论新型城镇化进程中执法公信力的提升

刘国华　魏广林

摘要：执法公信力是我国新型城镇化过程中备受重视的一个问题，能否提升执法公信力，关系到新型城镇化建设的成败。当前，公众对执法机关不信任，执法公信力不高，在很大程度上影响了执法效能的发挥。在推进新型城镇化的进程中，要界定执法公信力的概念，理性分析城镇化过程中执法公信力缺失的原因，并提出提升执法公信力的对策，以期推动我国新型城镇化建设迈上新台阶。

关键词：新型城镇化；执法；执法公信力

中图分类号：DF127 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2014）09-0065-02

Analysis on the Promotion of the Law-enforcement Credibility in New-type Urbanization

Liu Guohua， Wei Guanglin

（Law School， Harbin University of Commerce， Harbin， 150028）

Abstract： The issue of law-enforcement credibility of new-type urbanization in China attracts much attention. Whether we can enhance the law-enforcement credibility is related to the success of the new-type urbanization. Currently， law-enforcement credibility remains low and public distrust law enforcement institution， which have largely affected the effectiveness of law-enforcement. In the process of promoting new-type urbanization， we should define the concept of law-enforcement credibility and analyze the reasons for lack of credibility in the process of new-type urbanization. Furthermore， we should propose the measures to improve the law-enforcement credibility， aiming to promote new-type urbanization to a new level.

Key words： new-type urbanization； law-enforcement； law-enforcement credibility

一、执法公信力的概念

“执法”一词古来有之，《东周列国志》记载，“东皋公曰：‘此将军为朝廷执法，老夫何怪之有”，可见我国古代执法一词有执行或执掌法令的含义。现阶段，执法有广义和狭义之分，广义的执法，是指一切执行和适用法律的活动。狭义的执法，则专指国家行政机关和法律授权、委托的组织及其公职人员行使职权、实施法律的活动。[1]此处讨论的执法指狭义的执法。

“公信力”一词源于公共管理学科，《现代汉语词典》的解释是：“使公众信任的力量”。执法既包含执法机关通过职权活动在社会中建立的公共信用，也包含着公众对执法行为的信任。据此，执法公信力是指公众信赖执法机关的执法行为及其结果，并自觉服从其执法行为和结果的一种状态和社会现象。

二、提升执法公信力对新型城镇化的作用

执法公信力是我国新型城镇化建设的重要组成部分。提高执法公信力，是根除执法不公，执法不严的主要措施，更是推进社会主义法治的应有之义。提升执法公信力对新型城镇化建设具有重要作用，体现在以下几方面。

（一）树立法律权威

法律具有权威是实施城镇化建设的一个基本要素，国家机关和公职人员严格依法办事是树立法律权威的基本要求。现在执法活动中出现的执法难现象，尽管有其复杂的社会原因，但执法部门执法不公也是一个重要因素。如果执法缺乏公信力，执法行为不能引起普遍信任与服从的社会，推进新型城镇化、建设社会主义法治国家只能是空谈。因此，根除有法不依、执法不公、执法不严现象，是提高执法部门的公信力，树立法律权威的重要措施。

（二）培养农民的法律信任

伯尔曼认为：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”。[2]长期以来，传统司法行政合一体制的印像深深植根于国人心中。对他们而言，司法、行政机关均是父母官，如果执法人员动辄砸摊子、强行拆迁，而政府总是抱着“不出事，就没事”的侥幸心态，想让百姓信任政府执法也只能是水中月镜中花了。因此，行政机关执法必须严格依照法律的规定和程序，才能在城镇化过程中逐步培养出农民的规则意识，为法律信任的形成夯实基础。

（三）提高农民守法意识

在现代法治条件下，守法既是每个公民的义务也是基本的道德要求，而法律能否公正的加以执行是人们遵守法律的原因之一。在法制国家，法律是可预期的，通过执法机关严格公正的执法活动，在执法过程中做到有法必依、执法必严，可以使农民对自己行为的法律后果有一个明确的预期，起到规范人们行为和社会秩序的作用，从而增强农民的守法意识。

三、新型城镇化过程中执法公信力缺失的成因

（一）缺乏正确的执法理念

执法理念是执法活动的先导，树立正确的执法理念可以引导执法机关合理开展执法活动。但是在现实生活当中，部分执法人员缺乏正确的执法理念。首先，特权思想依旧存在。近段时间屡屡曝光的暴力征地、暴力强拆事件，均是特权思想膨胀带来的毒树之果。其次，执法过程中重实体轻程序，导致有些案件虽达到实体上的公正，但由于缺乏必要的程序性事项，当事人并不理解和认可。最后，人性化执法体现不充分，不注重释法说理，态度生、冷、硬，忽视执法对象及公众的感受，割裂了“情、理、法”的关系。[3]

（二）执法人员数量不足，素质偏低

随着城镇化的快速推进和受国家编制限制，执法人员不足的问题愈加凸显，执法人员的缺乏严重制约和影响了执法效率和质量，目前我国的执法队伍中充斥着大量的临时聘请人员，有些临时聘请人员在执法过程中损害群众利益，而其后的行政问责却缺乏法律依据，部分执法机关出事后以临时工顶替受过也是当今行政问责中一直为人所垢病的现象。

执法人员是执法公信力的主要载体，执法人员素质是影响执法公信力的主要因素。就整个执法情况来看，执法队伍整体素质还有待提高。部分执法人员不能适应更复杂、更高要求的执法工作；一些执法人员执法犯法，影响法律的正确实施；更有少数执法人员越权介入经济纠纷谋取私利。这些现象严重的破坏了群众对执法机关、执法人员的信任，唯有不断提高执法者的执法能力和素质，才能提高执法质量和效率。

（三）执法体制不合理

执法体制是开展执法工作的载体，通过建立符合执法工作规律的执法体制，执法机关才能担当起执行法律的责任。目前制约提高执法公信力的体制因素有以下几方面：第一，执法权力配置不合理，执法机关执法范围、权限不明确。第二，对执法机关的监督制约机制不健全。行政机关内部监督由于牵涉到部门利益，往往在处理结果上袒护部门利益。外部监督方面，人大的监督是最具权威、效力最高的监督，但由于对监督的内容、程序没有明确、详细的规定，实施起来颇为困难。近些年随着网络的发展，社会舆论监督越来越受到重视，但社会舆论监督法律地位的缺失及管理体制不健全等逐渐成为当今社会舆论监督的难题。

（四）社会信用和法律信任缺失

伴随着我国市场经济的快速发展，市场经济中的个人主义、功利主义也深入人心，由此导致的不诚信社会现象也屡见不鲜，动摇了公众对法律的信任。公众不信仰法律，不愿意通过正常的法律途径解决法律问题，而是存在着托关系找领导解决的侥幸心理，对法律的信任消失了，公众毫无疑问的会对执行法律的执法机关的行为不加信任。因此，社会信用和法律信仰的缺失成为了影响提升执法公信力重要的社会原因。

四、新型城镇化过程中提升执法公信力的途径

（一）树立正确的执法理念

1.坚持执法为民。执法为民是社会主义法治的本质特征，是提高执法公信力的本质和根本措施。执法机关要坚持以人为本、执法为民，及时回应公众对执法工作的期待和要；同时进一步改进执法方式与作风，克服以权代法、以权压法的行为。只有牢固树立执法为民的理念思想，才能在执法实践中取信于民。

2.严格公正执法。一是执法必须严格。要正确理解法律精神，准确适用法律条文，纠正执法活动中脱离法律原则、规避法律等行为；二是执法要公正。要求执法人员在执法过程中遵循平等和正当的原则，对所有的执法对象应当平等对待，相同情况相同处理；行使自由裁量权必须符合法律目的，符合公平、正义的执法理念。

3.坚持文明执法。执法讲文明，要求有理在先，教育疏导，以理服人。为此，行政执法人员应该做到以下几点：一是端正服务思想，明确职责义务。本着执法无情，操作有情的原则，把工作做深做细。二是坚持以人为本，实施人性化执法。执法人员应把自己的一言一行、与市情民意相结合，在态度上热情温和，在语言上规范准确，在行动上合法得当。三是规范法律程序，克服态度蛮横。做到文明用语在先，指明违法事实在先，使违法者心悦诚服。

（二）加强执法队伍建设

1.适时调整执法队伍规模。合理的执法人员数量是保证及时高效的完成执法任务的前提。针对目前执法队伍人员数量缺乏的现象，应适当扩充执法机关人员编制，解决目前执法队伍中广泛存在聘请协警、协管的状况，从根本上解决临时聘请人员素质参差不齐导致的执法不力、社会影响差的现象，也能给执法行为找到明确的责任主体，防止执法机关在发生执法责任事故后找临时工代罪受过的现象发生。

2.提高执法人员素质。执法人员的素质是影响执法公信力的一个重要因素，提高执法人员的素质，一是要规范优化选拔制度，选拔优秀人才进入执法队伍，为执法队伍的专业化建设奠定基础。其次，加强对执法队员的职业能力培训，提高执法人员运用相关法律法规的能力，在执法过程中的工作水平和应变能力。最后，加强对执法队员的职业道德教育，提高执法队员的职业道德水准，把外在的职业道德义务、规范转化为执法人员内在的性格特征。

（三）加大执法信息公开

通过执法信息公开的方式，保证权力始终在阳光下运行，是提升执法公信力的重要途径。执法机关在执法过程中，首先要保障执法对象的知情权。要认真贯彻实施政府信息公开条例，通过对执法依据、执法程序、案件事实等的公开，让执法对象自觉接受执法；其次要保障公众的知情权、参与权和监督权，针对群众可以依申请公开的事项要认真做好服务工作，依法在规定时限合法合理的答复。三是畅通与社会公众沟通的渠道，正确引导、理性对待媒体与人民监督，使新闻媒体的采访报道权、公众的舆论监督权与执法执法工作结合起来。

（四）合理配置执法权力

执法权力能否得到合理配置关系到执法目标能否及时高效完成，以及在发生执法责任事故后能否准确找到责任主体。合理配置执法权力，是提高执法公信力的重要手段。在纵向执法权力配置方面，要依法规范上下级执法机关的职能和权限，合理划分上下级执法机关的执法权力。在横向权利配置方面，要理顺各部门之间的权力界限，把各部门之间出现权力重叠的执法事项统一划归统一部门行使，防止交叉执法、重复执法，有效防止了职能交叉带来的执法混乱情形的出现。

（五）加强执法监督

建立全方位的立体监督体系，是规范执法权行使和提高执法公信力的重要环节。在内部监督方面，要以《公务员法》《行政监察法》《行政复议法》为基础，由公务员管理部门、审计部门、财政部门、法制部门、监察部门明晰职权、相互协调配合，保障行政执法权力在法律的轨道内规范化行使。在外部监督方面，要求进一步完善相关立法，保障权力机关和政协对行政执法机关的监督权的行使；适度修改《行政诉讼法》，把可以通过司法途径解决的执法案件纳入司法机关的受案范围；同时推行政务公开，接受社会和人民群众的监督。

参考文献：

[1] 舒国滢.法理学：第二版[M].北京：北京大学出版社，2012.

[2] [美]哈多德·J·伯尔曼.法律与宗教[M].北京：三联出版社， 1991.

[3] 李国玺.提升执法公信力的思考[J].法制与社会，2013（2）.

[责任编辑：兰欣卉]