农村公共服务市场化路向及其深化*

陈荣卓 祁中山

新世纪之初，围绕着如何化解农村税费改革后公共服务供给困境问题，各地开展了形式多样的改革探索，其中湖北建立的“以钱养事”新机制尤为引人注目。但学界对这种市场化为导向的农村公共服务领域的改革却产生了两种截然不同的观点：一种观点认为，“以钱养事”改革使得人、财、物等各种生产要素得到了有效组合，公共服务的品质不断上升，群众满意的程度不断提高①，有助于乡镇政府职能转变的实现和公共服务运行成本的降低②，因此应予支持。另外一种则认为，“以钱养事”改革“理论上站不住脚”、“操作上不可思议”③，改革是基于“甩包袱”，“未必正确”④，在实践中已经出现了“翻烧饼”的现象，因此不宜推广。如今，农村经济社会发展实际比起税费改革之初的情况已大有不同，其中农村公共服务需求与供给之间的现实冲突与耦合效应，促使我们不得不再次回顾当年农村公共服务市场化改革的历史考量和变革思路。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：要“使市场在资源配置中起决定性作用”，“从广度和深度上推进市场化改革”，“加大政府购买公共服务力度”，“凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。可见，在公共服务领域，打破政府垄断、肯定市场价值不仅是当前全面深化改革背景下政府职能转变的方向性选择，更是国家治理能力现代化进程中社会治理理念的一次重要更新。因此，回望“以钱养事”改革的十年历程，下一步农村公共服务市场化改革如何开展、怎样深化等问题乃是当下需要我们进一步调查研究和深入认识的重要课题。

一、农村公共服务地方改革的突破与走向

在我国农村，以“七站八所”为代表的乡镇事业单位在公共服务领域长期充当着排他性的供给主体，其在服务农业生产、满足农民生活需要、促进农村各项社会事业发展等方面确实发挥了重要作用。但“条块结合”的管理体制，使其长期处于“政事不分、管办一体”的窘境。尤其是改革开放后，传统的“七站八所”未能顺应市场经济发展的需要，逐渐暴露出机构臃肿、人浮于事、业务萎缩、服务滞后、功能瘫痪、自我生存难以为继等弊病。为化解以上弊端，提高农村公共服务水平，各地开展了形式多样的改革探索。归纳起来，主要有以下三种模式：

（一）农村公共服务的“去行政化”模式。该模式的代表主要有河南省的“四中心一所”模式、四川省部分地区的综合事业机构模式等。该模式的主要做法就是将乡镇“七站八所”合并、清理后成立若干个乡镇服务中心，实行自主运营、独立核算、自我约束。该模式的优点在于能够实现站所与业务部门隶属关系的剥离，同时通过站所合并有助于实现人员的精简、资源的整合和乡镇负担的减轻。但是该模式运行中服务中心的人权、事权和财权仍由乡镇政府统一管理，存在着独立性差的缺陷。现实中服务中心实际上沦为乡镇政府的“事业内设”，这显然违背了农村公共服务“去行政化”的初衷。

（二）农村公共服务的产业化模式。实行产业化模式比较典型的是农机社会化服务领域，其主要做法就是由农机服务组织、农机户为本地或者跨区域的其他农业生产者提供机耕、机播、机收、排灌、植保等各类农机作业服务，以及相关的农机维修、供应、中介、租赁等有偿服务。⑤该模式的最大特点就是实行经营性农机服务，其优点在于通过营利性运作将农村分散的资金和农机资源进行整合，提升了农机使用效率、服务能力和服务效益，走出了一条中国特色农业机械化发展道路。但是，如果将产业化模式推广到整个农村公共服务领域，就意味着农村公共事业彻底地转为营利性产业，完全依照企业管理的模式运作。这显然违背了社会公共服务的公益性和福利性原则，容易激化农村社会治理矛盾，因此以产业化为导向的农村公共服务改革难以有效适应当前我国农村的社会发展状况。

（三）农村公共服务的市场化模式。湖北省率先通过改革乡镇“七站八所”、建立“以钱养事”新机制开始了农村公共服务领域市场化的改革探索。此后，这一模式在安徽等地获得推广。该模式的主要做法就是“花钱买服务，养事不养人”，具体措施是：除中小学校、卫生院、财政所等之外，各乡镇事业单位转变为非营利性的民办非企业单位并办理法人登记；原单位人员依照“两退一转”方式全面买断，加入社保，竞争上岗；政府与服务组织通过订立合同确立农村公共服务项目、服务职责、人员待遇等内容；通过建立农村公共服务监督考评体系，确保服务质量。该模式的优点在于通过构建以市场为导向的农村公共服务体系，不仅完成了人员精简、财政压力减轻的初始目标，而且进一步优化了农村公共服务队伍，激发了服务主体的服务潜力，更为重要的是其推动了基层政府职能转变，改变了长期以来存在的“政事不分、管办一体”弊病，初步形成了“管办分离”的农村公共服务管理体系，从而在根本上提高了农村公共服务的供给效率和服务质量。

通过农村公共服务制度变革三种模式的比较，我们可以看出农村公共服务“去行政化”和产业化改革虽然各自具有一定的内在机理，但前者设计理念的不彻底性以及后者改革措施的行业限定性，决定了这两种模式的不可推广性。以“以钱养事”为主要特征的农村公共服务市场化改革路径，不仅符合当前全面深化改革过程中厘清政府、市场、社会边界的理念要求，而且展示出其在转变政府职能、推动事业单位改革、满足农民公共服务需求、提升农村社会治理水平等方面的实践适用性。因此，市场化理应成为农村公共服务领域改革的方向性选择。

二、农村公共服务市场化的限度与约束

农村公共服务市场化改革的诸多绩效体现了当前改革方向的正确性。但受制于我国农村市场经济发育不成熟和乡镇政府职能转变滞后，农村公共服务市场化还受到诸多限制。对此我们也应该给予足够的重视。

（一）农村公共服务管理体制尚需完善。“以钱养事”改革虽已历时十年，但农村公共服务政策落实仍不到位，以钱养事、管办分离的农村公共服务管理体制尚未完全确立。这主要表现为以下几种情况：一是不同地区、不同部门对于改制表现出不同的态度，政策落实存在较大差异。比如，有的地方在改革中没有经过全员买断后返聘的过程，而是直接将人员身份由“单位人”转为“社会人”统一定岗。二是有些职能部门对于“以钱养事”改革做法不认同，甚至将改制单位重新上收，导致改革出现“翻烧饼”的现象。例如，有的地方要求水利系统主管的乡镇水利服务中心全部退出改革序列，恢复为以前的财政全额拨款公益性事业单位。三是当前农村公共服务项目的设立、招标、竞标、订立合同等配套机制仍不健全，农村公共服务市场仍缺乏相对完备的监管主体以及法律法规。

（二）农村公共服务市场主体尚未确立。建立“以钱养事”新机制的初衷是理顺政府与农村公共服务组织在农村公共服务市场中的关系，确立农村公共服务组织在农村公共服务市场中的主体地位，借以构建起适应市场经济需要的农村公共服务体系，但目前在这方面还存在一些问题。一是在农村公共服务市场中，政府作为唯一的“买方”，仍显强势。有些乡镇政府在对服务组织履行监管职能时，依旧将其视作政府的下属机构，并直接给其分配行政执法任务。这就导致服务组织名义上具备了独立法人资格，但许多方面仍然归地方政府管理，类似于“换了一块牌子的站所”。二是部分服务组织一直难以接受自身身份以及单位性质的转变，“等、靠、要”思想普遍存在，自我造血能力明显不足。调研发现，部分农村公共服务人员对于自身的身份认识模糊，认为自己从事的工作就是政府的工作，不应该被转为“社会人”。对于所在机构性质认识的模糊致使许多农村公共服务组织在农村公共服务市场竞争中缺乏足够的独立性和自主性，难以成为合格的市场主体，以致于自身发展受到阻碍。⑥

（三）农村公共服务市场缺乏有效竞争。当前农村公共服务市场开放度仍然不高，难以形成有效的竞争局面。具体原因如下：一是农村公共服务供给主体相对缺乏。在乡镇，每个公共服务领域一般只有一个服务主体，多数地方无从选择。即使尝试公开招标，由于缺乏有效的竞争主体，服务竞标只会流于形式。二是农村公共服务市场的地域性限制。农村公共服务具有很强的地域性，服务主体必须充分了解当地的气候、土壤状况等区域性特征，才能提供合格的生产生活服务。因此，外来服务主体一般很难打破地域界限参与当地的农村公共服务市场竞争。⑦

（四）农村公共服务资金投入尚显不足。当前农村公共服务资金投入数量上的不足和机制上的不完善严重制约着农村公共服务能力的提升。不少服务组织反映自身发展在物资、资金方面仍然受到了限制。有的地方开展服务的硬件设施不够健全，技术器械更新滞后，以致服务工作难以开展。例如，调研过程中，某乡镇畜牧兽医服务中心人员就坦言，因为没有乡镇兽医化验室，缺少化验仪器设备，缺少冷藏运输车辆，免疫检测所需器械、诊断试剂等消耗品也无充足经费安排，以致服务工作难以拓展。另外，有些地方专项服务经费拨付存在不合规定的情况。调研发现，根据改制地区的政策要求，农村社会公共服务资金原则上应该由乡镇政府或县级业务主管部门提出使用意见，由财政部门采取国库直接支付的办法直达用款单位。但实际运行过程中，服务经费都要经乡镇政府或县市职能部门下发，实时到账存在困难。

（五）农村公共服务队伍建设依然滞后。当前，我国农村公共服务队伍的建设依然不能适应农村公共服务市场的现实需要。一是农村公共服务队伍人员素质参差不齐。例如，有的地方农技推广服务中心有县级编制部门设置的岗位，一些乡镇干部借机安排未掌握农业专业技能的人员进入中心工作，导致服务质量很难达到要求。二是农村公共服务组织内部缺乏健全的人事管理制度。调研发现，有的单位改革之初制定了较为系统的用人制度，但在实际的运作过程中却未能严格落实。有些单位因工作繁重而忽视了服务人员的专业技术培训，人员服务水平仍停留在改革前的水平。部分单位未启用绩效考核机制，出现了干多干少一个样、工作相互推诿的情况。三是农村公共服务人员工资保障不足。调研发现，有些地方民办非企业单位人员的工资虽经过多次调整仍然达不到当地的社会平均工资水平，严重挫伤了服务组织人员的工作积极性。

此外，部分群众对改革的认识还存在误区。部分农民群众对于改革转制后由农村公共服务人员提供公共服务的服务方式尚未完全接受，依旧持着公共服务必须由政府包办、社会人士难以信任的老观念，给农村公共服务组织开展工作带来了不便。

三、农村公共服务市场化的深化与拓展

“以钱养事”的市场化改革路向，虽然在实际运行中出现了这样那样的问题，但其坚持“政府主导、市场取向、社会化运作、调动社会力量参与农村社会服务”的总体思路与党的十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用”、“切实转变政府职能，深化行政体制改革”、“改进社会治理方式，激发社会组织活力”等全面深化改革精神无疑是一致的。当前市场化改革困境的出现，从根本上说是一些地方改革力度不够、政策落实不到位、操作不规范导致的。为解决以上问题，将党和政府的有关政策落实到位，切实发挥政府、市场和社会在农村公共服务领域的作用，我们提出以下建议：

（一）优化顶层设计，理顺管理体制。“以钱养事”改革效果的有效兑现需要优化制度设计，保障政策落实，规范农村公共服务市场化过程，理顺农村公共服务领域管理体制。为此，需要做到这样几点：第一，优化顶层设计。建议出台中央和省级层面统一的规范性文件，明确推进农村公共服务市场化的相关政策和配套措施；明确民政部门在对农村公共服务组织监管中的权利义务，细化民政部门对农村公共服务组织的审核程序；明确农村公共服务组织的市场主体地位和认定标准，因地制宜地制定农村公共服务发展规划。第二，强化政策落实。对于转制后的农村公共服务组织，法律、法规和中央政策明确规定需要回收的，可以回收；没有中央和国务院的明确规定，地方职能部门不能以方便自身开展基层工作为由随意回收。同时，各地可以依照各地实际情况需要因地制宜地开展农村公共服务市场化的创新实践，但不能超出政府主导、市场取向、社会参与的原则界限。第三，理顺管理体制。要建立起县级政府主管、民政部门考核、乡镇政府监督、职能机构指导的农村公共服务组织管理体制，其中县级政府负责服务组织的财权与事权监管，民政部门负责登记、年审，乡镇政府负责服务项目的申报、验收及反馈，相关领域职能部门负责服务工作的业务指导。

（二）细化服务清单，创新管理机制。实现农村公共服务市场化的“根本问题就是如何处理好政府与市场的关系”⑧。这就需要强化农村公共服务组织的市场主体地位，构建开放、有序的农村公共服务市场运转机制和政府、市场、社会分工明确、各司其职的农村公共服务体系。具体来说，第一，细化服务清单。各地要依法依规，因地制宜，以满足农民需要为出发点合理确定农村公共服务项目，同时结合经济社会发展情况及时调整，逐步扩大。乡镇政府和县级业务主管部门负责细化服务项目，明确服务质量和数量要求。县乡政府要对突发性、临时性、不可预见性的服务项目及时规划，及时安排。第二，严格职能划分。乡镇政府和县级业务主管部门要牢固树立服务型政府的理念，切实尊重农村公共服务组织的市场主体地位，做到有作为、不越位，坚决摒弃将农村公共服务组织视为自身下级机构的传统思维。乡镇政府应主要在落实服务资金和必要的物质条件、保障服务人员的合法权益、组织协调服务工作等方面发挥作用。县级业务主管部门应主要在服务人员资格审查、业务培训和职称评审，服务项目确定，服务合同签订，服务质量考核验收等方面履行职能。第三，创新管理机制。应探索成立由县级政府主管的农村公共服务统筹管理中心，由其代表相关职能部门统一履行农村公共服务项目规划、工作协调、信息发布和质量监管职能。

（三）壮大服务主体，优化竞争环境。农村公共服务成本的降低、服务质量的提升和服务机制的良性运转都有赖于市场竞争机制作用的有效发挥。这就需要做到以下几点：第一，坚持主体多元化的方向。要大力培育新型农村社会组织，保障所有具备承担农村公共服务能力的组织和个人都可以成为服务主体，逐步形成多方参与的农业社会化服务体系⑨。第二，壮大农村公共服务供给主体。要建立起以政府财政资金为引导，农村公共服务组织投资为主体，农民个人、社会其他投资为补充的多渠道、多层次、多元化投入机制，扶持发展新型农村社会化服务主体。要积极推动农村公共服务组织开展横向联合与纵向协作，成立农业合作社、股份制公司、区域性服务组织等，提高农村公共服务组织的市场竞争力。第三，优化农村公共服务市场环境。要研究制定农村公共服务的行为规范和技术标准，明确农村公共服务市场准入条件，适时引入符合条件的跨区域服务主体。要探索建立农村公共服务质量监督体系和农村公共服务信用体系，开展农村公共服务组织服务质量、服务能力和信用等级评价，提升农村公共服务组织的服务水平和信用层次。要不断打破地域阻隔，推动在地理位置相近或服务需求相仿的区域间建立信息对称、开放有序的农村公共服务供给市场。

（四）加大财政投入，提升服务能力。农村公共服务的基础夯实和能力提升需要政府加大财政投入和购买服务的力度。这就要求发挥政府在农村公共服务投入中的主导作用，保证农村公共服务财政投入增幅明显高于财政经常性收入增幅，同时建立起稳定增长的长效机制。要将农村公共服务组织履行职能所需经费严格按政策标准测算后纳入地方财政预算，直接拨付到农村公共服务组织。要采取政府采购、定向委托、奖励补助、招标投标等多种方式，不断加大政府购买服务项目的力度。要结合中央和地方农业建设项目，改善农村公共服务组织的工作条件及硬件设施。要加强对服务经费使用情况的跟踪核算及审计，确保相关资金严格按照政策文件规定的标准使用。要积极探索和创新财政投入方式，通过不断细化公共服务项目、开发公益岗位和优化公益项目等形式为农村公共服务组织提升服务能力创造机会。

（五）培养服务人才，完善治理结构。农村公共服务组织需要规范化、制度化的内部管理和运转规则。要按照服务专业化、运行市场化、服务品牌化的基本要求，充分发挥市场机制在合理配置服务要素中的决定性作用，健全农村公共服务组织的聘用、培训、决策、执行、考核、监督机制，保障服务组织运转良性顺畅、功能有效发挥。要规范人员聘用制度，所有公共服务人员一律采取公开招聘、竞争上岗、合同管理的方式选拔聘用，严格把关聘用人员的专业学历或专业职称。要完善人员培训制度，县级业务主管部门和农村公共服务组织要充分利用科研院所等各类培训资源，结合实际和工作需要对服务组织管理和技术人员进行定期或不定期的专业培训。要完善法人治理结构，实行事务公开、民主管理、科学决策，逐步建立起产权清晰、权责明确、管理科学、运转高效的内部运行机制，充分发挥农村公共服务组织的服务潜力和经营活力。要建立效率优先、兼顾公平的收益分配机制，不断改善服务人员的工作待遇，对在农村公共服务中作出突出贡献的服务人员要给予适当的精神表彰和物质奖励，对自愿到农村从事公共服务达到规定年限的大学毕业生要争取国家优惠政策，给予适当优待。要严格考核制度，对于不认真履行服务合同的服务人员，视情节轻重给予终止合同、取消资格、依法追究责任等处理。

（六）加大宣传力度，扩大农民参与。乡镇政府和业务主管部门要通过广播、电视、报刊、网络以及上门宣传等形式，深化农民群众对“以钱养事”机制的了解，使其意识到农村公共服务体系建设与自身利益的关系，提高其向农村公共服务组织提出服务需求的主动性和积极性。农村公共服务组织要向农民群众主动介绍服务人员的职业身份、工作性质、工作方式，使其打消思想顾虑，逐步认可并主动接受农村公共服务组织供给的公共服务。政府部门要注意收集农民群众对已有服务的意见与建议，并将农民群众的满意度作为判断合同履行情况的主要标准。政府部门要深入基层，了解农民群众的公共服务需求，及时申报设立服务项目，开展服务工作，最大限度地保障农民群众的利益。

注释：

① 宋亚平：《政府化与市场化：农村公共服务供给机制变革——湖北省“以钱养事”改革的回顾与评价》，《华中师范大学学报》 （人文社会科学版）2011年第3期。

② 吴理财、张良：《“以钱养事”：农村公共服务机制新探索》，《山东科技大学学报》 （社会科学版）2009年第2期。

③ 贺雪峰：《农村公共服务市场化改革为什么错了》，《南方周末》2008年1月24日。

④ 李昌平：《由“一号文件”想到“咸安政改”》，《东方早报》2012年2月17日。

⑤ 农业部：《关于大力推进农机社会化服务的意见》 （农机发 〔2013〕3号）。

⑥ 陈荣卓、陈鹏：《新型城镇化背景下现代农村社会组织管理体制构建研究》，《社会主义研究》2013年第6期。

⑦ 陶振：《农村公共服务市场化：风险与防范》，《求实》2009年第2期。

⑧ 石破：《“以钱养事”改革错了吗？》，《南风窗》2012年第22期。

⑨ 项继权：《如何破除农村发展面临的制度性障碍》，《人民论坛·学术前沿》2014年第13期。