浅析扶贫资金互助社的可持续发展

刘梦男 王阳 刘勇

【摘要】 扶贫资金互助社作为一项扶贫制度创新，在资金方面，突破了传统的财政资金无偿使用原则，变为有偿和滚动使用，并且通过吸收农户互助金，放大了资金总量，提高了使用效应；在发展方面，注重培养贫困农户的自我发展能力，通过农户自己组建资金互助社，互相扶持发展，提高了其脱贫能力。然而，从资金方面来看，仍需要与外部的商业银行合作以弥补其资金不足；从发展方面来看，也需要与专业合作社、专业大户合作以提高其自生能力。惟有通过多组织的协同发展，方能实现其自身的可持续发展目标。

【关键词】 扶贫资金互助社 协同 可持续发展

一、传统扶贫模式的不足

自建国以来，尤其是改革开放以来，我国政府一直在为农村反贫困而努力，扶贫开发工作取得了举世瞩目的成就。农村的贫困人口从1978年的2.5亿人下降到2007年的1479万；低收入人口从2000年的6213万减少到2007年的2841万。但我们也逐渐意识到，我国传统的以财政扶贫为主要模式的反贫困工作面临着一系列的挑战。

我国单一的财政扶贫机制，影响了扶贫资金的使用效率。一直以来，我国的扶贫资源分配都是由自上而下的行政主导，贫困群体只是“被动的投工投劳和自筹资金”，从而导致扶贫工作成为单向的政府行为，大大降低了扶贫项目的适应性和扶贫效果的有效性。政府是反贫困资源决策与分配的单一主体，使得政府财政扶贫资金使用机制相对单一，贫困群体的主动参与程度极低，并且主观意识上认为是国家的“救济款”，缺乏对贷款的有效需求，有劳动能力但处于最低收入水平的贫困农户仍难以有效利用互助资金的贷款服务，这必然会影响到资金的使用效率。同时，在一定程度上也容易造成贫困地区或贫困农户的“等、靠、要”思想，难以培养贫其自我发展能力与机制。

1986年国家开始投入大量财政扶贫资金，但是由于委托代理机制没有得到很好解决，导致“寻租”问题十分严重，扶贫资金到户率很低。扶贫资金发放机构缺乏积极性，将扶贫贴息贷款当成政策性任务来完成。1990年我国开始了公益性小额贷款试点，依靠外界捐赠资金，采取团体贷款的方式向贫困农户提供小额信贷服务，在社会上产生了较大的影响。但是政府“体制内”的扶贫贷款和这种公益性小额贷款是相互独立发展的，公益性小额贷款大多是以非政府组织形式存在。公益性小额信贷由于资金缺乏，导致服务覆盖面积受到很大限制。

1996年起我国通过借鉴小额信贷模式开展扶贫贷款，将“体制内”财政扶贫资金和小组联保、整存零还等小额信贷机制结合在一起，希望解决扶贫贷款偏离贫困农户和还款效率低下的问题。但由于资金来源于国家财政，在所有权方面，不但产权不清，且没有构建有效的委托代理机制，地方政府借助地方扶贫办对扶贫资金进行干预，导致交易成本太高，使小组联保等国际意义上的小额信贷机制不能充分发挥作用，体制内存在的问题得不到解决，对小额信贷的理解就会存在偏差，导致政府和民间的联合没有取得应有的效果。

显然，资金支持是贫困农户摆脱贫困的必要而非充分条件，如何培育贫困农户有效的自我发展机制，迫在眉睫。就个人能力而言，贫困农户本身即为农村地区的弱势群体，自我发展能力非常有限，仅仅依靠政府给予一定的资金支持而促使其摆脱贫困境地，是不现实的。而通过合作组织的发展对于贫困的小农户应对市场风险、提高收入水平有着重要意义。但是无论是政府还是农户，在发展农户合作组织方面都面临着一系列挑战和困难。在反贫困中政府需要引导农户进行生产组织方式的创新，做到既能够满足贫困农户的资金需求，同时又能参与合作组织的管理，而且还能处理好与村行政和地方行政以及信用社的关系。

二、扶贫资金互助社的创新

扶贫资金互助社是应对上述挑战而进行的一项反贫困制度创新。互助资金实质上是在借鉴国际和民间组织信贷扶贫模式的基础上，由扶贫和财政部门共同利用财政扶贫资金直接支持贫困农户的一种新的扶贫方式。它既是对财政扶贫资金使用方式的一种改革和创新，也在一定程度上弥补了贫困地区农村金融市场发育不足的问题。它是以财政扶贫资金为引导，以村民自愿缴纳一定数额的互助金为依托，以其他资金为补充，按照“民有、民用、民管、民享、周转使用、滚动发展”的原则，在行政村内建立的生产发展资金。

扶贫资金互助资金是在借鉴国内其他组织的社区基金模式的基础上发展起来的，实际上只是国际上所谓社区基金的一种特殊的模式。它的不同之处在于：本金来源于政府财政扶贫资金，并由政府部门组织和发动。它的目标是在农村金融市场暂时失灵的情况下，政府暂时介入信贷市场并通过农户互助和自我管理的方式为贫困和低收入人口提供信贷服务。2009年前，各地基本上根据自己的理解来推进互助资金试点工作，发展模式各有不同。2009年9月国务院扶贫办和财政部联合下发了《关于进一步做好贫困村村级互助资金试点工作的指导意见》，强调互助资金应“不出（跨）村、不吸储”。在这一指导意见下，各地开始更加规范互助资金的运作程序，以更好地规避风险。

目前已有的主要互助资金模式的资金构成都可以分为两个部分：个人投入资金和财政投入资金。但是在具体的筹资方法方面有所不同，具体来看，主要有以下几种模式：第一，“财政扶贫资金+互助金”，这是互助资金操作指南主要推荐的模式。在这种模式中，互助资金主要来源于国家财政扶贫资金（或省级扶贫资金），目前比较普遍的做法是财政部门给予每个互助社10—15万资金支持，农户交纳少量的互助金，数十元到数百元不等；第二，“财政扶贫资金+农户入股”，这种模式下互助资金主要由扶贫资金和农户交纳的股金构成，一般采取“贫困户赠股、一般户配股、富裕户入股”的模式來募集股金，而且贫困户每个村按一定比例（如10%以内）确定，并由村民民主评选并张榜公示。

这种“财政资金+ 农户资金”的模式，政府向每个试点村提供10—15万元财政扶贫资金作为互助资金种子资金，根据国务院扶贫办和财政部于2009年颁布的《贫困村村级互助资金试点指导手册（试行）》对此作了界定：“互助资金中财政扶贫资金和捐赠资金及其增值部分归所在行政村的全体村民所有。村民缴纳的互助金及其增值部分归其本人所有”。显然，该模式改变了以往财政资金免费式的、救济式的扶贫方式，并且通常情况下会将资金产权量化到个人。互助资金将财政扶贫资金由一次性无偿投入，变为有偿和滚动使用，放大了资金总量，提高了使用效应；同时通过吸收农户互助金和其他资金，资金总量和带动效应进一步扩大。据统计，截止到2010年底，全国28个省（区、市）共计1013个县、1.28万个贫困村村级开展了互助资金试点。村级互助资金总规模26.24亿元，平均每个村资金规模约20万元，其中中央财政扶贫资金8.19亿元，各省（区、市）安排资金11.46亿元。财政扶贫资金占78%，农户资金占22%，入会农户112万。中央财政资金试点591县（市）覆盖了5460个村，省级试点县（市）780个覆盖了8040个村。从2001年至2010年，中央财政累计安排扶贫贷款财政贴息资金54.15亿元人民币、发放扶贫贷款近2000亿元人民币。

三、多组织的协同发展

公益性小额贷款由于资金短缺，服务覆盖面积受到很大限制，小额贷款公司有资金优势，但是逐利性和动机性太强，难以承担服务“三农”的重任。扶贫资金互助社虽然在传统的扶贫模式上有一定的创新，但是仍然在两个方面存在缺陷：一是虽然有财政资金作为种子基金，辅之以社员的股金，但仍不足以满足农户的资金需求，因而需要扩大资金来源；二是仅仅依靠向提供贫困农户提供一定量的资金，期望其摆脱贫困境地是不现实的，这些贫困农户大多数自我发展能力有限，因而需要在生产组织方面给与更大的支持。显然，扶贫资金互助社如果需要达到可持续发展目标，仍然需要多组织的协同。

1、扩大资金来源——与商业银行的合作

为了缓解资金紧张的问题，一些地区的互助社在地方政府和金融部门的配合下，开始与金融机构合作，从正规金融机构借款以获得更大规模的贷款。目前有两种合作方式：一是金融机构向互助社批发资金，由互助社负责发放、回收和管理。如一些地区由省财政厅出资作为担保，农信社或者商业银行按倍数（如三倍）的比例放大，并以优惠利率向互助社提供授信贷款；二是将互助社的资金（包括财政扶贫资金和农户入股资金）作为抵押存入金融机构，金融机构按一定的倍数放大贷款额度，发放给互助社社员，资金的发放、回收和管理由金融机构负责，同时，农村合作银行与互助社签订《担保承诺书》，对贷款质量进行控制，通过联保的方式不但可以降低信贷风险，还能够取得显著地经济效益。

2、增强自生能力——与专业合作社的合作

国际上一些著名的扶贫组织，如孟加拉乡村银行的小额贷款模式，其客户还款率基本上保持在98%以上，在获得良好社会效益的同时也获得了较好的经济效益。大量研究表明其在给贫困客户提供小额资金支持的同时，对客户的项目、技术支持也给与了足够的重视，以保证客户获得成功，从而提高其还款履约能力。

国内一些区域，如重庆市、湖南省等逐步探索出了“扶貧互助社+专业合作社+贫困户”、“扶贫互助社+专业大户+贫困户”的运行机制和模式。通过专业合作社或大户为农民找到发展项目，通过互助资金为农民提供项目所需资金。这样，贫困客户一方面获得了资金支持，另一方面也在生产方面获得了帮助，提高了其获得成功的概率，以便归还互助社提供的借贷资金，促使互助社的可持续发展。

四、政策建议

扶贫资金互助社作为一项扶贫制度创新，虽然突破了传统的扶贫财政资金无偿使用原则，以及鼓励贫困农户的资金互助，但仍不足以实现其自生的可持续发展。

在资金方面，一是可以培育有社会责任感的投资者，通过在法律上、收税上、舆论上、政策上等多方面给予投资者相应的补偿，吸引更多的社会责任投资者进入信贷扶贫领域。二是需要与外部的商业银行合作，借助商业银行的资金优势，结合扶贫资金互助社的技术与机制优势，采取“商业银行”、“扶贫资金互助社”和“贫困农户”相结合的运作模式，通过商业银行向扶贫资金互助社发放批量贷款，由扶贫资金互助社负责资金使用，以弥补其资金不足。此外，还应该与专业合作社、专业大户合作，促使贫困农户提高其自生自救能力，进一步降低贷款风险，提高贷款还款率。惟有通过多组织的协同发展，方能实现其自身的可持续发展目标。

【参考文献】

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[2] 周孟亮、李明贤、孙良顺：“资金”与“机制”：中国小额信贷发展的关键[J].经济学家，2012（11）.

[3] 张扬：农户联保贷款的风险管理探析[J].统计与决策，2009（3）.

（责任编辑：胡婉君）