论我国新闻仲裁制度的构建

徐芳 李俊良

摘 要：根据我国《仲裁法》可仲裁范围的规定，新闻传受双方平等主体之间发生的属于合同或其他财产权益性质的纠纷，具备可仲裁性。为创新有效化解我国新闻纠纷的非诉讼模式，应从仲裁机构、仲裁队伍以及仲裁程序等方面构建灵活高效的新闻仲裁制度。

关键词：新闻纠纷；可仲裁性；新闻仲裁制度；非诉讼模式；构建

中图分类号：D925.704 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）-07-0022-03

作者简介：徐芳（1971-），女，江西临川人，华南农业大学人文与法学学院副教授，研究方向：法学；李俊良（1971-），男，江西樟树人，华南农业大学艺术学院传媒系副教授，研究方向：新闻学。

近年来，随着我国经济社会的快速发展以及各种新媒体的加入，新闻媒体的采访报道领域日益宽泛、深入，采访报道方式不断翻新、多样，由此引发的各类新闻纠纷也大量增加。这些新闻纠纷如果都通过对抗性很强的诉讼方式解决，则可能形成“双输”的局面：媒体疲于应付大量的新闻官司而影响了其正常运作，公信力大为降低；而当事人在纠纷的解决方面也显被动，决定权和选择权在硬性的诉讼程序中未得到充分体现。因此，采用对抗性不是很强、能缓解纠纷双方对立情绪的非诉讼方式化解新闻纠纷应是首选。但遗憾的是，我国并未建立新闻仲裁机制，在实践中解决新闻纠纷时没有采用这样一种以合意为基础、以当事人为中心的，既灵活又高效的非诉讼方式。为此，本文依托我国现行法律规定，分析新闻纠纷的可仲裁性问题，并在此基础上从仲裁机构、仲裁队伍以及仲裁程序等方面探讨我国新闻仲裁制度的具体构建，以期创新有效化解我国新闻纠纷的非诉讼模式，推进我国新闻纠纷多元化解决机制的形成和发展。

一、新闻纠纷可仲裁性分析

我国《仲裁法》第2条正面规定可以提交仲裁的纠纷是“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷”，随后的第3条又对仲裁的范围作了排他性规定，即不能仲裁的纠纷包括两类：“（一）婚姻、收养、监护、扶养、继承纠纷；（二）依法应当由行政机关处理的行政争议”。那么，法定的可仲裁范围是否包括新闻纠纷，新闻纠纷是否具备可仲裁性，这是构建我国新闻仲裁制度的先决性问题。笔者认为，可以对照我国《仲裁法》的上述规定，从正反两个方面对此进行具体分析。

先从反面来看，《仲裁法》第3条排他条款第（一）项列举的纠纷显然与新闻纠纷之间没有交集，而新闻纠纷是否属于排他条款第（二）项，应当根据新闻纠纷的事由区别看待。当然，所有新闻机构的出版、发行、刊播等行为涉及的行政管理事项（如牌照、许可证等事宜）均需受到行政主管机关的规制，一旦产生纠纷则属于新闻行政纠纷，新闻行政主管机关（如新闻出版广电局、新闻办等）依法应对其进行处理。因此，这类因新闻行政管理事项引发的新闻纠纷，属于《仲裁法》第3条第（二）项所指的“依法应当由行政机关处理的行政争议”。但这部分新闻行政纠纷只占到新闻纠纷的极少数，在现实中，新闻纠纷绝大多数由新闻机构及其从业人员的具体采编行为或传播内容而引发，尽管新闻行政主管机关可以受理或介入这类新闻纠纷的调处，但不必然也不应强制性交由其处理，因而不在法律规定的“依法应当由行政机关处理的行政争议”之内。也就是说，除少数涉及新闻行政管理事项的新闻行政纠纷外，绝大多数新闻纠纷并不在《仲裁法》第3条规定的不能仲裁的范围之内。

再从正面来看，《仲裁法》第2条对仲裁范围的规定中有三个关键词——“平等主体”“合同纠纷”“其他财产权益纠纷”，在此不妨从这三个关键词入手来对新闻纠纷的可仲裁性做进一步分析。

1.绝大多数新闻纠纷属于平等民事主体之间发生的纠纷。如前所述，现实中的新闻纠纷绝大多数是因为新闻机构及其从业人员的采编行为或传播内容而引发，纠纷的主体一方是新闻机构及其从业人员，另一方则是采访报道涉及的公民、法人或其他组织，双方通常没有隶属关系，一般也不存在上下级的管理关系，因此，绝大多数新闻纠纷属于平等主体之间的纠纷毋庸置疑。进一步分析还会发现，从性质上看，绝大多数新闻纠纷属于平等民事主体之间的纠纷。实践中，新闻纠纷主要表现为新闻侵权纠纷，多是公民、法人或其他组织的名誉权、肖像权、隐私权等民事人格权受到新闻机构及其从业人员的侵犯引发的。当新闻传受双方产生以上人格权方面的纠纷时，依照我国现行民事法律，他们之间就是具有平等关系的民事主体关系。

2.平等主体之间具有合同性质的新闻纠纷可以仲裁。判断新闻纠纷是否为合同性质的纠纷，取决于纠纷双方之间法律关系的内涵，即新闻传受双方权利义务关系的内容。如果权利义务关系具有契约性内容，那么，该新闻纠纷就属于可以提交仲裁的合同性质的纠纷。根据我国现行法律，新闻传受双方发生的、具有合同性质的权利义务关系主要包括以下情形：（1）当读者订购报纸、观众付费收看电视、网民付费上网、手机用户订阅移动增值服务时，在传者与受者之间就建立了一种服务合同关系：传播方有及时向公众提供新闻服务、传播真实合法的新闻信息的责任与义务，而受众方则有支付发行费或者虽免付发行费但需接受一定比例的媒介广告的义务。（2）当新闻媒体提出采访公民、法人和其他组织并获得其同意时，双方实质上通过要约和承诺的缔约程序建立了一种合同关系：采访者应当公开说明采访意图，并合法、公正、合理地使用因采访而获得的来自对方的信息资源，而被采访者则应当知晓自身在接受媒体采访时所述内容可能被用作新闻报道，这些内容在经媒体传播后可能会产生怎样的影响，并且同意采访者使用这些内容。（3）当被采访者同意新闻媒体摄影或摄像时，双方也建立了一种关于肖像使用的合同，即新闻机构只能出于公众利益的需要、以公开报道的方式、合理合法地使用被采访人的肖像，而被采访者则应当在对方合理合法地使用自己肖像的情况下放弃肖像权的利益主张。以上三种情形下新闻传受双方发生的纠纷应归入《仲裁法》第2条“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷”，属于可仲裁的范围。

3.新闻机构与公民、法人及其他组织之间发生的财产权益纠纷可以仲裁。当事双方虽无合同关系但有财产性争议或一方有财产性诉求的新闻纠纷，属于《仲裁法》第2条“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的其他财产权益纠纷”，具备可仲裁性，也可以纳入仲裁调整的范围。这类争端在新闻纠纷中不在少数，比较常见。例如，新闻记者并没有与报道对象直接接触，而是根据特定的消息来源采写新闻作品而引发的新闻纠纷，虽然在当事双方之间无法找到某种合同关系，但是如果新闻作品导致报道对象名誉损毁并伴随有财产损失的，应当认定为《仲裁法》第2条规定的“其他财产权益纠纷”，属于可仲裁的范围。此外，新闻侵权纠纷的客体主要是名誉权、肖像权、隐私权等民事人格权。从一般意义上说，新闻侵权不会直接发生对他人财产的损害，但往往因新闻媒体的公开传播也可能会对他人的财产性利益带来间接损害并由此引发纠纷。譬如，新闻单位没有征得某明星的同意而使用其肖像用于具有商业性质的媒体宣传，虽没有导致明星直接的财产损失，但可能会给明星带来广告代言合约减少、收入降低等间接性财产损害，所以明星在纠纷发生后，既提出肖像权主张也提出相关财产性诉求。此类新闻纠纷也应当属于“其他财产权益纠纷”，在可仲裁纠纷之列。

综上，新闻传受双方平等主体之间发生的新闻纠纷，既有属于合同纠纷的类型，也可能是其他财产权益纠纷性质，它们均可以纳入《仲裁法》第2条的可仲裁范围，具备可仲裁性。但若是涉及行政管理事项，不能由当事人自由处分，应当由行政机关处理的新闻行政争议以及其他非合同纠纷或财产权益纠纷性质的新闻争议，则不属于目前我国《仲裁法》所规定的仲裁范围。

二、对我国新闻仲裁机构设立模式的探讨

新闻仲裁属于行业仲裁，目前在我国尚无专门的法律法规予以规范。结合我国现实情况，笔者认为未来我国新闻仲裁机构的设立可以分起步和发展两个阶段进行：

1.起步阶段：在各地仲裁委员会下设立新闻仲裁院。在单独设立新闻仲裁机构的法律条件尚不成熟的情况下，谋求在各地仲裁委员会下设新闻仲裁院是一种现实选择，这主要考虑到以下因素：（1）设立专业仲裁院有法可依。《仲裁法》规定，仲裁委员会应当从“公道正派、符合一定任职资格的人员”中聘任仲裁员，按照不同专业设立仲裁员名册，具体进行裁决纠纷的工作。而对仲裁委员会应该有多大的仲裁员规模、要设立多少个专业的仲裁员名册，法律并没有明确规定。这可以解读为各仲裁委员会可以根据所在城市的具体情况自行决定仲裁员队伍的规模和各专业仲裁员的数量。可见，《仲裁法》顾及到了各个不同行业的特殊性，认可对仲裁员进行专业化分类。因此，设立新闻专业的仲裁员名册，也应是法律所允许的。（2）在仲裁委员会内部因地制宜地设立多个专业的仲裁院是近年来一种通行做法，各地已有多种实践，如上海仲裁委员会下设金融仲裁院、知识产权仲裁院和国际航运仲裁院三个专业机构；深圳仲裁委员会设有金融仲裁院、医患纠纷仲裁院、民商事调解中心三个专业仲裁院；武汉仲裁院下设海事仲裁院、知识产权仲裁院、金融仲裁院和国际仲裁院四个专业仲裁院；天津仲裁委员会在25个行业协会设立工作站。这些不同专业仲裁院的设立，均与当地经济社会发展的现实状况密切相关，不同的市情，就有不同专业的仲裁院，这些都为新闻仲裁院的建立提供了依据。（3）新闻仲裁是一种专业性高的行业仲裁，无法让其他专业仲裁院兼顾，需单独设立。如前文所述，新闻纠纷主要表现为舆论监督权、新闻采访权与公民、法人的隐私权、名誉权的冲突，再加上现阶段我国新闻法制尚不健全，具体规范和限制新闻采访报道的主要是最高人民法院的少量司法解释，这样引发新闻纠纷的涉事作品是否违反法律，在大多数情况下很难依法直接判定，审判的结果也与审理者的媒介素养有很大关联，这是一种十分尴尬的状态。但是，这些纠纷如果交由新闻专业人士依据国际国内新闻采编的普遍惯例和新闻职业道德准则来裁决则简单得多，其裁决的结果也容易为纠纷双方所接受。最重要的是，在裁决之前，新闻仲裁员先行调解时所作的专业化分析和解释，有助于纠纷双方相互理解、缓和矛盾，最终有利于纠纷的圆满解决。因此，在其他专业仲裁院之外单独设立新闻仲裁院，很有现实意义。

2.发展阶段：设立单独的新闻仲裁委员会。如果在各仲裁委员会下设新闻仲裁院能够得以成功试水，则必将大大改变新闻纠纷化解的格局，在社会上产生良好的示范效果。藉机新闻仲裁院带来的热效应，在一些新闻纠纷发生较为频繁的城市率先设立单独的新闻仲裁委员会，可将新闻仲裁制度的构建与实施引向深入。因为在以裁决经济纠纷为主的仲裁委员会中，新闻专业的仲裁员毕竟是“小众”群体，难以吸引到“新闻大腕”们的加入，即使加入了，也难以保证这些客观上有些边缘化的专家们自始至终的参与热情和饱满的工作状态，这些都消极影响了新闻仲裁的纠纷解决效果。因此，寻求如劳动争议仲裁委员会和农村土地承包经营仲裁委员会那样，在部分城市设立单独的新闻仲裁委员会是新闻仲裁机制构建的中级目标。当然，更为深入的终极目标是在全国大中城市普遍设立新闻仲裁委员会，让仲裁成为新闻纠纷化解的常态。

根据我国仲裁法律的相关规定并参照其他仲裁委员会的运作情况，新闻仲裁委员会可以在省一级人民政府所在地的市设立，必要时也可以在其他设区市设立。新闻仲裁委员会应由当地政府新闻主管部门会同新闻行业协会共同组建，并经省级司法行政机关登记。新闻仲裁委员会应确保其独立性，不受新闻行政机关的管理，而且各新闻仲裁委员会之间不存在上下级关系。新闻仲裁委员会仅作为中国仲裁协会的团体会员，接受后者的监督。此外，为方便新闻仲裁依规展开和有效运作，上述新闻仲裁院或新闻仲裁委员会还可以设立一些日常办事机构，如负责人事财务、档案文秘工作的办公室；负责接待立案、组织协调、程序管理、仲裁员考核的秘书处；负责调解书、裁决书核阅及规范指导的审理处；负责仲裁制度推广宣传的发展处等等。

三、构建我国新闻仲裁队伍及仲裁程序的基本方略

1.我国新闻仲裁队伍的组建。新闻仲裁院或新闻仲裁委员会是常设的新闻仲裁机构，可由主任一名、副主任2至4人和委员7至11人组成。主任、副主任应由法律工作者、法律学者和新闻工作者、新闻学者以及有实际仲裁工作经验的人员担任。新闻仲裁机构的委员中，新闻、法律领域的专家占2/3以上。仲裁员则应由新闻仲裁机构按照公道正派的标准，在司法界、法学界、新闻学界、新闻业界中符合一定资质的人员中选聘。按照《仲裁法》的要求，符合以下条件之一的人员可被聘为新闻仲裁员：（1）具有法律知识、从事新闻传播等专业实务工作或教研工作且具备高级职称或者具备同等专业水平的；（2）从事法律教学、研究工作并具有高级职称的；（3）从事仲裁实务工作满8年的；（4）从事律师实务工作满8年的；（5）曾担任法院审判员满8年的。此外，新闻仲裁机构可按照报纸期刊、广播电视、网络及移动多媒体专业分设仲裁员名册，以增强各媒体领域纠纷解决的专业性。

2.我国新闻仲裁程序的构建。就纠纷调处的程序而言，仲裁相较于调解更加规范，相较于诉讼则更加灵活。根据我国仲裁有关规定和国际国内仲裁惯例，新闻仲裁大体上可分为以下步骤：（1）纠纷双方订立新闻仲裁协议；（2）申请新闻仲裁与受理；（3）受理后、开庭前先行调解；（4）开庭和裁决；（5）裁决异议；（6）裁决执行。虽然以上的新闻仲裁程序均是在我国现行仲裁法律的框架下拟定的，但毕竟新闻仲裁在我国尚没有实践案例发生，难以预估程序设计的实践效果怎样、会遇到怎样的现实问题。为完善新闻仲裁机制的构建，以下四个问题应是具体设计新闻仲裁程序时必须考虑的重要方面：

其一，新闻仲裁应遵循自愿原则。这主要体现在：（1）是否接受仲裁自愿。新闻纠纷的当事双方是否都接受仲裁作为纠纷解决的方式完全自愿，任何一方不得以任何理由、任何方式欺骗、强迫另外一方接受仲裁。（2）选择哪个新闻仲裁机构自愿。新闻仲裁不按级别和地域进行管辖，因此选择哪家新闻仲裁机构由纠纷双方共同协商确定。（3）选择哪位仲裁员自愿。无论是一名新闻仲裁员裁决还是三名新闻仲裁员组成仲裁庭裁决，纠纷当事人都可以就其中的仲裁员自愿做出选择，也可以自愿委托新闻仲裁机构负责人指定仲裁员。

其二，新闻仲裁应独立、公正地进行。新闻仲裁的独立性体现在仲裁过程不受行政部门、社会机构和他人的干预；在仲裁裁决时，仲裁员也不受新闻仲裁机构的制约。新闻仲裁的公正性则体现在纠纷当事双方都公正地享有发表意见的权利，当事人应当对自己的主张提供证据。当事人在仲裁过程中有权进行辩论，对有关事实、证据及法律适用等问题，充分陈述自己的意见，为公正裁决打下基础。

其三，调解是新闻仲裁的必经程序。调解，应是新闻仲裁流程中的必经程序，但调解结果是否被接受，当事人有完全自主的选择权。在新闻仲裁的调解程序中，原先的仲裁员以调解员的身份在纠纷双方之间进行调解。如果调解成功，可以由仲裁申请人申请撤案，仲裁庭也可以根据调解达成的内容作成调解书结案；如果调解不成功，仲裁庭则继续之前的仲裁程序，调解员又回复成原来的仲裁员身份，对案件依法作出最终的仲裁裁决。据此来看，仲裁中调解，可以在保持程序正义基础上，大大提高纠纷的解决效率。仲裁程序中的调解方式常见的有两种，分别适用仲裁程序中的两个不同阶段。一种为背对背的调解，发生在仲裁庭组成后和首次仲裁开庭之间的阶段。另外一种为面对面的调解，发生仲裁开庭时双方就申请仲裁的事项进行相互质证之后。这两种调解方式，运用到新闻仲裁程序中，都有成功的可能，并且有望在合意基础上达成调解协议，虽然仲裁程序因此而终止了，但调解协议内容由双方达成，满意程度相对仲裁裁决来说程度要高，因此纠纷的解决效果更好。退一步说，即使最终仍然无法达成调解协议，也不影响仲裁程序的继续进行。

其四，赋予新闻仲裁裁决法律效力。新闻仲裁裁决书是一种具备法律效力的法律文书，自作出时起即产生法定的约束力和执行力，当事人应严格履行新闻仲裁裁决。虽然新闻仲裁机构无权决定由自己来采取强制执行措施，但一方当事人不履行新闻仲裁裁决时，另一方当事人可以向有管辖权的人民法院申请强制执行。必须指出的是，“一裁终局”是仲裁制度的固有特性，即新闻仲裁的裁决做出后，就确定了当事人之间的实体权利义务关系，如非法定事由，任何一方当事人不得再行向仲裁机构提出重新仲裁的申请，也不得向管辖的人民法院就同样内容提起诉讼，以确保新闻仲裁解决纠纷的高效率、低成本。

四、结语

目前我国民商事仲裁机制已经比较成熟，劳动争议仲裁、农村土地承包经营纠纷仲裁、医患纠纷仲裁等行业性、专门性的仲裁也已先后推出。这些仲裁机制在各自纠纷解决领域发挥着其他纠纷解决机制无法达到的功用，受到当事人的普遍信赖。如果新闻仲裁能够适逢其时地在我国出现，则必将成为新闻传播界和社会的一大福祉，因为仲裁在新闻纠纷的解决方面存在无与比拟的巨大优势。但同时也应该认识到，目前我国仲裁的法律制度尚未健全，新闻仲裁这样一个全新的仲裁模式的建构和发展可能需要更多国家立法上的保障，并得到政府和社会多方面的支持。本文的论述主要是肯定新闻纠纷的可仲裁性，并建构我国新闻仲裁制度的初步框架和运行机制，如果该新闻仲裁制度未来在实践中得以成功建立，那么新闻仲裁机制在我国的实际运用和效果检验将是进一步深入研究的新课题。

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【责任编辑：张亚茹】