福山“国家构建”理论的背景分析

陈 思

继《历史的终结及最后之人》和《信任》之后，2004年著名的日裔美籍政治学家弗朗西斯·福山 （Francis Fukuyama）出版了他的另外一本重要著作《国家构建——21世纪的国家治理与世界秩序》 （以下简称《国家构建》）。在该书中，福山基于对学术界研究动态和经典学术文献的把握，也基于对当今世界治理所面临的实际问题的思考，建立了系统的国家构建理论，提出了一条经由国家构建而谋求国家治理和世界秩序的道路。了解福山国家构建理论提出的理论背景和时代背景，是领会福山国家构建理论的重要前提。

一、福山提出“国家构建”理论的理论背景

1.对世界政治主流趋势的反思

福山指出：“20世纪政治的一个非常鲜明的特征就是对国家的规模应当有多大和国家力量应当有多强争论不休。”①国家的大小和强弱的辩论，很大程度上塑造了20世纪政治学的特点。在20世纪的前75年间，包括所有民主国家在内的非极权主义国家的规模、职能和范围均扩大了，但到了20世纪80年代和90年代初期，缩减国家机构的规模成为这一重要历史时期的主导政策。与此相应，这个时期世界政治的突出特征就是自由主义思想在绝大多数发达国家中重新兴起，并且试图阻止甚至逆转政府部门的增长趋势。中央集权的苏联模式的解体就是其中一个最为鲜明的例子，前共产主义世界的所有国家机构都大大削减了，这也促使其他非共产主义国家缩减国家机构的规模。

在自由主义思潮的影响下，国际金融机构如国际货币基金组织和世界银行以及美国政府，都极力向全世界推荐一整套旨在弱化国家对经济事务干预程度的经济理念，即“华盛顿共识”。在这些年里，“世界政治的主流是抨击 ‘大政府’，力图把国家部门的事务交给自由市场或公民社会。”②然而几年之后，“许多经济学家得出结论称，某些影响经济发展的最重要的变量根本不是经济方面的而是涉及制度和政治的。”③福山也注意到，“特别是在发展中国家，政府软弱、无能或者无政府状态，却是严重问题的祸根”④。福山指出：“某些国家由于缺乏合适的制度框架，实行经济自由后的状况比假如不实行更为糟糕。问题就出在基本概念的混淆上。他们没有把国家概念的不同范围都加以展开，也没有理解它们与经济发展的关系。”⑤在此背景下，他提出了一个“国家职能”和“国家能力”的二维分析框架，特别是提出了强化国家能力的思想，这些有悖于当时西方政治学界主流的观点，引起了政府和学界的热烈讨论，产生了巨大反响。

2.国家构建的知识存在严重疏漏

如上分析，当时占学界主流的自由主义与保守主义学者的论调是如何在现实运作中限制国家的角色，而同属此阵营的福山却反其道而行之，提出要强化国家能力。这无疑表达出了一个极为重要的信息，即当时在国家构建方面的知识存在着严重疏漏。正如他所指出的：“一方面我们对国家构建很熟悉，另一方面我们仍不知晓的东西还很多，特别是对如何把强有力的制度移植到发展中国家来。资源跨国界转移我们知之甚多，但公共制度的有效运作却需要一些思维定式和很复杂的方法，而这些都无法移植。我们必须集中更多的思想和注意力，加大这方面的研究。”⑥福山在《国家构建》一书的开篇序言中就将“国家构建”定义为“在强化现有的国家制度的同时新建一批国家政府制度”⑦，并在该书的结尾指出，“国家构建的艺术将成为国家力量的关键要素，其重要程度绝不逊于动用传统的军事力量来维护世界秩序的能力。”⑧该书首尾呼应，都是在强调国家构建的重要性，这从反面也可以看出在当时的理论界，关于国家构建的知识存在着很多误区和疏漏。

其一，有争议的国家作用。福山在《国家构建》一开篇就道出了问题所在：我们忽视了发展的一个重要方面，即国家政权维度的缺失。现代国家具有提供秩序、安全、法律和财产权的能力，构成了现代经济世界的萌生基础。⑨国家对合法权力的行使实施垄断，对内使个人在一国之内免遭霍布斯所说的“人人反对人人的战争”，对外服务于国际层面上的冲突和战争。但在非洲、亚洲和中东等地区并没有建立现代国家。对这些软弱无能的国家，不是要削减其国家职能的范围，相反，尤其有必要强化其国家能力。

其二，制度可移植性问题。西方世界有着市场经济的物质繁荣、政治和文化的自由民主，但是自由西方的现代成果对世界上其他地方的多数国家尤其是发展中国家来说很难获得。在过去的历史中，尽管有过通过外部力量成功实现国家构建的案例，比如美国在二战后对日本和德国的国家构建，然而对国家制度进行这种强行的外部移植更多地是带来“水土不服”。这就导致外部援助的作用往往十分有限，虽然向被援助国家投入了大批资源，但却无法在被援助国家的制度与体制环境中获得最佳效能，这就涉及到制度的可移植性知识问题。

其三，国际合法性问题。在以主权、民族国家、边界等概念为核心的威斯特伐利亚体系仍居于思想主导地位的国际社会，产生了一系列的问题，比如，“谁来决定侵犯谁的主权？依据是什么？主权民族国家仍能享受多大程度的不可侵犯权？此类决定应在多大程度上受国际法和准则的约束？”⑩当时的理论界尤其是美国和欧盟国家对这些问题存在着巨大分歧，福山对这些国家构建的国际层面的相关问题进行了新的思考，作出了新的理论阐释。

正是出于对以上这些误区和疏漏的纠偏和补正，福山提出了其系统的国家构建理论。

3.福山思想自身的演变轨迹

针对东欧剧变、苏联解体，福山随即抛出了著名的“历史终结论”，从此声名远播。他认为，“自由民主制度也许是 ‘人类意识形态发展的终点’和 ‘人类最后一种统治形式’，并因此构成 ‘历史的终结’”⑪。但“历史终结论”一经提出，就遭到了西方马克思主义学者和西方右翼知识分子尤其是中国学者的批判。实行自由民主制度的资本主义国家不断爆发的经济危机，再加之中国的和平崛起，使“历史终结论”面临着巨大的挑战。面对这种挑战，福山进行了深刻反思，并对自己之前的理论观点进行了一定意义上的补充和修正。

福山在其思想演变的过程中提出：“如果民主资本主义是历史的终结，人们尤其是缺乏民主传统和制度的落后国家应该怎么走向这种理想状况或者终结状态呢？”⑫针对这个问题，他提出的国家构建理论给出的答案是，“历史的终结绝不会是一个自发的进程，改善弱国家的治理能力、增进这些国家的民主合法性并强化其可自我维持的制度作为其前提条件贯穿于这一进程的始终。”⑬并且认为，国家构建是国际秩序和人类社会走向理想状态的基本路径。

由于曾经是当代美国施特劳斯学派的著名传人艾兰·布鲁姆的学生，福山常被视为当代美国新保守主义政治思想阵营中的一员。因此，他提出的很多理论观点都带有很鲜明的新保守主义色彩，他曾经提出的“历史终结论”也使他被看作是西方自由民主制度忠实的辩护人。他多年来一直对“历史终结”问题进行着思考，虽然《国家构建》一书的立论和措辞与《历史的终结及最后之人》有一定的差异，但最根本的观点并没有脱离“历史终结论”的影响，甚至有时还刻意回到“历史终结论”的分析框架。在这个意义上可以说，其国家构建理论是对“历史终结论”思考的延续。

二、福山提出“国家构建”理论的时代背景

1.冷战结束后的地区冲突取代了资本主义与社会主义的二元对立

东欧剧变，苏联解体，二次大战后的冷战时期结束。然而，世界并未出现预想的和平与安宁。虽然一些旧的地区热点在降温，但一些新的地区冲突却有增无减，这已成为当今世界缓和总趋势中引人注目的现象。⑭冷战结束后，在巴尔干半岛、高加索地区、中东、中亚和南亚等地区相继发生局部性冲突和战争，留下了一群失败的、软弱无能的国家。到了20世纪90年代，在索马里、海地、柬埔寨、波斯尼亚、科索沃和东帝汶，“国家的崩溃或弱化，引发了骇人听闻的人道主义和人权灾难”⑮。这些治理能力弱的国家，不仅使本国发展受限、困难重重，也为世界其他发达国家带来了严重的负面影响，贫困国家缺乏国家能力的问题已经直接困扰着发达国家。因此，福山在《国家构建》开篇即指出：“国家构建是当今国际社会最重要的命题之一，因为软弱无能国家或失败国家已成为当今世界许多重要问题 （从贫困、艾滋病、毒品到恐怖主义）的根源。”⑯正是以解决这些重大现实问题为出发点，福山进行了重构国家能力的思考。

2.以“9·11”袭击为代表的恐怖主义构成对人类的新的威胁

贫困国家缺乏国家能力的问题本来是一个局部性问题，而“9·11”恐怖袭击使这一局面发生了改变。福山指出：“9·11”事件证明，“国家弱化也构成一个重大的战略挑战。伊斯兰极端主义染指大规模杀伤性武器的可能性给国家治理不力（week governance）所造成的问题增加了一个重大的不安全维度。美国在对阿富汗和伊拉克采取军事行动之后，立即背上了国家构建这个新的大包袱。一时间，支持或者在一片空白上新建正在失去国家能力和制度的本领，被提上全球议事日程的首位，而且似乎就要在世界相当多的地区成为安全的重要条件。于是，国家弱化问题既是一个国家又是一个国际性的首要问题。”⑰而为了打击恐怖主义，对于美国来说，不可能在全世界动用军事力量直接地干涉恐怖主义进行隐匿活动的每一个国家，因此只能依靠当地国家自己控制恐怖主义，而这些国家往往无法完成这一使命，其原因就是各种制度能力的缺乏。⑱因此，提升弱国家的治理能力成为全球打击恐怖主义的牢固基石，增进弱国家的民主合法性并强化其可自我维持的制度成为当代国际政治中打击恐怖主义的核心任务。

3.所谓民主国家所存在的各种问题促使福山对自由民主制度进行了深刻反思

随着市场经济在全球范围内的展开，人们产生了一种想象，以为削弱国家是世界政治发展大势所趋。这种想象在很大程度上可以视为对20世纪极权主义和福利国家的反思，这就是所谓的“华盛顿共识”，其宗旨就在于弱化国家对经济事务的干预程度，拉丁美洲的反对者称之为“新自由主义”。“自 ‘华盛顿共识’出笼以来，新自由主义迅速向全球蔓延。西方发达国家进一步完善市场机制，非市场经济国家逐步确立市场经济制度。在经济自由化进程中，金融自由化极大地影响了国际垄断资本控制全球经济的进程。”⑲

在这种背景下，以美国为代表的所谓民主国家，新自由主义大行其道，“主张在国内政治上实行保守主义，在国际政治上推行霸权主义。从国内方面讲，新自由主义主张 ‘经济自由化’，反对国家对经济的宏观调控和干预；主张个人自由高于政治民主和社会平等；目的在于保护资产阶级尤其是垄断资产阶级的既得利益。这就决定了经济上的新自由主义必然导致政治上的保守主义。”⑳在新自由主义的主导下，这些民主国家产生了一系列的问题，诸如腐败、公平正义缺失等，尤其是“9·11”事件以后，民主制度与自由经济的脆弱性显现无疑。福山也认为，西方的自由民主制度并非是最完美的，其还没有实现在全世界范围的普遍化。这些实际问题的出现，要求重新认识国家构建的重要性，特别是对失败国家或发展中国家而言，迫切需要强化国家的治理能力，这也成为福山提出国家构建理论的一大背景。另外，以美国为代表的所谓民主国家，也需要通过国家构建保持自己在未来世界秩序中的核心地位。正如美国乔治敦大学切斯特·柯洛克教授评价《国家构建》时所说：“福山权威性地提出了美国也需要致力于提高国家构建的艺术，以免把事情搞糟。”

4.中国的和平崛起促使福山开始正视非西方国家的经验

1989年苏东剧变后，福山就提出了著名的“历史终结论”，将西方的自由民主制度视为“人类意识形态发展的终点”和“人类最后一种统治形式”，因为自由民主从根本上结束了主人与奴隶的战斗，“自由民主社会即使理论上称不上为最正义的社会制度，也可以算作实际上的最正义的社会制度”㉑。这种对某一类型的政治制度的优越性的无限肯定与赞美，难免会引起无数激烈的批评和争论。就中国的发展情况来看，改革开放以来，中国经济令人惊异地快速发展，取得了举世瞩目的成就。中国正在和平崛起，这改变了中国，也必将以这样或那样的方式影响世界。中国以及其他新兴国家崛起的事实，触动了世界许多敏感神经，也远远超出了西方政治话语的诠释能力，已经宣告了“历史终结论”的终结。

福山本人也在不断修改自己的理论，开始承认中国崛起，并指出：“客观事实证明，西方自由民主可能并非人类历史进化的终点。随着中国崛起，所谓 ‘历史终结论’有待进一步推敲和完善。人类思想宝库需为中国传统留有一席之地，中国亦需在自身发展进程中实践民主法治的理念。世界需要在多元基础上实现新的融合。”㉒在《国家构建》中，福山通篇未提自由民主制度，而是诉诸国家构建，这似乎就包含了对不同国家发展道路和制度的认可，即不管具体社会政治体制如何，如果能够成功地提升国家治理能力，便对全球治理和世界秩序作出了贡献。因此，如何提升当今全球化之中的国家尤其是广大发展中国家的国家制度能力，在一定意义上已经超越了是否实行自由民主的政治制度，已然成为当下国际政治的核心要务。

三、背景分析对于研究福山“国家构建”理论的意义

研究福山国家构建理论提出的背景，一个重要的意义在于理解他作为一个当代资本主义国家的政治学者对于国家制度所作的深度思考。在充分论证资本主义意识形态的先进性和终极意义的同时，他又看到了当下资本主义民主国家存在的各种乱象，这是资本主义国家的政治家必须正视和反思的问题。与此同时，其他非西方国家在其发展过程中也为人类社会贡献了宝贵的智慧。特别是中国和平崛起所体现出的国家责任和政府效能，也是非常值得西方国家借鉴的。因此，西方自由民主的意识形态虽然在世界一定范围内得到接纳，但在实践中如何克服“民主国家”存在的弊病，如何张扬非西方国家的成功经验，也许正是当下那些具有世界眼光和胸怀人类理想的政治学者必须共同思考的问题。

1989年，福山在《历史的终结》一文中指出：对于20世纪80年代发生于世界上的一系列重大历史事件，“我们所见证的并非冷战的终结，或战后历史特定阶段的消逝，而是如此历史的终结：也就是说，人类意识形态变革的终点和西方自由民主的普世化作为人类统治的最终形态”㉓。但时隔20年之后，福山却认为，历史终结论有待进一步推敲和完善。“我承认，这20年以来，民主让很多人失望。但这并不意味着民主不是人类社会发展的方向。只是我们对于为什么民主政府会滋生腐败，不能有效地发展经济、提供公共服务这一问题需要更多的研究。”㉔正是冷战结束后地区冲突不断、以“9·11”袭击为代表的恐怖主义、曾是民主国家示范标杆的美国表现出的腐败及不公平之处、被指责为不民主国家代表的中国的和平崛起，激发福山对国家职能范围和能力强度作了重新深度思考。从政府职能范围来讲，“小政府”是理想的，因为能给予人民充分的民主自由；从能力强度来讲，“强国家”又是必须的，因为国家必须肩负起保卫国家和人民安全，保障公平和正义的职能。“小政府”与“强国家”正是福山国家构建理论的基本思路。

注释：

①②③④⑤⑥⑦⑧⑨⑩⑮⑯⑰⑱ ［美］弗朗西斯·福山：《国家构建——21世纪的国家治理与世界秩序》，黄胜强、许铭原译，中国社会科学出版社2007年版，第3、1、22、1、5、1、1、116、1、101、2、1、2、93 页。

⑪㉑ ［美］弗朗西斯·福山：《历史的终结及最后之人》，黄胜强、许铭原译，中国社会科学出版社2003年版，第1、380页。

⑫⑬ 汤苍松：《弗朗西斯·福山：〈国家构建——21世纪的国家治理与世界秩序〉》，《公共管理评论》第6卷，清华大学出版社2007年版。

⑭ 岳阳花：《冷战后的地区冲突》，《政党与当代世界》1994年第6期。

⑲ 刘娟、邵光学：《从弗朗西斯·福山思想的转变看中国特色社会主义的生命力》，《理论与现代化》2013年第2期。

⑳ 亓成章、刘献：《关于新自由主义的几个问题——访中共中央党校国际战略研究所亓成章教授》，《河南大学学报》 （社会科学版）2004年第3期。

㉒《日刊：“中国发展模式”价值内核——集中高效》，《新华网》2009年8月20日。

㉓ 江华：《历史终结于资本主义还是资本主义历史的终结——福山与沃勒斯坦历史趋势论之比较》，《学术研究》2006年第12期。

㉔ 叶慧珏、王潺潺：《福山：历史没有终结——专访前美国国务院顾问、“历史终结论”提出者弗朗西斯·福山》，《21世纪经济报道》2010年12月27日，第28版。