农村集体建设用地流转的政策建议及改革措施

杨朝剑

该文从宏观与微观两个层面对集体建设用地流转提出总体性的政策建议与具体性的改革措施，以期能更好地纠正制度性偏差，防止政策扭曲，并用于指导流转的实践。

一、政策建议

改变对土地财政的依赖。自20世纪90年代末以来，我国城市化过程进展较快，在此过程中地方政府发挥了主导作用，土地扮演了举足轻重的角色。政府通过垄断土地一级市场，限制集体建设用地市场化，低价征收农民土地后，以市场交易价格出让土地，政府获得了巨额的土地收益。土地出让金成为了地方政府财政预算外收入的最主要来源。

农村集体建设用地流转是从过去政府“以地生财”向提高农民财产性收入，让农村集体经济组织“以地生财”的根本性转变。这就要求政府要转变城市土地经营的思维，变依靠城市扩展来扩大土地出让收入为提高城市管理和服务水平，通过提高城市土地质量和改善人居环境，来提高城市的综合竞争力，加快城市土地资产保值升值。通过城市产业经济结构升级和土地资源优化配置，来提高城市土地利用收益。

保证农村集体建设用地来源的合法性。农村集体建设用地流转是集体建设用地市场化和土地所有权在经济上得以实现的过程。由于土地非农开发收益远高于农业用地收益，因此必须严格控制农地转用，落实严格保护耕地和严格集约利用土地的政策。农村集体建设用地流转，应充分发挥土地利用规划的作用，使之成为土地用途管制的前提和依据。凡是土地利用规划上没有确定为建设用地的，就不能使之成为集体建设用地流转。土地利用总体规划对于同一个区域中的土地确定为不同的用途，实际上是赋予了不同的开发权利。

农村集体建设用地流转应符合土地利用总体规划，只有符合规划的集体建设用地流转才能视为合法。土地利用规划的实施，必须兼顾土地所有者的合法土地财产权益，建立起不同的土地用途之间的土地开发权的经济补偿机制，使土地开发在促进工业化和城市化健康发展的同时，能够兼顾社会公平，促进和谐社会的建设。

维护农民长远的土地流转收益。农村集体建设用地流转必须以提高农民的收入和生存发展能力为前提。农村集体建设用地流转是为了扩大城镇化和工业化需要的建设用地供给，为企业家提供发挥才能的空间。农村集体建设用地流转，不仅是为了增加经济收入，而是为了吸引更加多的资金，加快产业经济结构升级和经济增长方式转变，使经济发展更快更好，农民对于农业的依存程度更小，农业不再成为农民的生存负担，而是成为享受自然和生态文明的源泉。

在倡导农村集体建设用地流转的同时，应严防外来剩余资本通过招商引资进入，并凭借资本优势直接占有乡土社会资源，从根本上挤占本土农民的发展空间。农村集体建设用地流转应成为外来投资促进本土开发，增加农村居民财产性收入的催化剖，而非成为农民获取土地收益的泮脚石。农村集体建设用地流转必须保证土地流转收益能够长久维持，为农民的生存和发展提供可靠保证，这就要求农村集体建设用地直接入市时不能投机，而必须采取非常稳妥的策略，即农民建设用地应以作价入股的方式从事基本建设，以租赁的方式与工商企业结合。此外，农村集体建設用地的有偿使用可以为实行无偿划拨的农村公共基础设施用地提供保障。只有农村集体建设用地流转能够获得足够的经济收益，农村才有可能投入足够的建设用地用于公共设施建设和公益性事业发展。

建立完善的市场化服务体系。农村集体建设用地流转应建立完善的市场服务体系，应结合农村集体建设用地流转的现实需要，对于已经建立的土地交易有形市场进行扩容和完善，尽快把农村集体建设用地流转纳入土地交易有形市场的服务范围，建立健全交易规则，形成土地使用权公开、公平及其公正交易的市场氛围。农村集体建设用地流转，要实行交易许可制度和交易预报制度，对于农村集体建设用地的入市条件进行必要的审查，未获得农村集体经济组织三分之二以上农户同意，不符合农村集体建设用地流转条件的农村集体建设用地不得入市交易。

二、改革措施

以土地用途转变和空间布局调整促进土地级差收益形成。农村集体建设用地流转，规划必须先行。土地利用总体规划，首先是对土地用途和区位的合理选择。土地利用规划，通过对于不同土地用途的土地资源再分配，把农村建设用地由原来单位面积经济产出低的用途转变为单位面积经济产出高的用途，实际上就是级差地租形成的过程。在土地利用规划中，让自然做功，就是要把农业生产布局到作物自然生产潜力大的区域，使土地的自然肥力充分发挥，实现优质高产高效；把建设用地布局到区位条件最优的区域，通过区位优势的发挥，吸引生产要素的空间集聚，形成规模经济效益和集聚经济效益。土地用途转变和空间布局变化是土地级差地租形成的条件，也是增加农村和农民土地财产性收入的可行性途径。

以农村住房制度改革实现农村宅基地的退出和盘活。目前旧村改造和新农村建设巳经在全国范围内广泛开展了试点，各地的经验表明，农民住房制度改革深受到农民群众欢迎，也有效地提高了土地利用集约化水平，节约了土地，可以通过复垦增加耕地。城镇建设用地增加和农村建设用地减少相互挂钩大有可为。农村宅基地是最有开发潜力的农村建设用地资源。要盘活大量的农村存量宅基地资源，一是要坚持按照城乡一体化的要求，统一进行新村建设规划，把建设多层农民公寓作为推动农村集体建设用地节约和集约利用的重要手段。二是要组织好城镇建设用地扩大（新建区）和农村居民点用地减少（拆旧区）的项目区域组织，通过先进带后进，城乡用地置换，实现农民居住向城镇集中、工业向工业园区集中，农业布局集中连片和规模化经营。三是鼓励农民自愿退出多余的宅基地或者以地换房，对于农村宅基地整理复垦形成的建设用地指标，实行专门帐户管理，腾出的建设用地只能用于盈利性项目，为新农村建设提供资金保障；四是建立完善的农村宅基地管理信息系统，对于不能在城镇安家落户的、必须居住在农村的住户要保证其居者有其屋，对于自愿退出宅基地的农民，未来不得重新申请宅基地。

以圈内和圈外的划分来协调集体建设用地的指标分配。在城镇规划建成区范围以内，农村住房建设必须纳入新村建设规划，不再单独审批农村宅基地。凡是已经实施旧村改造和新村建设的村庄，所有村民应该按照规定统一搬进农民公寓，原有的宅基地全部由集体经济组织收回。对于在城镇规划建成区以外的农户申请建房，必须符合土地利用总体规划和城镇建设规划，并且符合“一户一宅”和政府规定宅基地使用面积标准，按照法定程序进行审批。要严格控制集体建设用地规模，特别是要严格控制城镇规划建成区以外的农村集体建设用地规模。要严格保护耕地，维护耕地占补平衡。任何集体经济组织不得以各种借口把耕地改变为建设用地。

以土地开发权交易和耕地保护补偿推动流转的广泛开展。农村集体建设用地使用权流转，必须按照市场经济规律办事，尽量减少行政干预。土地开发权应该所有土地平等享有，其收益应该归全体国民所有。农用地转变为建设用地，实际上是规划开发地块把周围其他地块土地开发土地权占为己有，其土地使用者必须支付周围其他地块土地开发权的购买价格。土地开发权价格中属于耕地保护的相关税费收入，应该全部投入当地的耕地保护，而不能挪做他用。对于土地利用规划中划定为基本农田的地区，实际上是对于其土地开发权的剥夺，必须对于其土地开发权进行经济补偿。

（作者单位：黑龙江省国土资源管理干部学校）