新公共管理视域下的我国基层政府应急管理机制

刘丹

【摘要】伴随社会转型和经济转轨，我国已经进入突发事件的高发期，频发的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件已经成为影响我国社会稳定的重要因素。尤其是我国已经进入改革攻坚的关键时期，深化政府机构改革，提高党的执政能力建设和政府行政能力建设迫切要求政府尤其是基层政府加强应急管理机制建设，提高应急管理水平。

【关键词】应急管理；基层政府；公共管理

中图分类号：D62 文献标识码A： 文章编号：1006-0278（2014）05-109-02

一、新公共管理理论的涵义

新公共管理理论作为政府管理研究领域的一种新理论以及政府机构改革的新的实践模式，它不仅指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，而且还指一种新的公共行政模式和改革运动。它以（理性）“经济人”假设为前提，以经济学理论和私营部门的管理为基础，将市场竞争机制和企业管理方法引入到公共服务中，改造传统政府的服务模式。这一概念最早由英国著名公共管理学家胡德于1991年在一篇《一种名为普适性的运动》中提出来的，他将新公共管理的特征归纳为专业化管理、绩效测量、产出控制、单位分化、竞争、私人部门管理和节约资源七个方面。

二、我国基层政府应急管理面临的困境

近年来，我国基层政府在应急管理工作中取得了重要成绩，逐步建立了突发事件应急管理机制，应急处置能力和应急管理水平不断提高，形成了突发事件的整体应急框架，在突发事件应急法律法规、基层应急队伍建设、基础设施建设方面取得显著成效，同时，预警监测机制、应急响应机制、应急处置机制、恢复重建机制等不同环节的运行机制在突发事件中得到应用并日益发挥重要作用，突发事件应急处置效率得到显著提高。虽然基层政府在应急管理中取得了重要成绩，但是在应对诸如汶川地震、甲型H1N1等重大突发事件中仍存在一些不足。当前我国基层政府在应急管理中面临的困境表现在以下四方面：

（一）灵活准确的预警监测机制尚不完善

1.应急意识淡薄。受传统惯性思维的影响，大部分基层政府官员存在麻痹大意的倾向，缺乏强烈的应急管理意识，没有将应急管理纳入到常态化管理中，面对突发事件经常陷入恐慌状态，尤其是作为应急管理责任者的基层政府，由于缺少对相关应急知识与应对技能的学习，应急管理水平比较低。

2.应急管理机构缺乏。我国基层还没有建立独立、常设的应急管理机构，所谓的应急管理机构大多是在事件发生时临时组成的“某某调查小组”、“某某委员会”，这些临时机构没有一个有效的应急处理计划与操作方案，其机构和人员缺乏连续性，当突发事件过后就撤销解散，人员各自回原单位，以后再遇到重大危机事件又如法炮制，形成了撞击式的被动反映模式。

3.应急演练不到位。基层政府处于应急管理的核心位置，是成功应对突发事件的第一关口，定期组织相关单位、群众进行应急模拟演练是基层政府的重要职责。但目前我国基层政府工作人员和相关单位未能将应急演练落实到位，尤其是在突发事件发生时不能及时有效的动员相关部门、组织单位和群众投入到实际的应急救灾中，由于缺乏相关的应急经验和应急技能，不能及时有效的解决突发事件。

（二）公开透明的信息管理机制相对滞后

1.信息公开机制缺失。一直以来，我国各级政府沿用的是一种金字塔式的等级森严的层级组织管理体制，权力高度集中在上级政府，上级政府的政策和指示通过各级政府以及相关部门层层传递，基层信息也是通过各级政府组织层层上报，由于层级过多，难免出现信息过滤效应，形成行政信息专属，导致基层政府丧失决策权，使某些突发事件从局部演变成全局事件。

2.信息服务平台建设落后。完善的信息服务平台是成功应对突发事件的必要环节。目前我国大多数基层政府都存在信息网络体系不完善、信息传递不畅通、信息联动不灵敏等问题，由于各个应急管理信息系统相互分割，缺乏互通互连，难以在政府和群众之间实现信息资源的充分共享，导致综合性的信息分析和研判不足。

（三）持久长效的管理环境机制缺失

1.行政问责机制不完善。始于非典时期的行政问责制虽然对政府在应急管理中承担的责任和义务做出了明确规定，但是在很大程度上都是依靠行政性文件或临时性的行政决定进行的，对规范基层政府官员行使应急处置职权作用不大。

2.应急法律机制不健全。基层政府应急法制不健全表现在两个方面：一是应急法律体系不完善。到目前为止，我国尚没有一部完整的紧急状态管理法，存在许多法律空白和漏洞，而且颁布的政府职能部门处理危机的法规、规章以及应急管预案针对性强、行业特点突出，不具有普遍的指导性，在基层的使用性不强。二是应急管理法律法规执行不到位，表现为有法不依、执法不严、违法不究、难获救济等，基层政府作为处置突发事件的载体，应以法律规范自身行为的运作，确保各种行为在法律的监督下进行，但在实际的应急管理中，大多数基层官员只是从自身利益出发，对应急法律的执行不到位，权大于法的现象时常发生。

3.非政府组织参与机制弱化。由于受传统惯性思维的影响，基层政府将自身作为处理突发事件的唯一机构，不重视发挥非政府组织的作用，导致非政府组织参与应急管理的热情被压抑，使应急管理的参与主体单一，社会整体参与度较低，同时，我国政府并未在方针政策支持以及参与途径上为非政府组织提供充分保障。

（四）科学高效的应急保障机制不够健全

1.专业应急队伍培训机制欠缺。一方面，缺少对应急队伍协同作战能力的培训。一方面，缺乏对专业应急队伍素质的培训。长期以来，由于宣传教育和重视不足，基层政府官员、医疗、救灾部门的专业化人员缺乏应急能力方面的培训，应急救援隊伍的专业化素质较低，遇到突发事件容易陷入惊慌失措的局面，不利于应急管理工作的开展。

2.应急资金保障机制不完善。首先，中央政府对基层政府的财政支持力度不够。其次，对应急资金的监督力度不足。最后，融资渠道不健全。

3.应急基础设施建设机制不配套。目前基层政府辖区在交通、轨道、桥梁等基础设施建设方面距离抗灾标准还存在很大差距，对基础设施的布局规划不合理，所以突发事件发生时疏散工作比较困难。

三、完善基层政府应急管理机制的对策

（一）以电子政务推进应急管理信息机制

新公共管理倡导的网上政府、电子政府、电子政务、数字政府理念对推进政府信息公开，完善基层政府应急管理信息机制提供了借鉴，是加强基层政府行政能力建设与应急能力建设的催化剂。将新公共管理倡导的电子政务理念应用于基层政府应急管理机制建设中，对促进信息公开，保障公众的知情权，推进应急信息系统建设有重要意义。

（二）以非政府组织理念强化参与机制

新公共管理中的非政府组织理念是伴随社会的不断发展与政府职能的日益完善而提出的。基层政府作突发事件的载体，必然在应急管理中扮演主要角色，但由于突发事件的广泛性和复杂性等特点，仅靠基层政府的力量是远远不够的，这就为非政府组织应急管理作用的发挥提供了空间。将非政府组织理念尤其是合作政府的理念应用到基层政府应急管理机制建设中，有利于多元化社会参与机制的建立与完善。

（三）以绩效管理提升应急管理评估机制

随着新公共管理改革浪潮在世界范围的推进，新公共管理倡导的以绩效为导向的管理理念不仅为基层政府改革提供了新的理论视角，也为基层政府应急管理评估机制建设注入了新的活力。建立完善的基层政府应急管理评估机制，提高基层政府的应急管理能力成为基层政府面临的重要任务，如何将绩效管理理念运用到基层应急管理的实践中，健立科学合理的应急管理评估机制是值得深思的问题。

（四）以法制理念规范应急管理法律机制

以法律规范行政权力的运作是新时期建设法治型政府的需要，它为提高政府应急管理能力，健全应急管理法律机制提供了制度保障。基层政府作为应急管理的载体，在应急管理法律机制建设中仍存在许多不足，因此需要强化新公共管理中的法制理念，规范和引导基层政府应急管理法律机制建设。

参考文献：

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