中国农产品价格政策干预的边界确定*——基于产品属性与价格变动特征的分析

毛学峰 曾寅初

一、引言

近些年我国农产品价格波动幅度相对较大，呈现过山车行情，引起社会各界关注。2010年如“豆你玩”、“蒜你狠”、“姜你军”、“糖高宗”、“棉花掌”等盛行网络名词所描述，绿豆、大蒜、生姜、鲜菜、糖和棉花等农产品的疯狂涨价，成为社会各界关注问题。其中，棉花市场从2010年年初开始，棉花价格一路上扬，郑州商品交易所棉花期货主力合约1109从不足16000元/吨，一路涨到2011年2月的34870元/吨，此后又一路暴跌至26130元/吨。对于生猪而言，自从1985年我国猪肉计划流通体制开始向国家宏观调控下的自主流通体制过渡以来，价格大幅度波动便成为我国生猪市场发展的常态，2007年上半年大幅度上涨，更是造成“一头猪拱起通货膨胀”的嫌疑。值得庆幸的是，相对于国际市场，国内粮食市场在国家强有力的宏观调控下显然稳定得多，但是粮食价格2004—2012年之间仍旧经历了两次过山车行情，而且针对最低收购价逐年提价与竞价交易的制度安排一直颇受争议。

无疑，农产品价格稳定与否关系到整个国民经济运行的稳定性，因而对于农产品价格稳定研究，一直是世界各国农业宏观管理的核心问题。关于农产品价格波动的成因，我国政府各个部门的研判结果不一致，以2010年农产品涨价现象为例，最为典型的争论便是“游资说”争论。以国家发展和改革委员会为代表的官方认为，一些游资和不法经营者采取欺诈、串通、哄抬、囤积等不正当手段操纵相关商品价格，是一些农产品价格上涨的直接推手。而来自农业部的判断明确指出游资炒作不是价格上涨的主要原因，并认为供求问题是主要原因，灾害性天气和成本上升是重要影响因素，学术界的相关讨论更是没有取得一致的结论。正因为对于农产品价格波动背后的原因识别结论不一致，而且往往是多个部门同时开展农产品价格监管与调控，导致分头治水，很大程度上并没有达到预期效果，“八部委管不好一头 ‘猪’”等类似言论更是频繁见诸报端。实际上，农产品价格干预主要由国家发展和改革委员会主导，行政直接干预最终压制物价上涨。然而，行政干预的短期化特征比较明显，可能会引发一些糟糕的后果。例如，不当的市场干预可能严重打击农业生产积极性，甚至给市场传递紊乱的价格信号，另外，尽管行政干预能够暂时抑制通胀的上涨，但一旦放松管制，可能会引发更严重的通胀。更为糟糕的是，行政性干预往往缺乏有力的抓手，除了粮食市场有充足粮源能够强有力干预粮价之外，其他市场均没有类似的有力抓手，最后价格干预转变为“约谈”。学术界争论也很大，集中在该不该管与具体如何干预农产品价格，前者问题集中在农产品价格高企时，一个突出观点是：国内有许多学者否认了通货膨胀，认为农产品物价上涨不等于通货膨胀；或者认为农产品价格波动是结构性波动，不是所有物价持续上涨，货币政策应当关注核心通货膨胀 （Core inflation），货币当局没有必要对农产品价格上涨做出反应。持有相反观点的学者认为农产品价格持续上涨是货币化表现，而且持续上涨容易影响通胀预期与工资成本，容易引发新一轮价格上涨，倾向于及时做出价格干预。

二、产品属性与政策干预边界

1998年5月1日起施行的《中华人民共和国价格法》确立了“国家实行并逐步完善宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制”，同时规定对以下几种商品和服务价格在必要时可以实行政府指导价或者政府定价：（1）与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格； （2）资源稀缺的少数商品价格； （3）自然垄断的商品价格； （4）重要的公用事业价格； （5）重要的公益性服务价格。显然，这是政府价格干预的法律依据。从农产品来看，更加接近于第一条“和人民生活关系重大”。为此，本文从产品属性出发，按照农产品对生产者 （农民生计）和消费者的重要性程度将农产品价格调控分为三类：第一类：对消费者和生产者均不重要的——完全不需要调控；第二类：对消费者和生产者都很重要的——需要完全调控；第三类：对消费者或者是生产者单方面相对重要的——在某种条件下才需要调控。

从全国层面来看，以国家统计局公布的2011年全国各个地区的农村居民家庭平均每人出售主要农产品为例，黑龙江和吉林的居民家庭平均每人出售的粮食最多，分别为2768.79公斤和2648.42公斤，河南人均仅出售633.68公斤粮食，全国人均出售粮食481公斤。以粮食平均价2.2元/千克计算，仅粮食的现金收入超过了1000元，同期，全国农村居民家庭平均每人纯收入6977元，其中农村居民家庭平均每人工资性纯收入2963元。由此可见，从全国层面来看，粮食对于农民生计而言具有重要意义，尤其对于从事传统农业的种植户。除此之外，猪肉出售量为29.76千克，以2011年猪肉平均价格26.86元/千克计算，生猪现金收入约800元（见表1）。这样，粮食和猪肉的现金收入共计1800元，考虑到农民自身的生猪和粮食消费 （具体如表2所示），粮食和生猪为农民家庭经营收入的贡献超过了80% （农村居民家庭平均每人家庭经营纯收入为3222元）。由此可见，粮食和生猪对于农民生计而言非常重要。

表1 农村居民家庭平均每人农产品出售量 单位：千克

从消费者而言，2011年城镇居民家庭恩格尔系数为36.3%，农村居民家庭恩格尔系数为40.4%。如表2所示，由于《中国统计年鉴》报告的是城镇居民购买的食物数量，而不是消费量，无疑低估了食品消费数量，利用该资料仅能粗估食物消费支出。考虑到水产品支出弹性相对较大的基本事实，鲜菜、猪肉和粮食支出所占的比例相对较大。不过考虑城镇居民家庭人均食品消费支出更是高达5506.3元，蔬菜支出在食品消费支出中所占比例不会超过5%，即使蔬菜涨价，也不会给城市居民生活质量及民生福利带来实质性影响。以猪肉价格22元/千克计算，猪肉消费所占食品支出超过7%。相比较粮食和蔬菜而言，生猪价格上涨对于城镇居民消费者福利影响相对大一些。对于农村居民而言，粮食和猪肉是最为重要的食物消费。结合前面分析，这里可以判断，粮食和猪肉对于生产者和消费者都非常重要，需要政府给予市场干预。蔬菜对于消费者重要，对于生产者而言显然没有粮食和生猪那么重要，但是考虑到蔬菜价格往往因为季节性因素容易波动，而且相对粮食而言，扩大生产供给空间相对较大，只有价格极端高位而且持续上涨情况下政府才可以给予干预。除此之外，水产品、蛋类、羊肉、牛肉、家禽所占消费支出比重相对较低，所占农民收入比重相对较低，应当属于不需要调控的农产品。

表2 城镇居民家庭人均购买食物数量和农村居民家庭平均每人消费数量 单位：千克

从区域层面来看，尽管部分农产品从全国层面来看对于生产者或消费者而言不是那么重要，但是对于局部地区而言却非常重要。从生产者情况来看，广西甘蔗产量占全国总的甘蔗生产量的63.53%，新疆棉花产量占全国棉花产量超过了40%，云南烤烟产量超过了全国烤烟总量的35.47%。由此可见，甘蔗、棉花、烤烟等农产品对于上述地区农民生计而言具有重要意义，具体如表3所示。从消费者情况来看，尽管没有更加详细的资料提供支撑，但是我们知道，新疆、西藏、内蒙古等地区牛羊肉消费量远高于全国平均水平，乌鲁木齐的城市居民家庭消费品年人均牛羊肉消费量12.49千克，西藏地区城镇居民家庭平均每人全年购买牛肉约为17.9千克，牛羊肉价格上涨对于这些地区的消费者而言具有一定冲击。

从局部地区来看，还需要注意的是部分小宗作物，比如章丘的大蒜、白城的绿豆、云南南部和西南部的咖啡、云南文山州的三七、河南省封丘县和山东平邑县的金银花等，类似作物都有一个突出的特征：小宗农产品具有产地相对集中、比较容易储存、在产地目前基本形成较为完善的交易中心、往往容易成为资本追逐目标。产地相对集中，无疑是区域经济分工与专业化的结果，从产业结构合理角度看，地方政府不应该把鸡蛋放在同一个篮子里，另外，考虑到主导产业面临的市场风险，地方政府建立风险基金来调控市场显得格外必要。

表3 部分农产品区域层面的集中度

现有研究倾向于把近些年小宗作物价格波动归结于资本炒作，但是如果没有供求失衡情况发生，任何一种商品都不容易被所谓的资本炒作起来。更为重要的是，在没有炒作的背景下，市场不会发现这些商品处于价格洼地，产业链条上的种植者、生产者和流通商等经济主体可能就无法得到市场的平均利润。某种意义上说，炒作者才是这些小宗作物的价格发现者，因此，针对这些投机者，政府不需要给予较多干预，最好的唯一干预就是给予政策倾斜，把这些资本留在该产品相关产业中，尤其是基础设施建设、分级、包装、卫生检疫等相关建设中，从而促进该产业健康稳定发展。

综上，从全国层面来看，除了粮食和猪肉需要政府完全调控，蔬菜可以在某些特殊条件下给出干预，政府没有必要对其他产品给予政策干预。从各个省 （直辖市、自治区）来看，各个地方仍旧需要给予个别产品或者产业给予足够关注，尤其是在一些县 （镇）严重依赖于某个产业，更应该针对价格稳定给予足够重视。

三、价格波动特征与政策干预边界

众所周知，农业生产是自然再生产和经济再生产相互交织的过程，以小麦为例，从发芽、出苗、拔节、抽穗、开花等自然再生产过程来看，小麦生产无时无刻不受自然条件 （光、热、水、土）的影响。种植过程完成后，种植面积也就给定了，天气便是影响小麦产量的最主要因素，也自然影响着小麦价格预期，这可能就是农产品市场往往瞬息万变的主要原因。更为重要的是，农产品价格往往影响着农业生产决策，但是由于自然属性存在，导致生物的生长周期广泛存在，当前的农产品价格往往影响着下一个收获周期的农产品供给，由于农产品价格对于供给条件的显著滞后性导致农产品价格的周期性波动，这在经济学上称为“蛛网理论”。根据经济学知识，稳定价格举措并不多：第一，生产者和市场上下游厂商建立稳定契约价格，在产业链条上实现纵向一体化；第二，借助于其他市场，比如期货、保险等工具，把市场风险转嫁给其他市场，目的是让更多人分担市场风险，发达国家农产品的对冲风险与保险工具相对丰富；第三，市场进一步细分，把一个较大规模的市场划分为多个市场，甚至多层次小规模市场。以猪肉为例，划分为5级：一、二、三、四和五等级，众所周知，不同等级不同价格，面向不同收入群体，不同收入群体对于猪肉价格反应不一，价格弹性不一致。无疑，中高等收入群体对于生猪价格并不敏感 （即价格弹性相对较小，甚至趋近于0）。通过市场进一步细分，既有利于形成优质优价，有利于实现食品安全与农民增收 （增加了消费者剩余），还有利于把市场划分成为多个小市场，降低了价格波动。第四，提高生产者组织化程度，改变市场力量，进而改变价格决定机制。显然上述结果都是市场化结果，在没有实现上述过程之前，价格波动往往是农产品市场运行的自然状态。

一般来说，农产品价格波动主要原因有四个方面：季节性波动、长期趋势、周期和其他不规则波动。所谓季节性波动即每年有规则的价格重复形态，产生季节性波动可能是供给及加工的季节性、需求的季节性以及二者的组合。比如粮食往往是新粮上市价格相对较低，青黄不接时往往价格出现反弹，小麦价格6、7、8月份价格相对较低，3月份价格相对较高，甚至能高出6月份价格的4%。再比如3、4、5月份猪肉价格相对较低，9月份至1月份猪肉价格相对较高，这样的价格波动是可以预期的，政府不必要给予任何干预。

循环周期是指在一相对固定过程中价格呈现有规则且周期性的变动，周期长度为两个波谷或波峰的时间跨度。最为典型的是生猪周期，生猪价格开始回升→仔猪价格上涨→后备母猪补栏增加→生猪供应增加，价格开始下跌→仔猪价格下跌→后备母猪不补栏→生猪供应减少，价格开始回升。如果生猪价格持续走低，养殖户考虑到经济效益，会选择淘汰母猪、宰杀母猪。然而当生猪价格触底回升时，农户开始补栏，一般要购进4个月大的后备能繁母猪，再饲养4个月后母猪可以繁育小猪，怀孕母猪一般要经历114天的妊娠期产下崽猪，崽猪育肥大约160天后可以出栏上市，成为商品猪，这便形成一个长周期。我们研究初步发现，中国生猪价格周期粗略来看大致包括4个月、8—9个月、17—19月和42—43个月四个不同尺度价格周期。不过，生猪周期并不是一成不变的，饲养技术、品种改良以及规模化养殖兴起都对周期缩短具有实质性影响①。相比较生猪养殖而言，由于鸡的生长周期相对较短，鸡肉价格、蛋的价格周期相对较短。另外，相对于粮食生产周期，由于南方蔬菜生产气候条件相对较好，而且近些年设施农业快速发展，蔬菜生产周期缩短。由此可见，鸡肉、蛋、蔬菜即使价格处于高位，但是价格在高位运行不会持续太久，终究会在未来不久随着供给扩大进入周期下行阶段。

近些年物质投入和劳动力成本节节攀升，据全国农产品成本收益调查统计，每亩稻谷生产成本从2000年的173.15元增加到2011年的737.30元，其中物质费用从2000年的146元增加到2011年的409.34元，每亩小麦物质费用从96元增加到2011年的357.33元。除此之外，雇工费用和土地成本也都有显著提高，伴随着食品结构升级人们对肉蛋奶需求的增加，以及农产品加工业需求，都会给农产品价格长期上涨提供支撑。无疑，这些导致物价上涨的因素属于长期结构变迁范畴，发展趋势具有不可逆转性，行政性干预自然无法起到实质性作用。如果仅侧重于临时价格干预，则容易造成一种错误预期，未来市场报复性上涨将严重损害政府公信力。更为重要的是，人为控制价格上涨还扭曲了价格信号，模糊了人们对于价格信号的预期与判断，可能会延误产业转型与升级。

在现有理论中，宏观经济因素，比如货币冲击、利率、汇率对于农产品价格形成造成较大波动。改革开放以来我国发生的几次较为严重的通货膨胀，每次都伴随着粮食供需紧张、价格大幅上涨，往往是通货膨胀率高时粮食价格增长率更高，通货膨胀率低时粮食价格增长率更低。2004年以来我国已经初步建立最低收购价与竞价交易为主要内容的价格调控体系，粮食价格相对其他农产品价格而言较为稳定，之后食品价格波动突出表现为猪肉和小宗作物价格波动。诸多研究发现，宏观经济变量 （货币、利率等）对于农产品价格的动态影响具有很强的解释力，从图1也能看出货币供给变动与食品价格之间的相关性。近年来农产品价格波动一直主要来自于宏观经济波动，自然无法从农产品价格这个环节控制。食品相对价格变化与货币增长率高度相对，即食品价格对货币冲击的反应更猛烈，食品价格的波动主要是货币的表现，M3滞后7期较为准确预测居民消费者价格波动 （如图1）。因此，当粮食价格处于高位运行时，政府不能简单地打压粮价。给定当前生产率的前提下，在大规模劳动力外出务工情况下，农产品价格比较高，保持现在的比价稳定，市场化激励将吸引更多投资进入农业领域，政府借此提高农业综合生产能力，针对农产品价格高企本身，不需要政府太多的宏观调控。另外一个方面，要想稳定总体物价水平，还是要从货币和利率的角度入手。针对农产品价格与CPI的讨论，一定要避免陷入“兔子赶狼”的陷阱②。

图1 货币供给与食品价格变化趋势

四、价格波动联动性与政策干预边界

由于土地资源的限制，农作物之间存在强烈的资源竞争和由复种而形成的品种间的补充关系，以及不同产品作为替代品或者互补品，使得不同农产品之间关系较为复杂，忽略品种间的联系可能导致在价格规律认识上出现偏差。因此，在建立重要农产品价格稳定机制同时，要保持不同重要农产品价格之间的协调性，防止顾此失彼。从粮食市场来看，根据姜长云 （2006）总结改革开放以来我国历次粮食供求失衡规律，相对于小麦、玉米和大豆，稻谷往往是引发我国粮食供求失衡的先导性和敏感性品种③。粮食主销区，特别是东南沿海地区，往往是引发我国粮食供求失衡的先导性和敏感性地区，即使粮食总产量在增长，只要稻谷供应偏紧，稻谷供求失衡就容易波及其他品种，从而引发粮食供求的严重失衡。正因为产品市场之间存在紧密价格联系，这也导致了期货市场上套利行为广泛存在，比如大豆与玉米之间、饲料类之间 （豆粕、玉米）、植物油类 （豆油、菜油及棕榈油）等，这样某种产品供求失衡，必然导致相关产品的价格波动。除此之外，农产品市场与其他市场之间联系更加紧密，比如，农产品与加工品市场之间紧密联系，当玉米和小麦比价相对较大时，使用小麦替代玉米作为饲料的补充变得可能，然而当糖价和玉米价格相对较高时，玉米深加工业，尤其是淀粉糖类的加工业快速发展，玉米和食糖存在紧密联系。这样，在某种条件下，小麦、玉米和糖市场之间变得异常紧密。再比如，糖、玉米、木薯、菜籽和棕榈油等农产品正成为燃料市场的一个全新的重要需求源。根据Schmidhuber（2006）估算，当原油价格在每桶58美元左右时，美国玉米向乙醇转化具有竞争力，换句话说，在之前生产成本、运输成本等联系之上，石油价格与部分农产品之间还多了一个生物能源链接，这意味着石油价格波动，乃至宏观经济波动都可能给农产品带来巨大波动④。

除了科学认识农产品价格波动来源，还需要从不同环节来识别产业链各个环节的价格风险，为价格监测与产业风险先行指标提供研究基础。在上下游产业链条上，价格传递往往容易出现放大效应，尤其是重大动植物疫病频繁发生，容易从供给上推动农产品价格波动走向幅度放大、频率增加的状态。农产品及食品零售价格的上涨幅度远远高于农民所实际感受到的农产品收购价格上涨幅度，也就是说出现了所谓的“农产品价格放大效应”⑤。不论是以禽流感和疯牛病为代表的食品安全事件，还是以高致病性蓝耳病、猪链球菌病等为代表的重大疫病频繁发生，都会推动农产品价格波动走向幅度放大、频率增加的状态。

五、结论性评述

首先，科学厘清中央政府、地方政府与市场边界。本文将农产品价格调控分为三类：完全不需要调控、需要完全调控和在某种条件下才需要调控，初步把粮食和猪肉界定为需要完全调控，蔬菜可以在特定条件下需要给出干预，政府没有必要对其他产品给予政策干预。尽管当前已经初步形成了以2004年开始的粮食最低收购价、2008年以来的重要农产品临时收储和2009年出台的生猪市场调控预案三个标志性政策为代表的价格干预体系，2014年的中央1号文件进一步提出完善粮食等重要农产品价格形成机制，考虑到目前市场经济日趋成熟，本研究认为，除非类似粮食、生猪等商品大幅度波动或异常波动，中央政府没有必要对农产品给予价格干预，否则极可能扭曲市场信号，更为重要的是引起不必要的波动。

其次，提高政府的市场容忍度，允许国内农产品价格适当涨跌。市场经济条件下大宗商品价格波动纯属正常，适当提高政府对于价格波动区间的容忍度，避免简单行政性干预。同时，需要识别异常波动的原因，给予针对性市场管制。当前国内食品价格上涨更多体现为劳动力成本和土地成本上升，一方面需要充分清醒地看到劳动力市场的完善和农村土地市场的发育，认识到这一趋势的合理性和积极意义，接下来需要进一步促进要素市场的发育与完善，让劳动者充分分享经济增长成果；另一方面，我们需要清醒地认识到价格干预政策无法改变这种趋势，只有通过长期政策，类似加大教育和培训的投入，提高劳动者技能和素质，提供更多向农业部门的倾斜性政策，对于这种趋势性变化才可能有显著性效果。当然，如果价格上涨的确威胁到低收入群体生活保障，给低收入群体提供适当补贴最为关键，这个时候需要厘清社会政策和产业政策的支持范围，让社会政策解决低收入群体的福利保障，而不是期望产业政策去代替社会政策。

第三，科学对待“游资”。因为投机者承担了市场上其他交易主体转移的价格风险，投机交易促进市场流动性，并且投机者力图通过对未来价格的正确判断和预测来赚取差价利润，增强市场的价格决定与价格发现功能，适度的投机能够减缓价格波动，因此，投机交易是市场交易的重要组成部分。针对游资，投机性短期资金，政府不应该直接给予简单打击，应该有更加科学的态度来管理游资。一方面，市场应当欢迎投机交易，但不欢迎过度投机行为，这就需要完善市场交易规则，让过度投机无法进入市场交易；另一方面，现有投机行为往往发生在部分小宗产品，而这些恰恰是价值洼地，缺少市场和政府的大规模投资开发，因此，政府应当避免粗暴、野蛮打击游资，最为有效的措施是通过适当的政策优惠尽可能把游资留下来参与农产品行销的基础设施、分级、包装、物流等建设，把游资彻底留在实体经济中间，从而大力发展农产品流通各项事业。

第四，前瞻性价格管理。当前，农产品市场宏观调控需要的不是简单的管理方式的改变，而是政策性变革，最为重要的基础性工作便是政策决策平台的搭建和整合。首先，建立统一信息平台。信息是市场的生命线，也是政府干预决策支持所在，我们需要学习美国农业部的做法，创建信息平台并汇总统一发布，及时公布各省市 （包括主产区和主销区）大宗商品的生产供给、消费需求、贸易流通等信息，向各经营主体及时提供准确可靠的信息。其次，既要科学保护相关统计资料，也要实现部门间信息共享，切实有效地避免“数出多门”现象。农业相关信息需要在各个管理部门间共享，为政府的科学管理提供决策参考。比如，加强粮食储备量等信息在农业部、国家发展和改革委员会和商务部等部门之间的共享力度，从而实现粮食种植面积、粮食进出口管理的前瞻性、科学决策的准确性，为国有企业进出口提供丰富的决策指导。

注释：

① 张世明：《台湾地区猪价及其主要肉品价格变化分析——自行回归条件异质变异数模型之应用》，《农业经济》1999年第65期。

② 一个观察者看到了一个景象：一匹狼仓皇逃跑，后面一只兔子紧追不舍。针对这个现象，观察者判断是狼怕兔子，实际上是另一个景象：兔子后面还有一只老虎。在农产品价格上涨与通货膨胀关系讨论中，老虎其实就是货币。

③ 姜长云：《改革开放以来我国历次粮食供求失衡的回顾与启示》，《中国农村观察》2006年第2期。

④ J.Schmidhuber，Impact of an Increased Biomass use on Agricultural Markets，Prices and Food Security:a longer-term Perspective，Paper Presented at a Conference Organized by Notre Europe，Paris，2006.

⑤ 辛贤、谭向勇：《农产品价格的放大效应研究》，《中国农村观察》2000年第1期。