我国网络银行市场准入监管存在的问题

摘 要 基于现代金融市场的高风险性，进入此领域的经济主体必须具备不同于一般行业要求的主体资格，否则就难以适应金融领域的竞争与发展。由于金融机构的存在结构与布局、发展数量与质量、资本经营的能力与水平，以及具体业务范围的变动等，都会不同程度地对整个金融业乃至国民经济的稳定与发展产生直接影响，因此，加强金融机构市场准入监管已为各国通例。

关键词 准入监管 风险规避 制度构建

作者简介：钟柯，厦门市翔安区人民检察院。

中图分类号：D922.28 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-207-02

网络银行市场准入监管，是指政府主管机构在现有的监管模式和手段的基础上，根据现行法律规范对网络银行的内控机制、技术设施、安全认证、专业人员等方面的规定，对申请开办网络银行或从事网络银行的金融机构的经营资格、经营能力进行审查、确认或限制，赋予其开办网络银行或从事网络银行业务的权利能力和行为能力的活动。以此达到将那些素质较差，有可能对存款人利益或金融业的安全与稳定造成危害的金融机构拒之门外，并确保网络银行的发展符合本国经济状况，为网络银行机构的公平竞争创造良好环境的监管目的。网络银行的市场准入监管，是防范网络银行风险的基础性措施。

我国网络银行市场准入监管虽然取得了以上可喜的成绩，但与之健全与完善还相去甚远。银监会发布的《管理办法》弥补了一部分网络银行监管法律规范的不足，解决了网络银行业务市场准入的部分问题，但从总体上看，网络银行在市场准入的监管仍存在着诸多问题：

一、监管法律体系不健全

网络银行的市场准入监管是我国网络银行监管的重要组成部分，而网络银行监管又是我国银行业监管的一部分。虽然我国开展网络银行业务已有多年，但涉及网络银行的法律规范较少，立法相对滞后，这样势必容易产生法律漏洞。我国银行业市场准入监管方面的规则多散见于各法律、法规与部门规章之中。首先，纵观我国银行业监管的基本法：无论是《中国人民银行法（2003修订）》，还是《商业银行法（2003修订）》，乃至《银行业监督管理法》等，均未涉及网络银行监管的专门规定，导致监管机构的监管无法可依，而网络银行经营的高风险性要求国家必须对其进行有效监管。其次，在《管理办法》这类部门规章层次上，尽管对网络银行的市场准入作了原则性的规定，但定性少，量化不足，可操作性不强。另外，从该法律体系的构成来看，其真正层面上的法律规则并不占主体，相反，部门规章在网络银行及其市场准入的指引与评价方面起支配性的影响与作用，形成了“规章为主、法律为辅”的特色。

总之，我国传统金融法规、行业标准已不适应网络银行发展，形成中的相关法律框架也主要是部门规章，法律效力较低，不能为网络银行的发展提供充分的法律保障。

二、监管体制不适应

随着网络银行业的不断发展，信息技术与金融制度的重新整合，金融机构所创新的金融产品的界限日益模糊，金融业务向综合发展的趋势严峻。金融产品的延伸、金融服务的信息化和多元化以及各种新金融产品销售渠道的建立，使得金融业从“专业化”向“综合化”转变，银行将不仅提供专业的银行类服务，也提供包括保险服务、证券投资、理财、信托投资等多种服务。目前，国内主要金融机构的网络银行也都提供如保险、理财、证券、期货基金等服务，出现混业经营、综合经营。然而，我国在监管体制上强调的仍然是与分业经营制度相匹配的分业监管机制，这样便会导致网络银行所从事的证券业务和保险业务的谨慎性监管出现真空，从而阻碍网络银行的发展。

三、市場准入监管的相关规范存在缺陷

（一）网络银行机构的市场准入

目前，我国网络银行市场准入条件，针对的是网络银行业务的准入而非银行机构的准入，没有涉及虚拟银行等网络银行机构的市场准入规制，立法缺乏灵活性和前瞻性。

（二）网络银行业务的市场准入

首先，随着网络银行业务的创新，一些银行网站已有提供证券交易的平台，或是代理保险产品的实践，但却未在法律上得到明确的许可。其次，对于网络银行业务的市场准入，我国目前实行较严格的审批制。如前所述，我国现行的分业监管体制，我国金融业的竞争力在一定程度上会被影响到，如果实行严格的网络银行监管模式，尽管可能降低网络银行乃至整个金融体系的风险，但却会对网络银行的推进与业务的发展起到一定的抑制作用。

在网络银行业务发展的初期，出于对网络银行业务未知风险的防范，审批制的存在是合理的也是必要的，严格的市场准入监管法律制度能够保证进入网络银行业务的主体具有为客户提供足够安全服务的能力。但从长远来看，过于严格的审批制度则可能导致提高市场的进入成本，进入网络银行业务的市场主体不够宽泛，会影响业务的创新与技术进步，最终降低网络银行业的整体竞争力，使网络银行的发展空间受到制约。

此外，市场准入主体范围狭窄。相关规定只允许银行机构从事网上金融服务。但相对于实体银行来说，网络银行更加容易扩充规模、树立品牌、锁定客户， 再加上传统银行从事网络业务条件过高，设立程序复杂，市场进入成本较高，造成已设立的网络银行可能利用先发优势形成市场垄断。随着我国金融业的逐步开放和发展，非银行机构介入网络银行业务是不可阻挡的趋势。然而，在当前网络银行发展的初步阶段，将非金融机构排除在网络银行之外，是非常不公平的，也难以实现社会资源的最优化和网络银行业的公平竞争与健康发展。

（三）市场准入的许可条件

1.内控制度和风险管理。重他律，轻自律，是我国金融监管的一大特色，然而，这无益于良化监管者与被监管者的关系，也不利于风险的防范与化解。 网络银行的市场准入监管是离不开银行的内部控制和风险管理，通过内部控制和风险管理，银行才能自觉地遵守法律，从而减轻外来的强制性监管对网络银行本身发展的影响，同时也减轻对银行创新活力抑制的影响，又可以彻底落实监管目标，从而真正的维护行业的内在稳定与安全，维护客户的利益。《安全评估指引》对内控制度和风险管理的内容做了规定，但原则性太强，难以操作。

2.客户利益保护。网络银行服务过程中，金融机构与客户之间的权责分配是一个比较复杂的民事法律问题。《管理办法》将降低风险、维护客户利益作为监管网络银行的首要目标，体现了我国网络银行监管目标的转变。为防止金融机构利用其优势地位损害客户权益，《管理办法》从监管者角度对权责分配作了原则性规范。

然而，网络是一个开放的世界，网络银行系统融入整个网络，计算机病毒、电脑黑客都可通过网络传输到交易系统，而使之安全受到威胁，使银行和客户蒙受损失。尽管《管理办法》对系统安全条件作了较为详细的规定，但这些条件对阻止系统被黑客、病毒侵袭，保证网络银行的交易安全，维护客户利益只是一种保障，但不能完全禁止。网络安全问题一直都存在，理论证实无法彻底预防病毒，黑客也难以杜绝，不管多么先进的技术也只能是暂时的，不可能保证系统的绝对安全。

在网络环境中，传输速度是很快的，客户的操作失误带来的问题频发，如客户在输入划拨款项时，网络交易系统如果不能提示客户再次输入款项数目以确认为正确的数额，很可能使客户没有意识到款项错误而造成划拨错误。《管理办法》及有关银行法律中没有提及这些问题，所以系统出现故障时，会引发客户可获得怎样的帮助，客户操作失误如何救济等问题。

此外，《管理办法》也未明确规定网络客户在网络业务中应当享有的权利，没有提出权利实现的途径以及利益受损时的救济方式。网络银行采取协议的方式确立银行和客户之间的权利义务，出现争议时，难以解决责任的认定问题。客户权利受侵犯的事件屡有发生。

（四）审批机构和标准

审批机构单一、标准模糊。在市场准入监管的程序性规则上，目前，我国网络银行市场准入的审批机构主要是我国的金融监管机构，即银监会。然而，网络银行还涉及网络信息技术安全，及网络银行犯罪等多种问题，对这些问题的监管往往超出金融监管当局的专业范围；且对信息安全产品的准入，也可能超出金融监管部门的准入权限。

尽管目前的《管理办法》对网络银行市场准入的条件作了罗列，但审批标准仍较模糊，如，在第九条第六款规定了“中国银监会要求的其他条件。”表面上看，此规定是为了防止掛一漏万的情形发生，也可避免条文因客观情况的变化需频繁修改，而赋予监管部门一定的自由裁量空间。但实际上此规定是给予了监管部门较大的核准自由裁量权，在不同金融机构申请网络银行市场准入时难以给予相同的标准，这将影响着网络银行市场准入门槛设置的公平性，从而限制网络银行市场的良性竞争和发展。

总之，市场准入监管在网络银行的监管中处在首段的位置，其重要性可想而知。我国目前实行的网络银行市场准入监管是以不完善的金融监管制度为背景的。为此，借鉴国际上在网络银行市场准入监管方面的经验，同时改革金融监管体制，对我国构筑完善的网络银行市场准入监管尤为重要。

注释：

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黎四奇.网络银行业务对传统法律的挑战与回应.现代法学.2001（5）.79.

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徐江萍，宋俊.我国网络银行监管问题研究.安徽商贸职业技术学院学报.2008（1）.38.