两型社会建设背景下的城市规划伦理研究

王立刚++楚静++刘李

摘 要：近年来，人本主义观念盛行、工具理性逻辑蔓延严重影响了资源节约型和环境友好型的现代化城市建设进程。科学合理的城市规划是加强城市建设的第一步，通过树立规划幸福生活的价值理性，加强、改善生态环境，从而促进城市的经济、社会、资源、环境的协调可持续发展；通过加强规划政策主体的责任伦理，建立健全公众参与的规划机制，合理有效地配置社会资源，从而在决策源头上保证城市规划沿着两型社会建设的方向发展。

关键词：两型社会；城市规划；伦理

中图分类号：F299.22 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）09-0138-03

两型社会背景下的城市建设坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，使市民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会可持续发展的目标。由于人本主义观念盛行加剧了环境恶化、工具理性逻辑蔓延加速了资源消耗，这些问题严重影响了资源节约型和环境友好型的现代化城市建设进程。本文基于长株潭城市群两型社会建设的实践，就两型社会建设背景下的城市规划面临的伦理问题及其原因进行分析，并从伦理建设的角度探讨解决的途径。

一、两型社会建设背景下城市规划面临的伦理问题及原因

（一）人本主义观念盛行加剧了环境恶化

西方人本主义哲学认为，只有人是主体，自然界是人的对象；只有人有价值，自然界没有价值；只要对人讲道德，不用对自然界讲道德，这是工业文明人统治自然的哲学基础。随着经济和社会的不断发展，城市规模不断扩大，人口数量不断增长，城市规划面临越来越大的压力，在城市总体经济发展水平偏低而急需发展的现实情况下，人本主义观念的盛行深深影响到城市规划的理念，于是一些只见人不见物的规划接连出台，突出表现在过于重视城市的形象工程，忽视城市生态；过于重视视觉上的城市美化，忽视基础设施建设，这些不合理的规划加剧了城市环境的污染和破坏，对居民的生活和生产带来了不利的影响。

只见人不见物的城市规划加剧了环境恶化，具体表现在如下几个方面。一是水资源污染问题。由于工业区与居住区的不合理规划，大量的工业废水和生活污水没有得到妥善的处理而直接排入水体，致使水环境遭到严重的破坏，由于城镇人口不断增长，城镇用地空间不断向郊区密布的湖泊群等生态地区蔓延，山边、湖边等生态敏感区不断遭受侵蚀，水质下降。如湘江干支流两岸有大中型工矿企业1600多家，包括“一五”期间和“三线”建设时期布点的中央、省属骨干企业，例如株洲冶炼集团（株洲冶炼厂）、株洲化工集团（株洲化工厂）、衡阳水口山集团等，在发展重于环保的年代，企业开足马力生产，废水恣意排放，使得湘江流域水质急转直下。污染造成一系列的直接后果，因重金属超标危害人体健康的事故时有发生，鱼类大幅减少，数以千亩计的农田不能耕种[1]。二是噪声污染问题。随着城市建筑工业、交通运输的快速发展，由于道路与居住区的不合理规划，不分昼夜的建筑施工，已严重影响到市民的正常生活休息，另外，城市文化娱乐事业的快速发展，娱乐场所大大超出规划范围，导致距离居民区太近，噪声影响市民的现象日益突出。三是固体废弃物污染。城市市民的生活和生产带来了大量的固体废弃物垃圾，但是城市规划和管理跟不上，导致大量固体废弃物垃圾不能得到及时妥善处理，影响到了空气质量，给市民生活带来健康隐患。

（二）工具理性逻辑蔓延加速了资源消耗

马克斯·韦伯对现代理性原则进行了深入剖析，韦伯认为在现代化进程中，只求以何种手段达到效益最大化的计算行为——工具理性，压倒了追求道德、目的、价值等目标的行为——价值理性[2]。20世纪90年代后，关注公平正义、公共利益等价值观的呼声在学术界以及规划实践中日益高涨，但是，发展经济仍是政府的主要职能，城市规划更多的时候还是服务于狭义的经济发展，在地方政府发展经济的狂热愿望中，城市很可能被当成可被规划工具处理的对象，城市规划被视为达成发展目标所必需的一种手段，城市规划的工具价值被无限放大，变成了追求经济利益或权利寻租的工具，一定程度上加速了社会资源的消耗，损害了社会的长远利益。

只见经济发展不见社会资源的城市规划加速了资源消耗，具体表现在以下几个方面：一是部分地方政府片面追求政绩，讲究排场，追求高大，大搞形象工程，大造人工景观，盲目占用耕地，任意砍伐树木，随意填埋自然形成的湖泊溪涧，不断浪费城市珍贵的土地、水流、树木等自然资源。二是城市规划短视催生大量“短命”建筑。从“楼脆脆”到“楼歪歪”再到“楼倒到”，不断出现的短命建筑质量问题产生了大量的建筑废物。另外，现实生活中的很多建筑并不是因为质量问题而被拆除，而是由于很多地方“一届政府一套城市规划”的不理性导致拆除旧建筑，浪费了大量的钢铁和水泥，为避免这种现象发生，湖南省政府印发了《湖南省“十二五”节能减排综合性工作方案》（以下简称《方案》），提出实施绿色建筑行动，明确规定要实行建筑使用全寿命周期管理制度，寿命期内建筑原则上不得拆毁。三是房地产开发商在经济利益的驱使下，打着“城市更新、旧城改造”的幌子破坏历史文化遗迹，造成了许多无法挽回的遗产破坏，使城市遭受了无法弥补的损失。

二、加强两型社会建设背景下城市规划伦理建设的路径选择

科学合理的城市规划是加强城市建设的第一步，通过加强城市规划伦理的理论研究，树立规划幸福生活的价值理性，有利于加强、改善生态环境，促进城市的经济、社会、资源、环境的协调可持续发展。通过加强规划政策主体的责任伦理，建立健全公众参与的规划机制有利于合理有效地配置社会资源，从决策源头上保证城市规划沿着两型社会建设的方向发展。

（一）树立规划幸福生活的价值理性

在古希腊，公共利益（public interests）被看作是整体的利益或者共同的幸福，是全体社会成员的共同目标[3]。城市规划的目的是促进城市经济社会更好更快的发展，解决公共资源、公共利益的分配问题，因此，作为公共政策的城市规划，维护公共利益不仅是应然要求，也是最基本的价值理性。人类的价值理性和城市规划的自身特点内在地要求城市规划要把维护公共利益，实现社会正义，追求幸福生活作为城市规划的价值取向。endprint

规划是城市发展的定位器和导航仪，加强城市建设，首先要重视规划。一是城市总体规划要以可持续发展为根本目标。城市总体规划要根据自然环境、资源条件确定城市的规模和发展方向，统筹安排城市各项建设用地，合理配置城市各项基础设施，协调好城市的经济发展与环境保护、资源节约的关系。二是城市控制性详细规划要以生态环境良好为基本要求。城市绿化能够美化和改善城市环境，形成良性的城市生态循环系统，城市控制性详细规划要根据城市发展现状，结合城市现有的景观、绿地，编制城市绿地规划。如长株潭城市群的生态“绿心”规划，长株潭城市群的生态绿心位于长沙、株洲、湘潭三市交界地带，绿心范围涉及暮云镇、昭山乡、九华示范区等在内的16个乡镇、1个示范区和4个街道办，总面积522.87平方公里[4]。生态绿心地区重点发展生态旅游、休闲度假等城市功能，日益成为生态环境良好型城市建设的示范窗口。三是城市修建性详细规划要以资源节约为主要原则。城市修建性详细规划指导各项建筑和工程设施的设计，在土地资源稀缺紧张的背景下，要着力开展地下空间专项规划，促进地上、地下土地资源的复合利用。鼓励在城市公共活动中心以及城市轨道交通枢纽，结合抗震、人防等防灾规划要求，综合开发和利用地下空间，如加强地下停车设施、地下市政基础设施的建设。通过上述规划措施，才能更好地化解社会利益冲突，促进社会公平，维护绝大多数市民的公共利益，提高市民的幸福指数。

（二）加强规划政策主体的责任伦理

城市规划作为一种公共政策，是城市未来发展的空间蓝图，是由政府机构为合理配置和利用城市土地与空间资源，保障和实现公共利益，对城市进行的开发与建设。责任所具有的伦理意义体现于城市规划道德实践精神的内在要求之中，如果城市规划主体责任伦理缺失，城市规划主体会更多地以自我为中心来对他人与环境进行道德评价，其后果就是不顾社会责任的肆意妄为，把城市建设搞成城市管理者的形象工程、政绩工程，破坏环境，过度开发资源，扰乱市民的生活[6]。如果城市规划主体责任伦理缺失，就会不顾弱势群体利益，滥用行政权力强制拆迁、违法征地，引发激烈的冲突。

首先，坚持公平优先的伦理导向。地方政府往往更多地关注经济增长，注重经济价值的产出，崇拜财富增长，特别在征用土地、变更用地性质、形象工程与民生项目、商业开发与公益项目的选择中，很容易以经济总量目标取代公平价值，忽视所消耗资源和生态环境成本，以局部利益取代共同的普遍利益，以特殊群体利益取代弱势群体利益。因此，建立弱势群体利益表达机制是坚持公平优先的伦理导向的关键。长沙市政府在保障性安居工程建设方面提前规划，2007年在全国率先成立住房保障工作局，逐步健全住房保障体系、推进制度建设、房屋改造和环境改善，从开始只有经适房、廉租房保障，逐步发展到公租房、限价房、安置房、棚改房和农村危改房保障，不仅城市低收入住房困难群体被纳入住房保障体系，棚户区居民、外来务工人员、“夹心层”群体和农村住房困难家庭也同样享受了住房保障政策，2007年到2010四年间，长沙市共完成城镇住房保障17万余户，提供保障性住房20万余套，超过2007年以前住房保障总量的80%，年均保障户数是推进制度改革前的2倍以上，长沙市民的住房需求得到了基本满足[7]。这样有利于促进两型城市建设沿着有利于城市美好和人民幸福的轨道发展。

另外，严格城市规划管理。我国城市规划的实施过程中，经常见到的是在原有规划基础上增加新的内容，如扩大规划用地范围、变相改变规划用地的用途，任意超出批准的规划面积。因此，要加强城市规划的管理，成立高规格的规划委员会和专家评审组，严格执行《城市规划法》，做到“规划一张图、管理一部法、审批一支笔，建设一盘棋”，切实维护规划的严肃性、权威性。要依法加强对规划实施的监督，推行电子政务和电子监察工作，做到规划一经批准，任何单位和个人不能随意变更，对违法违章建筑做到尽早发现、及时制止，对严重影响城市规划的行为要处以重罚。

（三）建立健全公众参与的规划机制

目前，我国正处于经济转轨、社会转型的关键时期，城市规划在制度方面不能为公众提供积极参与的有效支撑，缺乏公众参与的城市规划，从编制到管理，再到开发建设，基本是由政府独立运作，这样的城市规划就出发点而言，是代表群众整体利益的，但实际操作过程中因为缺少实践检验，经常出现“规划规划，不如领导一句话”的现象，极大地损害了城市规划的权威性，没有公众的参与，公共利益的维护、社会正义的实现就变得更加困难。著名的政治学家塞缪尔·亨廷顿认为“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”[8]。也就是说，能否实现公众对城市规划的有效参与，制度是关键，如果没有可操作性的程序支持，所谓的“参与”也只能浮于表层，流于形式。两型社会建设背景下的城市规划旨在提高市民的生活质量和幸福感，市民人人有责，要把两型社会建设落实到普通市民的身上，最充分地调动市民的积极性，最大限度地集中市民的智慧和力量，最广泛地动员市民投身于“两型”社会的城市建设。

树立两型社会建设的生态伦理观是前提。有了两型社会建设的规划蓝图，就应该让公众都知道，建设资源节约、环境友好的两型社会是落实科学发展观和加快转变发展方式的有效途径，是社会可持续发展的需要，是提高市民生活水平的需要。如果公众没有养成生态伦理观、那么生态城市规划就无从谈起，因此通过各种法律法规来约束公民的行为，通过行之有效的教育机制来培养公民的生态伦理观念，促进人与自然、人与社会良性发展，为生态城市建设、生态文明的发展提供动力。另外，要大力加强宣传。城市规划批准后，规划部门可通过网络、广告牌、宣传册、有线电视、报纸等媒体向市民公布并进行广泛宣传，使人民群众了解城市规划，遵守城市规划，监督城市规划的实施，市民只有了解城市规划，从而才能更好地参与规划。

创造公众参与机会并形成制度是关键。由于普通公众参与城市规划缺乏规划专业知识、参与的层面太低，因此，在规划的制定、决策中并没有真正意义上的公众参与，相关行业的专家或非政府研究机构的专家参与并不是真正意义上的公众参与，他们提供的仅仅是技术层面的支持，而不是社会各方利益的代表，公众的知情权、参与权得不到体现。强化社会公众的规划参与意识，对制定和实施城市规划至关重要。一是规划部门要建立健全市民意见征集制度。通过设立意见箱、规划网站留言版、民意调查问卷等向人民群众征集城市规划的意愿和要求；要创造更多市民参加城市规划展示会、座谈会、论证会的机会，使广大市民与规划师和决策者能共同进行讨论，实现政府规划主管部门和公众的互动，接受公众的监督。如《长株潭城市群生态绿心地区总体规划（2010-2030）》（简称“长株潭绿心规划”）在编制过程中，进行了多轮次征集国内规划、生态、环保、交通等方面高层次专家及省直部门的意见，在长沙举行的公众听证会上，来自社会各界的15名听证代表踊跃建言献策，对“长株潭绿心规划”提出修改意见和建议[9]。经牵头单位归纳总结，此次听证代表意见共合并为19条。其中，已采纳意见和建议共计17条，涉及到规划定位、生态布局、基础设施等多个方面。二是完善规划项目公示制度。继续完善重大规划项目批准前的公示制度，向社会公开项目名称、用地单位、选址方案及各项技术指标等，大力加强重大规划项目批准后的公示制度，以公示牌的形式在项目施工现场公布建设工程许可证等主要审批内容，便于群众了解情况，实施监督，防止出现改变用途、违背审批方案等问题；《长株潭城市群生态绿心地区总体规划（2010-2030）》在网上公示，听取社会公众意见。短短二十多天时间，湖南省两型办已收到相关反馈信息300多条。在长株潭城市群绿心规划中，明确提出将建成15座公共生态公园，成为网友认同度最高的一条。三是建立违法建筑暴光制度。定期将违法建筑及处罚决定向相关管理部门通报，通过媒体向社会公布，使违法建设者不但受到法律的惩处，还要受到公众和舆论的谴责。endprint

营造生态道德教育的良好氛围是保障。建设生态文明，离不开民众的广泛参与和支持。只有抓好全体普通市民的生态道德意识培育，营造良好的社会氛围，才能构建健康有序的生态运行机制，创造和谐的生态发展环境，实现经济、社会、生态的良性循环与发展。要利用多种形式开展生态环境保护的宣传教育，积极宣传环境污染和生态破坏对个人和社会的危害，普及低碳环保知识，提高公众的环境保护和资源节约的认识水平，完善各种环境保护的评估、奖惩等方面的机制，把保护环境和节约资源作为各种考核的重要依据。

亚里士多德说：“人们为了活着，聚集于城市；为了活得更好居留于城市。”城市之善，旨在让市民生活更美好，源于科学合理的规划。两型社会建设背景下，以节约资源和保护环境为理念，加强城市规划伦理建设，有利于实现“规划幸福生活，建筑美好家园，城市让生活更美好”的理想目标。

——————————

参考文献：

〔1〕陈淦璋.湘江治理，圆梦东方莱茵河[EB/OL].http：//www.hnfgw.gov.cn/zt/ztxjzjsjl/18870.html，2011-03-21.

〔2〕曹康，王晖.从工具理性到交往理性——现代城市规划思想内核与理论的变迁[J].城市规划，2009，33（09）：45.

〔3〕郭建，孙惠莲.公众参与城市规划的伦理意蕴[J].城市规划，2007，31（07）：57.

〔4〕雍兴中，杨杰妮.“绿心”——长株潭生态之肺保护刻不容缓[EB/OL].http：//www.hnfgw.gov.cn/zt/ztcztlxjs/22873.html，2011-09-15.

〔5〕王振复，罗哲文.中国建筑文化大观[M].北京：北京大学出版社，2001.231.

〔6〕许小主.新型城市化过程中城市规划的伦理缺失[J].湖南工业大学学报（社会科学版），2009，14（1）：95.

〔7〕刘良恒.保障性安居工程建设的“长沙模式”[EB/OL].http：//www.chinanews.com/estate/2011/09-23/3348894 .shtml，2011-09-23.

〔8〕塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].北京：生活·读书·新知三联书店，1989.11.

〔9〕唐爱平.广泛听取公众意见“长株潭绿心规划”开展听证[EB/OL].http：//gov.rednet.cn/c/2011/03/29/2218936.htm， 2011-03-29. （责任编辑 徐阳）endprint