基于层次分析的政府新闻发言人制度评价指标体系研究*

■ 罗以澄 陈 刚

(作者罗以澄系武汉大学新闻与传播学院教授、博士生导师;陈刚系武汉大学新闻与传播学院副教授、博士)

一、政府新闻发言人制度评价指标体系建构的意义与原则

(一)建构政府新闻发言人制度评价指标体系的意义

建构我国政府新闻发言人制度的评价指标体系，其实质就是对新闻发言人制度的效果做量化的测评，具有十分重要的现实意义。

1.有助于相对科学、客观地测评政府新闻发言人制度的传播效果。作为一种新闻发布的机制，目前我国已基本形成国务院新闻办、中央机关和各部委、各省区市的三个层次的政府新闻发布和发言人制度。据国务院新闻办的统计，2011年以来每年举办的各级政府新闻发布会超过1800次，已成为各级政府进行信息发布、与媒体及公众日常沟通的常态性制度安排。然而，毋庸讳言，当下我国政府新闻发言人制度也存在一些不足和问题，其中之一就是缺乏较为系统和全面的效果评价。美国著名管理学家彼得·德鲁克 (Peter Drucker)认为，没有评价，就没有管理和提高。①因此，效果评价的量化测评是目前我国政府新闻发言人制度迫切需要正视和解决的关键问题之一。设计和建构基于政府与媒体之外的第三方政府新闻发言人制度评价的指标体系不仅有助于科学、客观地测评我国政府新闻发言人制度，同时也可以为完善政府新闻发言人制度运作的专业性和科学性，进而为提高新闻发布的效果提供一种参考。

2.有助于政府新闻发言人制度的专业化和程序化。政府新闻发言人制度是一个复杂的系统，不仅涉及政府新闻发言人制度自身内在的一系列法律、政策和规定，如信息公开制度、新闻发布会制度以及其他相关的制度安排等，而且还关涉到外在的环境因素，包括公众的参与和反馈、新闻媒体的报道与传播、网络新媒体的挑战以及国际化传播的现实等。建构系统的、可视的量化评价指标体系，对政府新闻发言人的资质、表现，对政府新闻发布工作、流程和效果等做量化评价，势必有助于政府新闻发言人制度运作的专业化和程序化。

3.为公众的参与和沟通提供技术上的支持，有助于保障公众的知情权。保障公众的知情权是建立政府新闻发言人制度的基本出发点，能否满足公众知情权是判断其制度优劣的重要准则。系统、多层次的评价体系的建构，尤其是关于公众参与指标的设计和建构，不仅有助于政府把握公众利益的方向，促进政府信息发布工作的民主化进程，同时也能为公众积极参与政府新闻信息的发布提供相关的技术支持与保障。

4.有助于政府降低运行风险和执政成本，塑造政府新形象。这一点主要体现在突发性事件尤其是重大突发性事件或公共危机事件的新闻发布方面。在重大突发事件或公共危机事件发生时，政府的态度与决策不仅会直接影响着事件的结果，而且也彰显出政府的形象和公信力。可操作性和实用性评价指标体系的建构，尤其是关于突发性事件新闻发布的评价子体系的设计，能为政府机构在处理和应对重大突发性事件中的新闻发布会提供参考，进一步提高突发性事件新闻发布的效果，有利于提高党和政府的新闻执政能力，降低政府运行风险和执政成本，进而有助于化解社会矛盾，帮助政府处理危机公关，塑造政府新形象。

(二)建构政府新闻发言人制度评价指标体系的原则

新闻发言人制度评价指标体系的建构目标，是为寻求一组具有典型性同时又能全面反映政府新闻发言人制度运作的特征指标，并使这些指标及指标体系能符合公众和专家直接的量化判断。设计和建构政府新闻发言人制度的评价指标体系应遵循以下原则:

1.科学性原则:指标体系的建构不仅要符合政府新闻发言人制度的特征、涵义，更重要的是具体指标的选取与设置要有科学的依据，指标设计与编码要规范、准确和专业。评价指标体系的构建应按照科学性的准则设计各级的子层次和相关指标，以准确反映我国政府新闻发言人制度运作的各方面，最终实现对政府新闻发言人制度运作的科学和专业的评价。

2.系统性原则:政府新闻发言人制度作为一种新闻发布机制，是由一个复杂的系统构成。政府新闻发言人制度评价指标体系的建构需要坚持系统性原则，主要透过三个子系统来衡量:制度执行系统、新闻发言人系统和新闻发布会系统。这三个子系统构成相互联系的集合体，综合反映了影响政府新闻发言人制度运作的各种因素。

3.层次性原则:政府新闻发言人制度的运作，涉及到制度的安排、组织的设置以及实施执行的过程与效果等不同方面，其间各自的作用与影响不尽相同，结构上具有层次性。建构政府新闻发言人制度评价指标体系采用的层次性原则，就是要求其关注这一层次性的特点及其递阶的逻辑层次关系，这样才能为衡量政府新闻发言人制度运作系统的效果和确定评价指标的权重提供可靠的依据和方便。

4.操作性原则:具有可操作性是设计和建构评价指标体系的一个重要准则和价值取向。其可操作性体现在其应兼具行动上的可行性和价值取向上的实用性。行动上的可行性表现为评价指标的可观察性和可测量性，即通过判断可以直接得出明确结论。价值取向上的实用性，则表现为评价指标体系对政府新闻发言人制度运作具有一定的指导性作用。

二、政府新闻发言人制度评价指标体系建构的依据与方法

政府新闻发言人制度评价指标体系的建构需要充分考虑政府新闻发言人制度运行与实施的内在和外在的关键程序和背景因素，运用科学、专业的方法，才能尽可能地保证政府新闻发言人制度评价指标体系建构的科学性和完备性。

(一)建构政府新闻发言人制度评价指标体系的依据

对政府新闻发言人制度评价指标体系的设置与建构，理应不能脱离国情，又要观照国际案例与经验。我国政府新闻发言人制度评价指标体系的建构主要立足于以下三个依据:

1.我国政府新闻发言人制度运作的社会现实，包括制度现实、传播语境和社会转型等关键因素。现阶段我国政府新闻发言人制度相关的立法体系，是以2008年生效的《中华人民共和国政府信息公开条例》为主要法规，以《宪法》《保守国家秘密法》《档案法》《行政复议法》《行政诉讼法》等相关法律中的规定作为配套的体系。②这些制度与相关法律规定对新闻发言人制度的内容、程序、方式等方面的制度安排都是设计和建构政府新闻发言人制度评价指标体系的首要依据和重要参考标准。其次，新的传播技术和新媒体的影响以及新媒体信息发表的自由性和沟通互动性的增强。在新的传播语境下，政府新闻发言人制度评价指标体系的设计与构建，需要考虑如何利用新媒体提高新闻发布的效果、新媒体环境下的线上线下的互动沟通以及公众的参与、反馈等关键指标。最后，社会转型也是政府新闻发言人制度实施和效果评价需要面对的社会现实。当前我国正处于一个社会转型和经济转轨的关键时期，政府新闻发言人制度需要面对许多挑战，其中最重要的有两个方面:一是突发性事件频发。突发性事件的新闻发布会，在信息的发布、事件的处理、社会矛盾的化解以及政府新形象的建构等层面作用凸现。二是转型社会公众参与意识的增强。因此，建构政府新闻发言人制度评价的指标体系时，突发性事件的新闻发布，以及公众的参与以及反馈的渠道与效果等，都应是需要考虑的重要指标和影响因素。

2.中外的案例与经验。美国学者哈尔·哈特(Hal Hart)，在《打造成功的新闻发言人:掌握媒介采访和成功演讲展示之道》一书中强调，评价新闻发言人和新闻发言制度必须建立在对新闻发言人的工作实践以及新闻发布会的经典案例充分掌握的基础上，离开这些，去评价或去打造成功的新闻发言人都是不切实际的，甚至是毫无根据的。③政府新闻发言人制度评价指标体系的建构，主要立足和参照中外两方面的代表性案例与实践经验。我国的案例与经验主要是梳理和分析30多年来政府新闻发言人制度相关的法律规定、代表性案例以及评价经验等。国外的案例与经验，主要参考美国与欧洲一些国家包括德国、英国、法国等相对较为成熟的经验。这些中外的案例与经验，都是此次设计和建构政府新闻新闻发言人制度评价指标体系的重要基础和依据。

3.充分的理论考量和论证基础。建构政府新闻发言人制度的评价指标体系还需要从理论上，融合多学科的理论资源和话语工具进行深入地研究和论证。从理论上看，政府新闻发言人制度是一个涉及新闻学、传播学、社会学等领域的综合课题。对于新闻学而言，政府新闻发言人制度是新闻信息的发布，涉及新闻价值理论等基本理论;对于传播学而言，政府新闻发言人制度涉及“议程设置理论” “把关人理论”“效果理论”等传播学的经典理论;对于社会学而言，政府新闻发言人制度涉及信息社会理论和信息渠道理论等理论。因此，为了保证评价指标体系建构的科学性和专业性，需要运用多学科的理论资源对政府新闻发言人机制进行深入的考察、解读和把握，这样一方面可以提高对政府新闻发言人制度的多维理论认知，另一方面透过理论上的论证可以拓展评价指标体系建构的视野，增强其指导性和专业性。

(二)建构政府新闻发言人制度评价指标体系的方法

政府新闻发言人制度评价指标体系建构的方法通常以定量研究为主，定性研究为辅，即主要运用层次分析法。层次分析法 (Analytic Hierarchy Process，简称AHP)，是美国运筹学家A．L．Saaty于20世纪70年代提出的一种多层次权重分析的方法。其特点是具有高度的逻辑性、系统性、简洁性和实用性。AHP法的基本原理是把所研究的复杂问题看作一个系统，通过对系统的多个因素的分析，划分出各因素间相互联系的有序层次。再请专家对每一层次的因素进行客观的判断后，相应地给出相对重要性的定量表示，计算出每一层次全部因素的相对重要性的权值，并加以排序最后根据排序结果进行评价和选择解决问题的方法。④

层次分析法是一种定性和定量相结合的系统化、层次化的分析方法，为政府新闻发言人制度评价提供了一种思路。政府新闻发言人制度评价问题是一个复杂的系统工程，层次分析法的运用，是以系统论作为其评价指标体系建构的理论依据，将政府新闻发言人制度视为一个系统，并首先根据系统内部各指标之间的隶属关系，将其分解为简单的各层子系统;然后引入层次分析法，依据政府新闻发言人制度运作的系统特点，从外层、中层和内层即新闻发言人的制度、组织与执行实施和效果反馈三个结构层次来衡量，主要评价政府新闻发言人制度运作的七大要素:机制管理、传播者、传播过程、传播内容、传播对象、传播策略和传播效果。

在政府新闻发言人制度指标体系的设计与建构中，定量研究主要是通过以政府新闻发言人制度运作为测量对象，以数字化符号为基础去测量，依据政府新闻发言人制度的特征，按定量标准作量的比较来测定政府新闻发言人制度的特征数值。在此基础上，透过统计、分析和比较来判断和衡量政府新闻发言人制度运作的系统与影响效果，进而尝试建构一套成体系的可测量的、完备性的评价指标体系。量化的实施主要透过选取公众 (抽样)进行民意调查和邀请专家考核测评来操作和实现。与定量研究是从数量上进行研究的方法不同，定性研究则主要是从性质上进行研究的一种方法。在政府新闻发言人制度评价指标体系建构中，其基础和依据以及意义等议题都需要进行质的分析。

三、政府新闻发言人制度评价指标体系建构的方案

针对我国政府新闻发言人制度运作的现实，运用层次分析法建构评价指标体系，主要有三个步骤和程序:一是确定指标体系建构的框架;二是设计评价指标和指标集;三是设计和确定评价指标层次结构体系和指标体系。

(一)政府新闻发言人制度评价指标体系建构的框架

政府新闻发言人制度评价的指标体系主要是评价指标体系建构的环节、程序和环境的循环系统和框架。(见图1)

图1 政府新闻发言人制度评价的指标体系框架

从上图可以看出，建置我国政府新闻发言人制度评价指标体系，需要综合考虑制度、技术、社会和文化等多重因素，其评价指标体系的建构是在这些多维关系框架下的设计。

(二)评价指标和指标集的设计

评价指标 (indivator of evaluation)是进行预测或评价研究的前提和基础，就是根据一定的评价目标确定的、能反映评价对象某方面本质特征的具体评价条目。评价指标具有具体的、可测量的、行为化和可操作化的特点。依据我国政府新闻发言人制度的运作特点和机制环境，评价体系可从外层、中层和内层三个结构层次来衡量。(见图2)其主要评价指标涵盖政府新闻发言人制度运作中的各个主要内容和要素。

图2 政府新闻发言人制度评价的层次

其中制度和执行 (A1)主要是指政府及其相关机构针对新闻发言人制度制定的一系列章程、纲领、方案和管理等刚性的规定以及这些刚性规定的具体转化和落实的情况。这是评价的前提和基础。新闻发言人 (A2)是指政府机关任命或指定的专职或兼职的新闻发布人员。政府新闻发言人制度运作评价中新闻发言人的评价主要包括个人素质、日常工作等，这是评价不可或缺的内容。新闻发布会(A3)的组织与实施及效果是政府新闻发言人制度运作评价体系的核心。其评价主要通过新闻发布会的组织与实施、突发事件的新闻发布、新闻发言人的表现等来评判。效果与反馈 (A4)是指新闻发言人制度及新闻发布会的社会影响及效果反馈，这是评价的关键与重点所在。

评价指标集是指反映评价对象整体的一群指标或一群指标的集合。比如制度和执行 (A1)的评价，便可由制度的设置方式 (B1)、日常操作 (B2)、管理方式 (B3)、时效性 (B4)、规范操作 (B5)、执行效果 (B6)等6个二级指标构成;新闻发言人(A2)的评价，便可由个人素质 (B7)和日常工作(B8)等2个二级指标组成。而这两个二级指标又可分为若干个三级指标，每个三级指标下还可分为若干四级指标。(见图3)

图3 政府新闻发言人制度评价指标体系层次结构

(三)评价指标层次体系的设计

评价指标体系 (system of indivator of evaluation)是由不同级别的评价指标按照评价对象本身逻辑结构构成的一个特定的评价整体。运用层次分析法，在定量和定性研究的基础上透过对政府新闻发言人制度评价指标和评价指标集层次结构体系的界定、设计和整合，可以建构这样一个系统的、完备的评价指标体系。(见表1)每项评价指标的评价尺度按1至5数级分级。

表1 政府新闻发言人制度评价的指标体系

(续表)

政府新闻发言人制度评价指标体系的设置中，需要说明和强调的有几点:

1.量化指标与定性指标

政府新闻发言人制度指标评价指标体系的设置中，有些指标和关键因素既属于测评时必须加以考核的，同时又无法直接透过数值测评来进行明确的衡量。因此，需要使用定性的方法进行分析和判断，或者在问卷调查时，透过调查对象的填写进行数据的收集与分析。指标体系中带★的指标 (A5)即是不能直接用量化进行衡量，是属于定性指标。在所有123个指标里，量化指标有118个 (其中直接测评的90个)，定性指标 (A5)有5个;指标体系的设置以量化测评为主，定性分析为辅。

2.比重分配与评价尺度

政府新闻发言人制度运作评价指标体系中，4个A级指标和定性指标 (A5)的分值即所占比重比为A1∶A2∶A3∶A4∶A5=1∶1∶4∶3∶1，其中制度和执行指标(A1)占10%，新闻发言人指标 (A2)占10%，新闻发布会指标 (A3)占40%，效果与反馈指标(A4)占30%，定性指标 (A5)占10%。指标体系中指标的评价尺度，即计分以C级指标分值为准，单个C级指标满分为5分。如果下设D级指标，隶属于该C级指标的D级指标分值权重相等，总分满分为5分。衡量尺度划分为5个等级，分别是表现很好、表现较好、表现一般、表现较差、表现很差，分别对应5、4、3、2、1的分值。

3.专家直接赋权法的使用

专家直接赋权法是确定指标属性权重的方法之一，属于主观赋权法，与客观赋权法依据较强的数学理论不同，专家直接赋权法，更多依据专家自身对测评对象的熟悉程度和专业认知与素养来确定权重，可以弥补客观赋权法的一些不足。⑤使用政府新闻发言人制度运作评价指标体系进行测评时，测评专家也可以依据自己主观的认识和判断，对指标体系的权重进行再分配，然后综合各位专家对各指标给出的权重进行赋权，依据新权重进行测评。因此，在对政府新闻发言人制度运作评价时，可以将客观赋权法与专家直接赋权法相结合，进一步保证指标体系评价的科学性和全面性。

4.适用范围

评价指标体系主要适用政府新闻发言人制度运作的整体与系统评价，不适用企业以及其他非政府机构的新闻发言人制度的评价，主要衡量和测评一年期内被测评对象 (发言人制度)运作的整体情况，不针对和适用单场次新闻发布会的测评。

四、案例评价:2012年南京市政府新闻发言人制度运作的评价

(一)案例选择的根据

1.代表性:南京市政府新闻发言人制度是目前国内政府新闻发布制度起步较早，相对较为专业和规范，已形成一套较为成熟的运作机制。因此，选择南京市政府新闻发言人制度进行评价检验，具有典型性和代表性，同时也具有案例评价操作的示范意义。

2.信息公开，资料的获取较为透明:南京从2003年设立专门的市政府新闻发言人以来，利用网络新媒体包括网站、微博等渠道和平台实行政务公开，每年举行的新闻发布会都是全程实录公开。新闻发言人制度的章程性文件、实施过程以及反馈等信息公开，资料的获取相对较为透明和便捷，评价成本相对低。

3.研究成果较多:在对中国政府新闻发言人制度的研究中，尤其是个案研究，对南京市政府新闻发言人制度较多。南京市政府新闻发言人制度在学术研究中的高关注度和较为丰富的研究成果，便于多维度、多面向的认识中国政府新闻发言人制度的实践，为以此为个案的评价，提供了丰富的研究性资料和信息。

(二)2012年南京市政府新闻发言人制度运作评价的操作程序

使用政府新闻发言人制度运作评价指标体系对南京市政府新闻发言人制度的运作进行测评，基于时效性的原因，选择2012年作为个案对评价指标体系进行程序检验。

1.评价的操作程序

(1)确定评价对象和评价时间限度

2012年南京市政府新闻发言人制度运作的系统评价。

(2)确定和邀请测评专家

测评专家的要求为熟悉中国政府新闻发言人制度，学科背景为新闻学、传播学、政治学、社会学以及法学等专业领域。由于评价指标体系属于独立于政府和媒体的第三方测评，因此，测评专家组应由上述领域的研究性学者和具有同等专业知识与素养的社会知名专家 (公众方)组成，不包括政府工作人员和媒体从业者 (这两类人群的意见将在调查问卷和访谈中体现)。

(3)依据政府新闻发言人指标评价体系，制定测评细则与说明，确定提交测评专家组的材料和数据列表以及测评细则。

(4)依据政府新闻发言人指标评价体系，设计调查问卷，包括媒体从业者的调查问卷和公众的调查问卷两部分，主要目的为调查收集媒体从业者和公众对南京市政府新闻发布会机制运作的意见和效果评价等，供测评专家参考。(内容指标涵盖评标指标体系中的A1、A2、A3和A4部分)

(5)依据政府新闻发言人指标评价体系，确定深度访谈，访谈对象包括南京市政府信息公开和新闻发布的相关工作人员、从事新闻发布会报道的媒体记者以及公众等。访谈材料和分析结果，供测评专家参考。(内容指标涵盖评标指标体系中的A1、A2、A3和A4部分)

(6)收集并整理评价的相关材料，包括:

①评价对象即被测评对象提供的材料，主要包括政府机构制定的政府信息公开制度即《南京市政府2012年信息公开工作年度报告》和新闻发言人的制度性文件、发言人及培训信息、相关数据等材料;(内容指标涵盖评标指标体系中的A1和A2部分)

②2012年南京市政府举办的35场新闻发布会的现场实录 (视频和文字记录);(内容指标涵盖评标指标体系中的A3和A4部分)

③效果与影响的材料，包括收集的以及被测评对象提供的新闻媒体报道的情况;(内容指标涵盖评标指标体系中的A3和A4部分)

④互动与反馈的材料，包括网络视频点播以及论坛的参与情况等;(内容指标涵盖评标指标体系中A4部分)

⑤研究性成果，主要包括对南京市政府新闻发言人机制运作的研究性论文和著作等，供测评专家组参考;(内容涵盖指标体系中的A5)

⑥问卷调查的结果与分析材料;

⑦深度访谈的材料和数据;

⑧其他相关材料和数据，如同行评价材料以及新媒体使用等;

(7)使用层次分析软件计算原始相对影响力系数，确定计算公式，计算分值。

2.测评专家组测评

(1)向测评专家组提供上述主要8个方面的材料和数据;

(2)补充可能需要的材料与数据;

(3)测评专家组依据政府新闻发言人机制运作指标评价体系和测评细则，对2012年南京市政府新闻发言人机制运作进行系统和整体的打分测评;

(4)依据评价体系的计算方式，取专家组测评均值，计算测评结果，向社会发布最终评价结果和评价操作的背景、过程以及方法等。

注释:

① ［美］彼得· 德鲁克:《管理:任务、责任和实践》，华夏出版社2007年版，第26页。

② 祖萌萌、赵安萌:《政府信息公开与我国新闻发言人制度之完善》，《中国律师》，2012年第9期。

③ ［美］哈尔·哈特:《打造成功的新闻发言人:掌握媒介采访和成功演讲展示之道》，北京大学出版社2007年版，第32页。

④ Thomas L．Saaty．Models，Methods，Concepts＆ Applications of the Analytic Hierarchy Process．Boston，MA:Springer US，2012．

⑤ P．Baake，A．Boom．Vertical Product Differentiation，Network Externalities，and Compatibility Decisions．International Journal of Industrial Organization，2001(19)，pp．267 －284．