外聘教师与公立高校法律关系探究

黎小梨

高校人事制度改革后，教师聘任制成为许多高校缓解师资紧缺、加强学科建设的主要方式。然而，在招聘过程中公立高校由于具有自主招聘权和管理权往往处于优势地位，往往导致合同签订的形式和内容不规范而侵害受聘教师的合法权益。我国相关立法对外聘教师的法律地位规定不明、救济程序缺失也加剧了外聘教师合法权益的保障困难。本文在对公立高校与外聘教师法律关系进行分析和界定的基础上，提出相关立法建议，以更好地保护外聘教师的合法权益保护。

2014年1月2日，十余位西安外国语大学教师在教学楼前拉横幅、放鞭炮“维权”事件引起舆论轩然大波，该校的数十位教师抗议学校无故终止合同，并称在签订合同时遭遇可以随时被解聘的“霸王条款”。该校称因学校生源减少的“情势变更”，客观上不能续签合同，并希望有异议的教师通过法律途径维权。经调查，类似此教师维权的现象并非个例。高校人事制度改革后，教师实行聘任。然而，近年来随着高校的扩招，编制内全日制聘任教师远远不能满足学校教学的需求，引进外来人才几乎成为每一个高校缓解教师紧缺的有效途径。由于缺乏明确的规范、双方之间的地位不平等等原因，外聘教师与学校之间的纠纷也越来越多。如何界定双方之间的法律关系，切实保障外聘教师的合法权益，成为亟待解决的问题。

一、外聘教师的界定及其现实必要性

1998年通过的《中华人民共和国高等教育法》第四十八条规定：“高等学校实行教师聘任制。”随着高等教育的飞速发展，高校规模急剧扩张，为了节约办学成本、控制编制人数、缓解师资紧缺，许多高校在人事制度改革后，纷纷开始大量聘用编制外的社会人员。刚开始外聘人员仅限于后勤服务人员，后来逐渐发展到行政人员和教师，其中教师多是某个领域或者在某方面具有一定专长的优秀人才。因此，这种基于学科建设、科学研究、弥补师资力量不足等因素而聘用的编制外的非专任教师就是外聘教师。从其定义可以看出，外聘教师对于高校建设有着重要的现实意义：

首先，对于缓解师资力量紧缺有重要意义。由于高校编制有限，且招聘编制内教师要履行一系列繁杂的入编手续，相比之下高校利用自主招聘权聘用社会人员充实师资无疑更加方便、快捷、经济。

其次，外聘教师对高校的学科建设具有重要意义。在高校扩招、学科建设亟待健全提高的形势下，完全依赖编制内教师加强学科建设显得捉襟见肘。聘请专业学科带头人或者在该领域内有一定建树的知名学者、专家，可以迅速提高学科建设水平。尤其是对于更加侧重于专业技能高职院校而言，从机关、企业等外单位聘请有实操经验的专业教师对提高学生的实践能力有着极其重要的作用。

二、外聘教师教师权益保护之现状分析

尽管外聘教师对高校的发展有着极其重要的作用，但是从引言部分的案例可以看出我国目前关于外聘教师的权利义务没有较为完备的规定，主要表现在以下几个方面：

法律地位模糊不清。从形式上看，聘任合同是双方在平等协商的基础上签订的，因此双方的关系应该是平等的。但是从现实看，高校对于教师的管理目前仍然以行政管理为主，具有自主招生权的高校对外聘教师在业务、职称评定、科研、奖励等方面具有评定和管理权能，使受聘教师在现实中又往往处于弱势地位。在行政色彩较浓的公立高校，此种情况更甚。因此，双方存在形式上和实质上的矛盾。正因为如此，学者对于关于双方的法律关系定性一直争论不休。

合同签订不规范。尽管目前大多数高校都是通过合同的形式聘任教师，但是关于教师的权利及义务并没有统一完备的内容。形式上看来，双反是在协商一致的情况下达成的一致协议，而实际上由于双方的信息不对称、地位不平等、格式合同等问题，往往导致双方的权利义务不对等。具体来说，学校的聘任合同往往是事先拟定好的格式合同，此类合同往往是从学校的利益出发，而不是充分考虑外聘教师的权利，处于弱势的受聘教师即使对合同有意见，一般也只能委曲求全。

救济依据缺失。外聘教师与高校因聘任事宜发生纠纷，应该如何解决？如果双方能够协商解决成功，当然很好。实际情况是，往往是处于优势地位的高校忽视了教师权益的保护才导致纠纷的发生，此种情形必须要诉诸法律。目前，作为部门法我国的《高等教育法》和《教师法》仅仅从宏观上规定了教师聘任的原则和方式，虽然有关于教师权利的规定，但是却没有任何惩罚性规定，因此没有可操作性和强制效力。各个高校往往根据自己的需要或者直接行使管理权自行拟定和修改合同内容，导致受聘教师权益受侵害。由于双方的法律关系没有统一界定，纠纷发生后使用何种法律程序来救济，也没有统一的规范。

三、外聘教师与高校法律关系探析

从前文可以看出，外聘教师的引进对高校的发展有着极其重要的作用，也是每所高校普遍采用的方法。高校的自主招聘权及每所高校的不同管理制度等因素导致现实中学校与外聘教师之间往往因待遇、管理等问题而产生纠纷。弱势地位的外聘教师在纠纷中往往处于被动维权的地位。法律是社会公平正义的最后一道防线，要厘清双方的关系必须先准确定性法律性质。

行政合同论。行政合同一般是指行政机关为了实现其管理职能与其他主体协商签订的合同。如有学者认为，“行政合同是指行政主体之间，或行政主体与相对人之间，为实现国家行政管理的某些目标，而依法签订的协议”[1]。也有学者认为，“行政契约是以实施行政管理为目的与被管理方的公民、法人或其他组织意思表示一致而签订的协议”[2]。尽管学者对行政合同的定义不尽相同，但是都认为行政合同是行政机关为了实现其公共职能而与其他公民、法人或者其他组织协商签订的合同，其具有以下特征：一是一方主体为行政机关，二是合同目的是为了实现公共行政管理，三是双方平等协商签订。持该种观点的学者认为，公立高校属于事業单位，其管理权、聘任权和解聘权等都具有明显的行政色彩，且高校为了实现公共教育的目的而与他人签订的合同应属于行政合同。

民事合同论。“事业单位与其职工的关系， 包括学校与教师的关系， 本质上是劳动雇佣关系。”[3]持该种学说的学者认为，外聘教师为高校提供教学及其他科研活动属于提供劳务的行为，双方属于民事上的雇佣关系。且学校不是真正意义的行政主体，双方在协商一致的情况下签订的合同属于平等民事主体之间的合同行为，因此双方签订的合同属于民事合同。

劳动合同论。这种观点认为，《劳动合同法》第2条规定：“国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，依照本法执行。”外聘教师与高校签订的合同，无论从形式还是内容上，其产生的相关权利与义务都应属于劳动合同的调整范畴。 “劳动法应该是劳动领域的基本法， 应该统领一切劳动关系。所有有关劳动关系的立法都应以它为基础。事业单位与其职工的关系， 包括学校与教师的关系， 本质上也是劳动雇佣关系， 应该可以适用劳动法。”[4]

综上，尽管学者对外聘教师与高校法律关系的性质莫衷一是，但都认为双方是在平等协商的基础上签订的合同。笔者认为，外聘教师与公立高校签订的合同性质应属于劳动合同，理由如下：

第一，形式与实质的契合。劳动合同是劳动者和用人单位之间确立、变更和终止劳动权利和义务的协议。从形式上看，外聘教师与高校订立劳动合同，双方就权利义务在平等协商的基础上进行了约定，完全符合《劳动合同法》第十条“建立劳动关系，应当订立书面劳动合同”的规定，且根据该法的第二条，双方订立的合同应该适用劳动合同法。从本质上来讲，“教师聘任制的本质就是学校与教师建立劳动合同关系，劳动合同关系是教师与学校法律关系的基础。”[5] 外聘教师作为编外人员，本身是以劳动者的身份与高校平等的签订合同，其合同订立的程序、权利义务条款以及法律适用完全符合劳动合同的概念。

第二，现实的需要。根据2012年4月16日颁布的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，随着事业单位改革的深入推进，公立高校教师的去编制化将成为必然的趋势，高校必须建立适应市场机制的人才配置体制。改革之后，高教将不具备公权力性质，高校与教师之间将是更加平等的民事主体。为了更好地发展，高校将必须从教师劳动力市场以更加丰厚的待遇和完备的条件引进人才，而劳动合同关系将是双方法律关系的基础。从现实看，按照劳动合同法规范双方的权力义务将更加有利于保护双方的合法权利，为纠纷的解决提供更加明确的指引。

四、外聘教师权益保护的路径选择——以劳动合同为视角

根据前文分析，无论是从本质与形式上分析，还是基于现实需要 的考虑，外聘教师与公立高校之前签订的合同在性质上都应属于劳动合同关系。

明确规定外聘教师的法律地位。我国《劳动合同法》明确规定了事业单位聘任合同的签订适用该法，依次推论，外聘教师当然属于“劳动者”的范畴。但是作为特殊法的《教师法》和《高等教育法》只是从形式上规定了教师应该享有的相关权利，却并没有进一步规定教师的法律地位。因此，笔者认为从保护教师合法权益的角度出发，应该在《教师法》和《高等教育法》明确规定外聘教“劳动者”的法律地位，继而为纠纷适用法律提供指引。

规范合同签订的形式与内容。程序法是实体法的保障，作为特别法的《教师法》和《高等教育法》不仅没有规定外聘教师的法律地位，更没有对侵害教师合法权益的行为作出惩罚性的规定，导致 外聘教师群益无法保障。因此，应该对这两门部门法加以修改，引进惩罚性条款。在明确外聘教师属于“劳动者”的范畴后，由教育行政部门引导和监督高校严格按照《劳动合同法》的规定签订聘任合同，规范合同形式，在双方协商一致的情况下明确约定双方的权利义务。

明确救济程序。同样，《教师法》和《高等教育法》也没有规定教师与高校纠紛的法律救济程序，导致纠纷发生后外聘教师往往难以按照《劳动合同法》规定的救济程序保障权利。因此，应该在这两个部门法中给予更加细致、详尽的规定，保障当事人双方有更加充分的知情权、申辩权、申诉权，以体现聘任程序的公平、公开、公正。

（作者单位：东莞职业技术学院）