浅谈官僚制不可彻底摒弃的问题

王运佳

摘 要：马克斯·韦伯的官僚制理论在20世纪初取得了巨大的成就，同时也扭转了现代社会的命运。但自20世纪80年代以来，随着经济的全球化发展、技术手段的时代性进步，人们对行政管理要快捷且精确地完成任务的要求也日益提高，官僚制的一些缺陷逐渐被显露出来。人们对官僚制开始进行反思，许多学者相继抨击了官僚制属于低绩效、僵化且非人格化的病态体制，他们列举了种种官僚制的弊端，提倡人们彻底地摒弃官僚制，但他们又没有提出可以超越官僚制的替代物。因而，相关官僚制的研究已形成一股主导性思潮，并且对于官僚制是否能够彻底摒弃的研究也具有一定的现实意义。

关键词：官僚制；摒弃；完善

中图分类号：D621 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）30-0014-02

一、官僚制的概念界定及其特质

威尔逊认为行政学研究的目标在于了解政府能够成功地进行哪些工作并且通过何种方式高效能的完成这些工作。古德诺针对威尔逊的问题指出，政治与指导和影响的政策相关，而行政与政策的执行相关。这就是著名的政治行政二分法。威尔逊和古德诺在这里实际上已经确定了官僚制的基本原则。韦伯则在此基础之上把具有价值的东西从政治、行政中抽离出来，构建了理想型的官僚制理论。

官僚制首先是作为一种统治工具而存在的，而后受政治、经济、文化等诸多方面的制约，官僚制开始被视为管理组织模式，它在各国的政府和企业机构中得到了普遍的适用并且塑造了如今的社会格局。官僚制是指在职能分工分层的基础之上，以规则为管理主体的组织体系和管理方式，它为现代社会的组织管理提供了有效的工具并被视为最为理想的组织形态。

官僚制的特质大致可以归纳为以下几点：（1）在设定严格规则的基础之上进行明确的职能分工。换言之，对所需要的日常工作进行相应的分工并分配一定的权力，同时要提前做好规定。（2）存在着依据职位的高低而规定的命令服从、层级节制的控制体系。也就是说，上级人员不仅要负责给下级人员分配任务，还要对下级人员的执行过程进行监督以纠正其行为偏差。（3）职务的执行的前提条件是建立明确的规章制度。目的是为了通过一定的规则体系对相关人员的行为给予指引和规范。（4）职务工作的专门化。这意味着要对相應人员进行专业化的培训使其专精于自己的岗位职责。（5）人际关系的非人格化。官员不得滥用职权，不得将个人情绪带到工作中去，不看人办事要依据规则办事，这样可以有效避免权力私化状况的滋生。（6）按系统化的工作程序执行任务职务。官员要在指挥等级链中进行信息交流，一切行为都要严格的遵照组织所设定的规则。

二、官僚制不可彻底摒弃的原因

韦伯指出，一旦充分的实行了官僚体制，它就会日益成为整个社会秩序的基础，将属于最难被摧毁的社会实体。所以，即使很多学者都在批判着官僚制的种种不足，期盼着官僚制的彻底瓦解，但是由于官僚制结构的超稳性及其理论的合理性，他们难以找到可以取代官僚制地位的替代物。因而，无论从理论角度还是从实践角度分析，官僚制都是不能够彻底摒弃的。

（一）官僚制结构的超稳性

马克思曾经指出，官僚制是资产阶级为了维护其主导地位进行阶级统治的最重要的工具，并且为了达到这一目的，官僚制变成了一家“封闭公司”。通过对马克思观点的理解，我们不难推断官僚制的结构是具有超稳定性的。韦伯的官僚制是在职能专业化的基础之上进行的分工，从而按照权力自上而下排列成固定的、严格的等级层次结构。每个上级机关或官员都必须对下级机关或职员执行任务的过程进行监督，同时控制并纠正其不规范的行为。官僚制就像一个三角形模型，在社会体系之中具有极强的稳定性，充分发挥了其不可替代的角色，难以被彻底摒弃。倘若我们按照扬言要摒弃官僚制的学者的思维观念破坏了该三角形中的任意一边即官僚制中的某一特质，那么官僚制组织体系将被摧毁，社会机制将会出现犹如散沙的局面，而这也并非是诸多学者们试图摒弃官僚制的最初动因。

（二）官僚组织行为的规则性

由于官僚制的目标——价值导向的驱使以及与组织外部人员的相互作用，为了更好更加合理地协调资源配置和行政行为，必须对官僚制设定一定的规则，并将这些法律化、正规化、明确化的规则以书面的形式表现出来，以此作为监督、约束相关人员的行政行为。这个规则不仅包含了知识层面，也囊括了行为层面。这就需要对相关人员进行专业化的培训，提高他们的职业性技能，明确他们的岗位职责，使其专精于自己岗位的工作内容。官僚制犹如社会大机器中的一个齿轮，带动着社会中各个层面的运作。当我们逐渐摒弃官僚制的时候，受其自身严格的规则体制的影响，社会中的各个层面仍会遵循原来的标准模式。但如果我们彻底摒弃官僚制，抽离这个带动社会中各层面运转的齿轮，那么相关人员执行的任务易失去连续性，这将无疑影响着其他层面的运作，甚至可能会导致整个社会中各要素的失调。

（三）官僚组织程序的非人格化

官僚制设定的规则将工作程序进行系统化的细分，它要求行政人员与公共财产相分离、行政人员的住所与办公场所也要相分开，即国家收入与个人财物、公务与私事是严格分开的。除此之外，它强调行政人员要严格按照规章制度办事，不得滥用职权，不得掺杂着个人情绪处理问题。韦伯将这种组织体制的非人格化视为官僚制的美德。官僚制的非人格化与规则化从某种程度来说是相辅相成的，严格的遵照规则就需要对个人情绪的合理抑制，非人格化依赖于规则而进行辨别。这种非人格化可以对组织的资源进行合理的分配并且在遵守规则的基础上同等对待服务对象，避免了官员的任人唯亲及政党分肥制度。从一定角度来看，官僚制的非人格化是合乎理性的，它在人性方面的脱离迫使行政管理向同一方向逼近并且大力推动了社会的发展。

（四）官员与被管理者的惰性

官员及相关的行政人员每天所要面对的行政问题都是纷繁复杂的，其中还包括一些日常性、重复性的工作，长期下来，在他们的心理层面上必然会引起一定消极因素的滋生。被管理者在长久以来所遵循法律性规范的约束下，自然而然在思想与行为上形成一种无形的准则。由于官员与被管理者的惰性，即使人们想尝试着去摒弃官僚制，但这种潜移默化的行为习惯很难被更改，官僚制的影子仍然存在着。换句话说，人的惰性使官僚制彻底摒弃难以实现。

三、科学地完善官僚制

随着经济的发展以及技术手段的提高，官僚制原有的某些缺陷可能会与现实中执行任务的过程产生摩擦。但是，这些缺陷又是官僚制的必然属性，这间接意味着我们不可以将官僚制彻底摒弃。因此，对官僚制进行相应的完善是历史的必然结果，我们需要对官僚制进行系统的分析，反思官僚制的弊端并且将其修正以适应时代的发展要求。科学地完善官僚制可以从以下几点着手：

首先，合理地精简组织结构是极其必要的。官僚制导致的机构臃肿、财政开支过大以及信息沟通渠道受阻等方面是诸多学者抨击官僚制弊端的起点。组织结构的复杂化使得行政过程极其地烦琐，而且在职责边界方面容易出现交叉或者空缺的情形，这必然导致相关人员的行政效率很大程度地降低，并且无形地增加了组织的运行成本。因此，我们可以将组织机构中职能相同、相近或重叠的部门、层级予以取消，对组织结构进行进一步的科学化调整。这样一来不仅可以直接的减少政府日常不可避免的人员开支，有利于信息沟通渠道的畅通并提高了整体的工作效率，而且对职责相互推诿的状况也能够起到一定的防范作用。

其次，在精简结构的基础上相应的增设少数软性部门。规则的贯彻必须是经常性的且有章可循的，否则规则的推行就不会连续进行。如今官僚制的规则化对于某些事物的处理可能缺少灵活性，不僅减少了组织成员工作的积极性而且导致组织严重的缺乏活力，这都不利于组织及其内部成员健康全面化的发展。因而我们不妨尝试着增设少数的软性部门，将与组织所设定的规则存在分歧的任务交由软性部门处理，软性部门的人员可以在组织规则的基础上灵活的解决问题从而为组织提供更优化的服务。这不仅增强了组织的正常规范性，同时也避免了官僚制自身规则僵化的特性对组织所引发的弊端。

除上述以外，我们还要注重培养理性精神。为了满足现代社会完成任务的连续性、一致性及可靠性的需要必须以非人格化的目的为外衣。但是人是极其复杂的，要使其完全不掺杂任何私人情感是不可能实现的，也是不符合实际的。因此，对官员及相关人员的理性精神的培养是极其重要的。这可以让他们在尊重法律及规则价值的基础上，明确自身岗位的意义以及其做任何决策行为所产生的影响，使官僚制这一工具更加具有合理性。

四、结论

在前文中已经对官僚制的概念及其特质做出了简要的概括，表述了其对专家培训、职能专门化以及同履行多重任务的协调性等方面上的依赖。官僚制同其他管理形式相比较，它更为精确化、效率化、清晰化、协调一致化以及减少了系统内部因个人情感所产生的摩擦。韦伯并没有说官僚制会一直有效地运转下去。官僚制体制比其他行政体制更为有效，其有效性的表现是官员及其相关人员在处理公务时不受他人左右，而完全严格按照规则处理公务，使其公平对待所有的被服务对象。许多学者都相继指出了官僚制的一些缺陷。笔者在此也不否认官僚制受经济及技术等方面的日益进步的影响，在某些方面存在一定的缺失。但笔者认为，官僚制在现实中仍然具有一定的使用价值。前文中已经从官僚制的稳定性结构、程序的非人格化、机构的规则化以及人员的惰性层面上分析了官僚制不可彻底摒弃的原因。因此，我们既不能摆脱官僚制，也不可能以任何其他东西成为官僚制的替代物。官僚制既是持续的，又是不可或缺的。我们目前仅能在官僚制原有理念的框架上完善官僚制以保证其优质化。

参考文献：

[1]马克斯·韦伯.经济与社会：下卷[M].北京：商务印书馆，2006.

[2]查尔斯·T·葛德塞尔.为官僚制正名[M].上海：复旦大学出版社，2007.

[3]张定淮，涂春光.重申官僚理性[J].中国行政管理，2004（3）.