全和社会稳定的战略高度，首要目标是建立清晰的国家反恐战略。

目前我国面临的恐怖主义威胁主要来自于民族分裂分子、宗教极端势力和本土反人类反社会的极端暴力分子。这三股势力相互利用，制造血腥暴力事件，伤害人民群众，造成社会混乱，制造民族仇恨，企图分裂国家，传播极端思想或实现其他政治目的。恐怖行动是策划严密的、有组织有目的的刑事犯罪。面对恐怖行动，必须坚持提前预防、迅速反应、严厉打击、毫不姑息的基本方针。

我国反恐面临的形势既严峻又复杂，单纯实施被动防御或只依靠军事、公安力量进行打击，不但会消耗大量人力物力，还容易放大社会恐慌情绪，恐怕难以达到最佳效果。根据国际反恐经验与我国实际，我们的反恐战略应该是积极防御、主动打击和深度治理相结合的主动型战略：立足本土完善反恐格局，加强社会各个环节、层面的安全监管，斩断恐怖组织由境外向境内的渗透与蔓延。在积极预防、强力严打、加大威慑力的同时，加强国际合作，发动国际舆论，压缩恐怖势力的境外生存空间，同时开展非军事手段，多管齐下，彻底根除恐怖主义威胁。

2.健全国家反恐体系。要形成国家主导、全民参与的反恐格局。近年来在恐怖势力向内地延伸的同时，袭击对象也由政府公职人员扩大到普通民众，实施地点由政府机关扩大到公共场所，已经不局限于特定区域，任何安保可以突破的地方都有被袭击的可能。恐怖分子的作案手段灵活，作案工具多样化，常常就地取材，恐怖组织流动性、隐蔽性增强，并吸收平民参与实施犯罪活动。因此，建立由国家主导、全民参与的反恐工作体系势在必行。应该在全民中树立反恐意识，明确反恐不仅是政府的责任，社会各界和公民个人都应提升反恐意识，承担相应责任。除国家主导、政府机构执行的各项行动外，还需要来自民间社会的广泛支持。政府需要进一步开展全民反恐教育提高民众警觉意识，提升预防和甄别能力，提高国家的危机应对能力，建立畅通有效的警民合作机制，依托国家对社会各界的广泛动员，提高反恐工作效能，不断压缩恐怖势力在我国的活动空间。

3.完善国家反恐机制。一是加快反恐立法进程。2011年全国人大常委会通过的《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》作为首个关于反恐工作的法律文件，标志着我国在反恐立法领域有了开创性进展。但我国在反恐立法方面仍存在一些制度性缺陷，缺乏整体架构。后续要继续建设依法反恐的长效机制，加强对反恐立法思路、目标和定位的进一步探索，以法律框架保障反恐工作顺利进行；二是加强反恐协调机制。由于现代高科技的发展，通讯、交通技术日益发达，恐怖组织活动技术含量增加，手段趋于多样化，恐怖事件的影响力与波及范围也随之扩展，恐怖分子更容易藏匿、流动、相互联络。加之我国幅员辽阔，人口众多，人口密集的大城市有很多，防范恐怖袭击的难度很大。目前，传统安全观念已经不适应社会现实，太空、海洋、金融、能源、信息、科技等新的领域与开拓空间的安全问题都面临巨大挑战，单靠地方公安机关的打击力度远远不够，必须建立全国性反恐机构，从业务上横跨情报、分析、决策、执行等多部门多战线，从纵向上实现从中央到地方多级覆盖。同时加大重点城市和地区的安全监控。十八届三中全会后，我国成立了国家安全委员会，通过全国性反恐协调机制，统一部署协调各部门各地区的联合行动，整合集中国家安全资源，减少薄弱环节，增强打击力度，为反恐治理提供切实有力保障；三是加大反恐科技投入，强化互联网监管。目前，互联网空间已经深入国民生活的诸多方面，成为多种利益诉求的表达平台，也成为境内外各种势力加紧渗透争夺的渠道，互联网安全对国家安全的影响越来越大。另一方面，信息技术的进步和互联网社会的发展，使人们在交通、通讯、娱乐、消费购物、网页浏览等方面越来越有迹可循，利用“大数据分析”处理这些信息数据，可极大地方便和发展反恐情报搜集、分析、预警、排查等工作。同时，对于新兴领域和拓展空间面临的安全问题，更需注重反恐工作中的科技应用，可联合企业界、学术界等建立跨部门的科技反恐支持框架，提升反恐能力。

4.主动加强国际合作。在近年来国际恐怖主义活跃的背景下，我国境内的一些恐怖分子受到境外反华势力或极端宗教势力的资助，煽动国家分裂与民族对立，制造利用各种矛盾，进行有组织的犯罪活动；同时西方一些国家在人权等问题上长期采用双重标准，并对我国实施遏制、分化、颠覆策略，这些构成了我国恐怖主义威胁升级的国际环境。因此，我国反恐工作不仅需要立足国内，更要放眼全球，注重国际合作，改善外部环境。第一，应坚决切断境外势力对境内恐怖组织的支持渠道。通过加强与各国安全信息数据库的联系与资源共享，严把入境人员身份甄别关；提高海陆空边境控制与检查标准，防止危险人员和物质进入我国境内；密切金融监管，加大对洗钱等非法行动和可疑金融动向的追踪，切断境外势力对境内的资金支持。第二，善用国际舆论。目前恐怖组织的跨国性日益明显，国内恐怖暴力分子与境外存在各种各样的联系。对这些恐怖组织及其背后支持势力，要掌握证据，公开声讨，引导国际舆论使其处于不利地位，减少其生存空间和受资助来源，不断削弱其力量。要开展国际联合反恐，制定国际公约严厉打击对恐怖主义的资助。第三，加强反恐合作，推进和谐国际关系。全球化时代，恐怖分子的跨国行动愈加便捷，恐怖组织的影响不局限于某一地、某一国，反恐行动更需多国合作，越境协作，联合打击，方能连根拔除不留后患。应倡导推行国际反恐合作的共同准则与新型国家安全观念，建立全球或区域性反恐合作机制，积极参与推进国际反恐公约和立法进程，加强安全部门的相互交流。还需要通过政治、经济、文化、传媒等领域的合作努力，构建和谐友好的国与国关系，根治恐怖主义。

5.注重源头治理。面对恐怖主义，政府在采用强硬手段实施严厉打击的同时，还需要采取社会、经济等多种方式综合治理，推进和谐社会建设，使国民能够依靠合法途径改善生活，以彻底清除滋生恐怖主义的社会基础。第一，扩宽政治参与渠道，促进社会各阶层人民平等有序地参与国家政治生活。加快政府职能的服务型转向，提高社会管理水平；第二，要继续加大反腐力度，通过制度建设缩小贫富差距，缩减社会阶层差距、地区差距，保障社会公平正义，弱化社会矛盾与冲突；第三，通过教育、经济等手段提高社会弱势群体参与经济活动的能力，消除贫困，实现人民致富与安居乐业；第四，通过各种途径促进不同族群间更深入、开放的交流与和睦交往，改进媒体宣传策略，妥善处理民族、宗教问题，坚决不允许任何人打着民族、宗教旗号混淆视听掩盖其恐怖主义本质，坚决反对非法宗教势力和国家分裂主义的传播。在尊重多元文化和多种发展模式的基础上，增强国家凝聚力和中华民族向心力，强化主流价值观，实现全方位的社会融合与社会团结。

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【责任编辑：孙 巍】