我国新修订GMP认证的现状、困境及对策研究

颜建周，邵 蓉

(中国药科大学医药产业发展研究中心，江苏南京211198)

为解决1998年修订的GMP在实施过程中遇到的诸多问题，历经5年论证、两次公开征求意见的《药品生产质量管理规范(2010年修订)》于2011年3月1日起正式开始施行。2010年GMP的修订属于对原有GMP的转型升级，相比1998年修订的GMP，新修订GMP崇尚“软硬件并重”的原则，参照欧盟标准制定，在吸收国际先进经验并结合我国国情的基础上，贯彻质量风险管理和药品生产全过程管理的理念，更加注重科学性，强调指导性和可操作性，对我国医药行业的转型发展具有重要意义。

新修订GMP在认证高度上达到了WHO的GMP水准，大致相当于欧盟GMP标准。该标准的提升在增强我国医药产业的国际竞争力、提高医药“中国制造”的国际认可度等方面势必会起到积极的作用，但与此同时较大的认证压力也是当前摆在我国制药企业和GMP认证检查队伍面前的现实问题。本文通过分析当前GMP认证的进展现状、认证过程中所面临的困境并结合我国国情提出相应的政策建议，试图为我国GMP认证的顺利实施提供理论参考和决策支持，真正实现我国药品质量管理理念、技术、标准与国际的统一。

1 我国2010年新修订GMP认证现状分析

自2011年3月1日我国开始受理药品生产企业新修订GMP的认证申请起，新修订GMP已经正式实施三年多，我国GMP认证工作已经取得了一定成效，但当前的认证压力依然巨大，按时完成所有企业新一轮GMP改造的前景不容乐观。

1.1 无菌药品生产企业未能如期完成GMP认证改造 考虑到血液制品、疫苗、注射剂等无菌药品的生产要求较高、风险较大，为保障相关产品生产过程的控制，在本轮GMP认证中我国要求所有药品生产企业血液制品、疫苗、注射剂等无菌药品的生产应在2013年12月31日前达到《药品生产质量管理规范(2010年修订)》要求。

然而新版GMP的一个突出特点是对于软件建设和无菌药品的生产要求明显提高，无菌药品生产企业的改造和认证压力较大，认证进展较为缓慢。在截止日期将近的2013年7月通过新修订GMP认证的药品生产企业仅为342家(其中核发456张证书)，占无菌药品生产企业总数的25.9%①，通过比例仅为四分之一。在最终截止日2013年12月31日，也仅有796家无菌药品生产企业全部或部分车间通过新修订药品GMP认证，占全国无菌药品生产企业的60.3%②。这意味着仍然有近四成的无菌药品生产企业未能如期完成2010年修订GMP的改造工作，将面临强制停产的局面。

1.2 全面通过2010年修订GMP认证的压力十分巨大 截止至2014年4月，我国实施新修订GMP认证的时间已经超过36个月，占据总体认证时间57个月(2011年3月至2015年12月)的63.2%。当前，我国已经累计核发GMP认证证书2 883张，相比于19 086张按照1998年修订药品GMP认证证书的总量，按照目前认证速度，至2015年底，所有药品生产企业高质量完成新版GMP认证的压力十分巨大。

具体到各省，如表1所示，以我国药品生产企业数量排名前十的省份为统计对象，目前为止，在纳入统计的十个省份中，认证进度排名前列的山东省和江苏省通过或部分通过GMP认证的企业比例为44.01%和42.15%，部分省份通过率不足20%，认证形势较为严峻。

表1 我国药品生产企业数量排名前10的省份新修订GMP认证情况表

2 当前我国新修订GMP认证过程中所面临的困境分析

2.1 企业对GMP改造认识不到位，存在集中扎堆认证隐患 新修订GMP吸收采纳欧盟GMP的部分规定，与国际标准对接，是对企业生产水平的硬性提高，是提高产品质量，增强企业竞争力的有效途径。而国内部分企业对新版GMP的认识不到位，认为新修订GMP是一道障碍，企业只要“跨过去”即可。这种观念导致部分企业目前对于GMP认证仍然存在“盼、望、等”的心态。

回顾历史，我们不难发现在分阶段强制实施1998年修订GMP的过程中就曾经遇到企业对GMP认证持观望态度的突出问题。虽然药品监管部门规定自2004年7月1日起，凡未取得相应剂型和类别“药品GMP证书”的药品制剂和原料药生产企业(或车间)，一律停止其生产。但是截至2003年年底，在全国4 979家药品生产企业中仅有2 355家企业通过了GMP认证，通过比例仅为47%。这种消极应对认证的心态极易造成认证截止日前的企业集中扎堆申请认证，给药品监督管理部门的GMP认证工作带来巨大的压力，也势必会影响到认证工作的进度和质量。

2.2 成本压力是我国GMP转型升级过程中无法回避的问题

2.2.1 硬件投入方面的成本 虽然本次GMP的转型升级更多的是关注软件方面的改进升级，并不会出现之前将GMP认证单纯等同于硬件改造的现象，但是与软件相配套的硬件设施的改进升级同样是一笔不小的开销。根据国家食品药品监督管理局的预测，新修订GMP的实施将淘汰全国至少500～1000家经营乏力的中小企业，合规企业在硬件投入就需300亿至500亿元，相当于每年投入60亿至100亿元，平均到每家药品生产企业的投入为600万元～1 000万元。我国制药企业中营业收入不足5 000万元的中小企业占70%以上，大部分医药中小制造企业的销售额都未满1亿元［1］。照此测算，本次按新修订GMP改造的费用将相当于中小型药品生产企业2至3年的经营利润，而且认证后企业的生产运行成本也是一笔不容忽视的支出。

2.2.2 软件管理方面的成本 在软件管理方面，新修订GMP对质量管理的标准大幅提升，势必会带来管理费用和人员培训等方面成本的提高。在质量管理费用方面，根据不完全统计，新一轮改造升级后这方面的成本增加将超过600%～800%;在人力资源成本方面，现有人员的人力成本将提高30% ～100%，新标准导致企业新聘质量管理人员增加一倍，人力成本将在原有基础上增加260%～400%［2］。对于那些已经承担了较高改造费用的中小企业而言，如何应对GMP改造后激增的日常管理费用将是摆在企业管理层面前的另一个巨大挑战。

2.3 融资渠道受限增加了企业顺利通过GMP认证的难度 目前国内药品生产企业融资渠道有自有资金和生产经营过程中的资金积累等内源融资渠道以及股权融资［首次上市募集资金(IPO)、配股和增发等］、银行贷款、政府资助等外源融资渠道［3］。其中大部分企业以自有资金和银行贷款为主要融资渠道。但是我国大部分药品生产企业为中小型企业，规模有限，利润低，企业自有资金储备少，亦没有达到上市的要求。与此同时，金融机构为规避信贷风险，给企业贷款提出更多的限制条件。虽然我国政府对医药产业的投入逐年加大，但仍然不能从源头解决企业的资金短缺问题，这些客观市场因素导致了药品生产企业融资渠道的受限，无形中增加了进行GMP认证改造的难度。

2.4 GMP认证的配套实施机制仍有待健全

2.4.1 专职GMP检查员队伍建设亟需加强 与欧美等发达国家拥有专职的GMP检查员队伍相比，我国现有GMP检查员大多为兼职检查员，平时从事药品行政监督或技术监督岗位工作，如食品药品监督管理局、药检所等。部分GMP检查员在实施认证前，针对GMP认证理论与实务研究的时间和精力投入有限，缺乏在药品生产企业生产和质量管理经验。这些制约因素影响了部分检查员在认证检查过程中对GMP认证情况的认定与评价。考虑到GMP检查员除了需要掌握制药工艺、设备、工程建设、微生物检查、药物分析、统计学等核心理论知识以外，还需熟悉企业的生产实践，具有非常高的专业化、复合化属性，为提高当前GMP认证工作效率和质量，搭建一支专业理论知识扎实、实践检查经验丰富的专职GMP检查员队伍刻不容缓。

2.4.2 药品生产企业的退出机制尚不健全 为鼓励在新修订GMP认证过程中药品生产企业的兼并重组、资源整合，2012年12月国家食品药品监督管理局、国家发展改革委、工业和信息化部、卫生部四部委联合发布的《关于加快实施新修订药品生产质量管理规范促进医药产业升级有关问题的通知》规定，对于无力承担新修订GMP认证并主动放弃全厂或部分剂型生产改造的药品生产企业，可按照要求，将其现有药品技术在规定期限内转让给已通过新修订药品GMP认证的企业。该规定为药品生产企业提供了较好的退出路径，但在企业退出程序、退出企业人员再就业等具体操作层面缺乏对淘汰出局企业的妥善安置和规范，未能切实解决未通过GMP认证企业的跟踪、转型、并购等问题，导致大量企业仍然对是否主动退出市场存有大量后顾之忧，面临进退维谷的尴尬局面。

3 典型省份推进新修订GMP认证工作的先进经验

面对在新修订GMP认证过程中遇到的困境，我国各个省份为推进新修订GMP的认证工作出台了一系列改革制度。笔者梳理并总结了其中实施效果较好的典型省份在新修订GMP认证工作中的先进经验，试图为提出推进我国新修订GMP认证的政策建议提供实践依据。

3.1 以山东省为代表的GMP认证激励制度 为了充分发挥市场机制对企业开展新修订GMP认证的激励作用，突显已通过新修订GMP认证企业在药品招标采购中的竞争优势，提高相关企业的经济效益。山东省在2013年9月公布的《山东省2013年国家基本药物集中采购文件》中明确将通过新修订GMP纳入招标采购经济技术标评标体系，占据经济技术标评分中100分的15分，其重要性不言而喻。山东省在推进GMP认证工作中采取的这一激励制度取得了良好的认证效果，在被纳入统计的10大重点省份中山东省药品生产企业的新修订GMP认证比例高居榜首(表1)，为其他省份认证工作的推进提供了很好的经验借鉴。

3.2 以陕西省为代表的信贷支持政策 为了给药品生产企业GMP改造创造一个良好的资金环境，确保省内药品生产企业的产业升级不受资金短缺困扰，2013年陕西省药监局与多家银行签署了战略合作协议。根据经营情况、品种结构、诚信记录等综合指标遴选优秀药品生产企业，并通过推荐银行为药品生产企业提供信用额度的方式，扶持陕西省医药产业发展升级。

3.3 以北京为代表的专职GMP检查员队伍建设为了优化GMP检查员队伍的人员组成，提高检查员队伍的综合认证、检查能力。北京在总结欧美等发达国家经验的基础上，由北京市药品认证管理中心建立了一支经验丰富、专业知识过硬的专职GMP检查员队伍，平均每个检查员每年从事现场检查约100天以上。专业化检查员队伍的设置在提高认证工作效率的同时，也降低了药品生产企业的质量风险。

4 推进我国新修订GMP认证的政策建议

新修订GMP认证工作的顺利推进需要企业和监管部门的共同努力，针对我国GMP认证的现状及面临困境，结合典型省份的先进经验，笔者分别从企业、监管部门等层面提出以下几点政策建议，力求为我国GMP认证工作的顺利实施提供理论参考和决策支持。

4.1 积极转变企业GMP认证观念，以质量赢得市场 企业是药品安全质量的第一责任人，是实施GMP的主体。当前我国已经为通过新修订GMP认证的企业创造了良好的制度环境，企业可以顺应时代的发展，将通过GMP认证变成提升自身竞争优势、巩固市场地位的良好契机。2013年国务院办公厅《关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的意见》中明确要求将新版GMP认证作为质量评价的重点;2012年12月国家食品药品监督管理局等四部委联合发布的《关于加快实施新修订药品生产质量管理规范促进医药产业升级有关问题的通知》也强调如果有通过新修订药品GMP认证生产企业的产品参与投标，其他未通过新修订药品GMP认证企业的同种产品，不再进入商务标评审阶段。在这样的制度环境下，山东、湖南、吉林和宁夏等省份已经明确将通过新修订GMP认证作为质量打分中的加分项。随着相关制度在全国的广泛推广，通过GMP认证为企业带来的经济效益将日趋显著，企业也应当审时度势，积极转变被动认证为主动认证，以质量赢得市场。

4.2 开拓融资新渠道，保证资金来源 为了顺利实施GMP认证并缓解由此引起的资金压力，制药企业应该开拓融资新渠道，尝试新的融资方式，构建多层次的融资方案，保证企业资金链正常运转。一方面，企业可以结合当地金融市场的发展情况，选择银行保理融资、面向银行的仓单质押融资、私募融资、知识产权质押融资、国内产业基金、风险投资机构、并购等多种方式筹措资金。另一方面，政府可以通过设置企业创新科研基金、给予财税政策优惠、适当减税或者免税、提高所得税的起征点、减少应征额以及与金融机构签署了战略合作协议，鼓励其为药品生产企业发放贷款等方式积极鼓励企业开展新修订GMP的认证工作。

4.3 设置专职的GMP检查员队伍 针对当前我国现有的GMP检查员遴选、培训和奖惩机制均为兼职检查员而设立的局面，建议国家食品药品监督管理总局切实发布关于建立专职检查员队伍的文件规范，使各省专职检查员队伍的建设有章可循。在专职检查员的遴选过程中，可借鉴欧盟和美国的经验，只要满足一名GMP检查员所需的学历、资质、培训经验和职业操守，都可考虑录用。而在遴选原则上，不仅需考虑遴选者的药品监督管理经验，还可以要求人员在理解药品管理法和GMP规范时，具备一定的药品生产质量管理经验，以更好实施现场检查工作。实施检查认证后，采取有效的奖惩机制，适当提高认证人员的津贴标准、提供GMP认证国际交流的机会等，而对未能很好履行检查职责的人员进行追责。

4.4 健全药品生产企业退出的善后安置机制 在引导药品生产企业理性退出医药产业的同时，做好善后工作，加强对转型、并购、改组、退出企业员工安置工作的关注度。鼓励企业对员工技能进行评估，结合生产实践对员工进行分类管理，妥善安排;完善社会保障制度，做好流动员工的社会保险的衔接工作，督促企业处理拖欠职工的各项债务，补缴欠缴的各项社会保险费用。在此基础上，本着针对性强、收费低、社会需求量大的原则，组织安排不同内容、不同层次的职业教育培训，加大从业性培训和岗位适应性培训的比重，鼓励职工自主选择就业方向，实现再就业。

注释:

① 数据来源:国家食品药品监督管理总局办公厅关于无菌药品通过新修订药品GMP认证情况的通报(食药监办药化监〔2013〕54号)，2013年8月12日。

② 数据来源:国家食品药品监督管理总局GMP认证统计数据库。

［1］丁胄，曹阳.医药行业并购环境及特点分析［J］.2011，32(7):345－347.

［2］梁毅.新版GMP的主要变化与对制药企业的影响［J］.机电信息，2011(11):12 －15.

［3］李建.我国医药企业融资的重要渠道:产权市场［J］.中国医药技术与管理.2007，1(2):75－58.