舆情表达与回应机制视阈下的协商民主建设

叶国平

摘 要：推进协商民主制度化发展，需要建立健全能够推动协商民主有效嵌入各个决策制定和实施过程的实现机制和保障机制。加强舆情表达与回应机制建设，体现了协商民主的内在要求，有助于完善社情民意反映制度，构建官民良性沟通互动机制，推动公民有序政治参与，是协商民主制度化发展的重要环节和有效保障，也是推进协商民主制度化的一条重要实现路径。

关键词： 舆情表达机制；舆情回应机制；协商民主；制度化

中图分类号：D08 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2014）05-0041-05

党的十八大从深化政治体制改革的高度，把协商民主从政治协商拓展到国家治理和社会治理的各个层面、各个领域，提出了推进协商民主广泛多层制度化发展的重大战略任务。人民代表大会制度和中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的发展为国家层面实现政治协商奠定了较为扎实的制度基础和实践平台，而在基层和社会协商层面，发展协商民主不可能建立像人大、政协那样具有独立性、实体性的机构和制度，其作用的发挥只能是嵌入型的。这就需要建立健全相应的、能够推动协商民主有效嵌入各个决策制定和实施过程的实现机制和保障机制。而以完善社情民意反映制度、构建官民良性沟通互动机制、推动公民有序政治参与为主要内容的舆情表达与回应机制建设，深刻体现了协商民主的内在要求，是推动协商民主制度化发展的一个重要切入点。

一、舆情表达机制建设是推进协商民主制度化的重要内容

新中国成立以来，我国实行的是代议制的民主体制，人民民主主要体现为人大制度的选举民主和人民政协的协商民主，人民的民主权利主要是通过各级党的组织、人大代表、政协委员履行职能间接实现的。改革开放以来，我国经济社会结构的转型和深层变革，使社会利益结构和利益关系日益复杂化、多元化，人民的利益诉求表达意识和民主参与意识不断高涨。与此同时，社会利益矛盾与利益冲突也日渐显现，人民对党和政府的民主科学决策、对社会公平正义的期望也日益强烈。传统的权力运行格局和公共决策模式已经不能适应社会民主化、多元化的要求，如何切实保障和实现人民的民主权利，如何夯实党执政和政府决策的民意基础，已成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要课题。[1]

做好舆情工作和发展协商民主，正是在这样的背景下逐步提出和开展起来的。一方面，舆情表达对党和政府决策以及社会和谐稳定的影响力越来越大，做好舆情工作的重要性日益凸显。随着民众利益意识、表达意识和参与意识的增强，舆情的反映、支持和认同程度，愈来愈成为公共政策科学制定和有效实施的重要影响因素。而由于体制内的诉求表达渠道不畅或表达效果欠缺，各种体制外的非理性表达，特别是各类群体性事件频发，严重地影响了社会的和谐稳定，使得完善舆情表达机制，做好舆情疏导应对，成为各级党委政府必须高度重视的问题。另一方面，保证人民当家作主的各项民主权利需要在更广泛领域和更现实的层面得到切实体现，需要在实现思路和保障机制上不断创新。党的十八大确立协商民主的地位，提出健全社会主义协商民主制度的目标要求，正是对人民群众民主诉求的真诚回应，也是保障和践行人民民主的创新举措。

推进协商民主的关键是保障公民的各项民主权利，实现公民的有序政治参与。而作为公民意见表达综合体现的舆情表达及其机制建设，与协商民主制度化发展具有紧密的内在联系，它既是体现和保障公民民主权利的必然选择，也是推进社会主义协商民主制度化的重要途径。

首先，舆情表达机制建设体现了协商民主自由、多元表达的内在要求。一方面，表达权的实现是公民民主权利的集中体现，是发展协商民主的前提条件。党的十七大从扩大人民民主、保证人民当家作主的高度，强调要“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，这是对我国公民民主权利的一次重要充实。当代政治学家罗伯特·达尔在《论民主》中指出，“多种信息来源”（即知情权）与“表达意见的自由”（即表达权）是民主政治的两项必要条件。[2]表达权深度融入民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等公民民主权利行使的全部过程，表达权的确立是知情权能否奏效，参与权和监督权能否实施的重要途径。[3]公民意见、要求的自由表达是协商民主过程的首要环节，没有意见表达也就无从协商，因而通过舆情表达机制建设来保障和实现公民的表达权是推进协商民主的重要前提。另一方面，舆情表达的内涵与协商民主的多元参与精神相契合。舆情是不同的意见经过讨论、交汇、碰撞、互动而形成的一种集合性意见，舆情表达是某种群体性、集中性的意见表达，它反映了一定范围多数人的意见，在很大程度上是某种民意的体现。舆情生成、舆情表达的过程，与协商民主实施过程中各协商主体通过对话讨论、相互协商、偏好转移，最后形成共识的要求具有很大的一致性，或者说，舆情及舆情表达本身就包含了协商民主的精神内涵，体现了协商民主所追求的对话协商与多元整合的目标价值。

其次，舆情表达机制建设有利于保障协商民主过程中不同社会群体的平等表达权和参与权。平等参与和平等协商是协商民主的基本原则，它要求在充分反映公民最普遍愿望的同时又要注意吸纳少数人群体的合理主张，而由于人们社会地位、文化层次以及所拥有的社会资源等的差异性，不同的社会群体在利益诉求表达中很难做到平等，因而如何尊重少数人的表达权利，保护好少数人的利益，对于协商民主发展具有特别的意义。通过建立和不断完善基层民主、社会团体、新闻媒体、网络表达等多样化的舆情表达形式和表达机制，普通公民诉求表达渠道不断拓展，表达机会不断增多。特别是随着网络技术的飞速发展和网络应用的日益普及，普通公民能够全面及时获取各种信息和观点，网络舆情表达日益普遍化、经常化，影响力不断上升，受到各级党委政府高度重视。这为社会弱势群体、草根群体的意见表达创造了更为便捷、平等的机会，有利于维护和实现他们平等的表达权利和参与权利，这正是当前发展协商民主的关键所在。

最后，舆情表达机制建设为推进协商民主提供了实践平台和制度保障。舆情表达是公民政治参与的基本形式，舆情表达机制的不断完善，为实现舆情自由充分表达，为民众平等有序政治参与提供了丰富的制度渠道。改革开放以来，我国在舆情表达的制度安排上，不仅重视和不断完善人大、政协、党的各级组织以及各类社会组织、新闻媒体等间接的舆情表达功能，而且积极发展司法民主、基层自治、信访制度和网络表达等直接的舆情表达渠道，充分保障公民平等、自由的表达权利。舆情表达的机制和平台，一定程度上就是实现协商民主的公民参与机制和平台，舆情表达机制建设对于健全协商民主的制度渠道，保障公民的有序政治参与，具有重要支撑和推动作用。此外，舆论监督也是公民进行舆情表达，实现参政议政的重要形式。随着公民参与意识的增强以及网络舆情的蓬勃发展，公民参与舆论监督的积极性、主动性空前提高，网络舆论监督的影响和效力也日渐显露。舆论监督的不断制度化、规范化、程序化，将会成为推动协商民主过程中公民政治参与的强大动力和实现协商民主效果的有力保障。

二、舆情回应机制建设是实现协商民主制度化的有效保障

随着我国政治民主化的发展，公民政治参与意识和参与程度日益增强，舆情表达空前高涨，政府公共决策对于舆情表达的回应问题也受到前所未有的关注。公民通过各种方式表达意见和要求，其根本目的就是为了引起政府的重视，并能使自己的利益诉求通过相应的公共决策得到体现或解决，这从政府角度来讲就是对舆情的回应问题。所谓舆情回应机制，是指根据政府与公民之间互动关系原理，为保证政府在民意正当要求基础上运行并实现政府目标，进行的有意识的组织设计和制度安排，它主要包括舆情汇集分析、舆情回应处理、舆情引导等机制。通过舆情回应机制建设，创造一个政府与公民之间可以进行对话、协调、协商的公共空间，使得二者能够借助制度化的载体和渠道进行交流互动，通过相互影响、相互作用，达到意见的统一和利益的平衡，并最终体现和反映到公共政策的制定和实施之中。可以看出，舆情回应的过程及其所要实现的目标，体现了协商民主所要求的合作、参与、协商的过程和价值，体现了各利益相关者之间共识的达成以及公共决策对这种共识的吸纳。基于舆情回应机制建设与协商民主发展的内在关联，把舆情回应机制嵌入协商民主制度体系建设中，应该是推进协商民主制度化发展的一条现实路径和机制保障。

第一，舆情汇集和分析机制建设是推进协商民主过程的重要基础。党的十六届四中、六中全会和党的十七大先后从加强党的执政能力建设、推进决策民主化科学化、构建社会主义和谐社会的高度提出，要建立社会舆情汇集和分析机制，进一步畅通社情民意反映渠道。舆情汇集分析机制是在我国舆情信息工作实践中逐步总结出来的，目的在于广泛了解民情、掌握民意、集中民智、凝聚民心，提高决策民主化、科学化水平，这正是发展协商民主的目标要求和重要体现。协商民主的过程，就是发扬民主、广开言路、群策群力、集思广益的过程，舆情汇集分析机制的建立完善，为实现这一过程提供了有效的制度保障。近年来，舆情信息工作日益受到各级党委、政府的高度重视，舆情工作的制度化建设不断加强，舆情信息的汇集机制、分析机制、报送机制、反馈机制以及舆情信息工作保障和激励机制正不断完善，舆情相关机构设置、队伍建设、制度保障、技术支撑等方面建设取得显著成效。[4]舆情汇集分析机制建设，对于把民意纳入决策机制，完善充分反映民意、顺应民意的决策制度，促进民主决策、科学决策，具有重要意义，同时也为实现协商民主过程中的对话讨论、理性协商、形成共识创造了条件。

第二，舆情回应处理机制建设是推进协商民主制度化的关键环节。协商民主的一个核心功能就是推动公民的有序政治参与，推进公共决策的民主化、科学化。而公共政策的实施效果，很大程度上取决于公众对政策的认同和支持程度，这就需要政府保持与公众的沟通与互动，充分听取和尊重公众的意见，在公共决策中平衡不同群体间利益关系，有效回应社会群体利益诉求。实现协商民主制度化，就是要建立健全协商过程和协商结果的实现与保障机制，使协商民主的运行有法可依、有章可循。[5]改革开放以来，我国政府不断重视和加强舆情回应处理机制建设，政府决策承诺制、政务公开与决策公示制、重大决策听证制度、政府决策复决权制度、政府决策责任制度等各项政府决策回应机制陆续建立并不断完善，在政府与民众之间构筑了更加民主化的沟通与合作的桥梁。舆情回应处理机制建设，旨在通过发展咨询、讨论、听证、公示等活动形式，完善社情民意反映制度和重大决策的咨询制、公示制、论证制和责任制，建立政府与公民平等的对话机制，充分听取和吸纳有关群体、社会各方及有关专家对重大决策或直接涉及公民利益的决策的意见，在互动中达成共识，共同推动政策议程的设置和决策方案的优化，实现决策中与公民的有效沟通，保障公民对政府决策的有序参与，使决策真正建立在科学合理、切实可行的基础上。由此可见，舆情回应处理机制建设实质上是政府由“为民决策”向“让民决策”和政府与公民“共同决策”转变的过程，是还政于民的过程，也正是协商民主所要求的合作、参与、协商的过程。这一过程不仅大大提高了公民政治参与意识和参与程度，而且同时也提高了协商民主的制度化水平，推动了政府与社会、政府与公众的良性互动。从一定意义上说，舆情回应处理机制建设已成为协商民主制度化的重要组成部分，这些相关制度的不断健全完善，正是发展协商民主在公共决策领域的实践体现。

第三，舆情引导机制建设为实现协商民主目的营造了良好舆论氛围。协商民主的理论建构与制度建构，其核心价值在于，承认利益多样性，引导各协商主体在平等、宽松的氛围中，就经济社会发展的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题进行讨论协商，在对话协商中深化认识、消除误解、增进理解、形成共识，从而达到协调利益关系，化解利益矛盾的目的。当前，我国已进入社会转型的关键时期，各种社会利益关系错综复杂，不同利益群体之间的矛盾冲突趋于激化，社会利益关系和矛盾冲突的调处更加困难。各种利益矛盾与利益冲突往往成为群众反映强烈的突出问题，而几乎所有的利益群体都寄希望于通过协商过程中的政府决策选择来维护自身的利益，并以此作为评判协商效果的根本标准，这大大增加了政府与不同协商主体之间进行民主协商的难度。[6]面对社会利益诉求多元化、矛盾问题复杂化，需要制度化的社会舆情引导作为保障，充分发挥主流媒体的舆论引导作用，加强对与民生密切相关的各种热点问题的舆论引导，加强对各种深层次的社会思想意识问题的阐释和回应，在正视和妥善化解利益冲突、优化利益分配格局的基础上构筑政府与社会之间的良性互动关系，为协商民主目标的实现创造团结稳定、积极向上的社会思想舆论环境。

三、加强舆情表达与回应机制建设、推进协商民主制度化的几点思考

民意和民主是我们党治国理政的两大基石，民主需要民意来支撑，民意需要民主来实现。在我国的政治实践中，做好舆情表达与回应工作正是党和政府为了更充分地反映和体现民意，健全协商民主制度，发展协商民主正是为了更广泛地实现人民民主。改革开放以来，党和政府对发展协商民主进行了积极的探索，地方政府和基层社会也创新出不少有益的协商机制和形式。然而，我国协商民主的制度化程度还比较低，特别是与群众切身利益密切相关的社会协商民主的实现机制和保障机制还比较薄弱。基于舆情表达和回应机制建设与协商民主制度建设发展的内在关联，在当前网络民主蓬勃发展的背景下，尤其需要有针对性地健全舆情表达制度渠道，加强政府决策中的民意沟通与公众参与，强化舆情回应的机制和能力建设，畅通网络互动通道，创新网络监督机制，推动协商民主制度的进一步完善。

（一）加强体制内的舆情表达渠道建设

体制内的舆情表达渠道，是实现公民有序政治参与和诉求表达的基本途径，对于协商民主制度建设具有基础性的作用。在加强人大、政协、党代表大会制度的舆情表达功能方面，要确立人大、政协以及党代表大会制度的法律地位和权威，明确各自的舆情反映职能，完善各级代表和委员联系群众的经常性机制，增强集中和表达民众意愿的能力，健全收集和反映舆情的制度化程序和机制；在加强司法制度舆情表达功能方面，要重视立法中的民意参与，完善人民陪审员制度，畅通司法民意沟通机制，强化民众参与司法和司法体现民意的制度保障；在加强信访制度建设方面，要着力理顺管理体制，健全信访工作责任机制，改进工作方式，规范工作流程，提高处理效率。此外，还要注重发挥基层自治组织、社会团体、主流新闻媒体的舆情表达功能，充分发挥他们密切联系群众、代表性强的特点，不断提高他们汇集民情、反映民意的能力和水平。

（二）高度重视弱势群体的诉求表达

社会弱势群体是利益受损较多且表达利益诉求渠道又较少的群体，畅通和拓展弱势群体的舆情表达渠道，对于推进整个社会的协商民主制度建设水平，具有特殊的意义。在当前，首先要保障弱势群体享有舆情的表达权利，各级政府要高度关注社会弱势群体的意愿表达问题，给予弱势群体更多的自主表达利益的权利和机会，既要主动倾听他们的呼声，也要为他们了解国家政策等相关信息提供更多的便利。其次，积极发展代表弱势群体的社会组织。要健全代表各类弱势群体利益的工会、农会与农民工协会，提高他们的组织化程度，同时大力发展各类服务于弱势群体的社会中介组织，充分发挥其上情下达、下情上报的社会功能。最后，积极依靠公共传媒和知识精英来传达弱势群体声音。公共传媒和知识精英是现代社会话语权的重要掌握者，通过他们可以迅速唤起社会的关注并形成舆论压力。事实上，近些年来诸如取消农业税，减免义务教育费用，修改收容遣送条例以及医疗改革、教育公平、房屋拆迁与补偿问题等诸多关乎社会弱势群体切身利益的政策调整都与一些学者和传媒的积极参与有关。

（三）强化公共决策的舆情回应机制建设

公共决策的舆情回应机制是公民自由平等、公正有序参与公共政策的有效的制度保证，它反映了协商民主制度化的内在要求。近几年一些地方政府在拆迁、环保工程项目中频频遭遇来自于民众的信任危机，根本原因在于缺乏合理有效的决策回应机制，因而加强公共决策的舆情回应机制建设非常重要。一是建立健全政务公开与决策公示制度。它要求重大公共决策和公共政策涉及公民切身利益时，必须向社会公开相关决策信息，接受社会监督，让公民参与到政策制定过程中来，并充分表达意见，最后政府综合各方意见和建议作出决策。实行公示制度是协商民主有效实施的必要条件，也是完善舆情回应机制的重要基础。二是建立健全重大决策听证制度。重大决策听证制度包括立法听证、行政决策听证以及具体行政行为听证等，是扩大决策参与、增加决策透明度和公开性的一个重要途径。它关系到公众舆情表达的意见是否真正进入政策制定过程，公众的话语权是否真正在政策制定过程中受到尊重和实现的问题，也是落实协商民主的有效方式。三是建立健全政府决策承诺制度。政府决策承诺制度是政府回应公民舆情的一个基本途径，本质上就是政府对经过协商后的公民的各种期望和要求的最终结果的肯定允诺的一个制度保障。四是建立健全政府决策责任制度。明确决策者的责任，并对违法决策行为和不当决策行为承担政治与法律责任，是决策责任制度的重要内涵。它既是行政决策法治化和监督保障舆情回应机制真正落实的重要体现，也是保障协商民主实施规范化、程序化的重要制度基础。

（四）建立完善网络舆情互动回应机制

利用互联网建立民众利益的表达机制，促进网络舆情表达程序化、有序化，形成网上官民良性互动，是当前协商民主制度化建设的一个极为重要的环节。其中，建立健全畅通的网络表达渠道和完善的沟通反馈机制，及时了解和处理网络舆情所反映的问题，引导民众以理性、合法的形式表达利益诉求，并给予积极有效的回应，应当成为一种常态的社会管理机制。一是建立民众诉求的在线征集机制，包括建立常态化的政府与民众网络交流平台、专门性的政府政策的民意征询平台、重大决策网络听证平台、网络举报监督平台等；二是建立部门反馈的在线回复机制，政府相关部门要及时回复民众的在线咨询和投诉事宜，并建立相应的考核责任制度；三是建立直接沟通的在线访谈机制，定期定时地开通政府在线访谈通道，由政府部门的主要负责人与网民进行在线交流，现场回答网民的问题，公布政府工作方案和工作计划，接受网民的在线质询；四是建立政府与媒体的信息联动机制，利用广播、电视等大众传统媒体手段广泛传播政府信息，同时要关注网络公共论坛和新型网络传播工具的发展和运用，使得政府与网民互动的影响力和结果覆盖整个社会。

（五）强化网络舆论监督机制建设

面对快速兴起的网络舆论监督，如何正确引导、有效利用网络平台，充分发挥其积极效应，需要在加强网络舆论监督平台建设，加快网络监督机制创新，完善网络监督制度，优化网络监督环境等方面进行积极的探索和实践。要加强网络舆论监督平台建设，建立通畅、高效、规范的网络监督主渠道。既要针对现有网络舆论监督平台，不断增加新栏目、充实新内容、升级新系统、扩展新功能，又要不断拓宽和完善网络举报监督的渠道和方法，确保网上举报渠道的畅通。[7]要加快网络舆论监督工作机制创新，大胆创新监督形式，整合监督资源，拓宽网络监督渠道，提高网民参与网络监督的积极性。同时要注重把网络舆论监督与其他体制内监督紧密配合，推动网络监督与其他监督形式的互动，发挥各方面监督的整合效果。此外，还要注重网络舆论监督的法制建设和网络伦理道德建设，优化网络监督环境。要广泛开展网民思想道德和法律意识教育，建立良好的道德约束机制，建立自律与他律相互补充和促进的运行机制，从而更加有效地引导和规范网络行为，共同构建规范有序的网上舆论环境。

参考文献：

[1]林尚立.协商民主是我国民主政治的特有形式和独特优势[J].求是，2014，（6）.

[2]罗伯特·达尔.论民主[M].李柏光，林猛译.北京：商务印书馆，1999.93.

[3]张夏.民众知情权参与权表达权监督权在社会主义民主政治中的地位和作用[J].西藏发展论坛，2012，（1）.

[4]王国华，方付建.我国舆情信息工作体系建设：现状、困境、走向[J].图书情报工作，2010，（6）.

[5]郑言.准确把握协商民主的发展要求[N].人民日报，2014-02-09.

[6]蒋红.协商民主：社会主义民主优越性的本质体现[J].红旗文稿，2013，（19）.

[7] 刘国军.有效推进网络舆论监督制度化建设[J].中国发展观察，2010，（11）.

On the Construction of Deliberative Democracy under

Horizon of Public Sentiment Expression and Response Mechanism

Ye Guoping

Abstract： To promote the institutionalization of deliberative democracy， realization mechanism and safeguard mechanism that promote policy making and policy implementing are needed. Construction of public sentiment expression and response mechanism reflects intrinsic requirement of deliberative democracy. It is conducive to the improvement of public sentiment reflection. It is also helpful to the communication between the government and the people. Citizens can participate in political affairs orderly under the mechanism. It is an important way to the construction of deliberative democracy.

Keywords： Public sentiment expression mechanism； Response mechanism of public sentiment； Deliberative democracy； Institutionalized

责任编辑：宋 奇