黄土高原水土保持在生态文明建设中的实践与思考

王健

党的十八大明确提出了要全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，促进现代化建设各方面相协调，促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调，不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。同时，十八大也明确提出：面对生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，从源头上扭转生态环境恶化趋势，建设美丽中国，实现中华民族永续发展，要将生态文明融入经济建设各方面和全过程。

十八大关于生态文明建设的新思想、新观点、新论断、新要求，对于黄河流域如何在我国生态文明建设中发挥作用具有现实指导意义。结合当前实际，探索研究黄土高原水土保持在生态文明建设中的作用与地位，实现“节水优先，空间均衡，系统治理，两手发力”的治水方略，是落实十八大关于生态文明建设的重要抓手，是推进治黄改革创新的实践问题，也是黄土高原生态文明建设的重大理论课题。

一、水土保持与生态文明建设的关系

1. 生态文明的内涵

黄河是中华民族的摇篮，5000年黄河文明史蕴含着一个哲理：生态文明是人类遵循人与自然和谐发展规律，推进社会、经济和文化发展所取得的物质与精神成果的总和。生态文明就是指人与自然、人与人，和谐共生、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态。它是对人类社会物质文明的反思，是对人与自然关系的总结和升华。

改革开放36年来，我国经济社会飞速发展，已成为世界第二大经济体。同时，我国生态负担却日益沉重，生态破坏对人们的生产生活构成了现实威胁，如果不尽最大可能节约能源资源和保护生态环境，那么“资源难以支撑、环境难以容纳、社会难以承受、发展难以持续”的局面将不再是危言耸听。河湖萎缩、沙尘暴频发、雾霾天气屡现，已敲响了警钟。因此，十八大和十八届三中全会把生态文明建设放在更加突出位置。这既是对我国多年来在生态保护与可持续发展方面所取得成果的总结，也是对人与自然关系所取得的最重要认识成果的继承和发展。

2.黄土高原水土流失对生态文明建设的影响

水土资源是生态系统最重要的控制因子，生态环境问题主要表现在两方面：一是生态破坏，一是环境污染。生态破坏的主要表现形式就是水土资源的破坏及土地生产力的降低或丧失，即水土流失。

水土流失是一种自然现象。在人类出现以前的漫长岁月里，水土流失仅表现为水力、风力、冻融和重力作用下产生的正常侵蚀现象。随着人类对水土资源、植物资源的开发利用，正常侵蚀的速度逐渐加快，发展成加速侵蚀现象，并对人类构成威胁。现在我们常说的水土流失，就是指的这种加速侵蚀。

黄土高原是世界上水土流失最为严重的地区之一。水土流失对生态文明建设的影响主要表现在以下三方面。

（1）水土流失面积大、强度高。根据水利部2002年水土保持遥感普查成果和2005年7月至2008年11月水利部、中国科学院、中国工程院联合开展的“中国水土流失与生态安全综合科学考察”报告，黄土高原水土流失面积为45.17万平方公里，占黄河流域水土流失总面积的97.1%。其中，年侵蚀模数大于8000吨/平方公里的极强水蚀面积为8.5万平方公里，占全国此类面积的64%；年侵蚀模数大于15000吨/平方公里的剧烈水蚀面积为3.67万平方公里，占全国此类面积的89%。黄土高原年均输入黄河泥沙达16亿吨，使黄河成为世界上输沙量最大、含沙量最高的河流。

（2）水土流失造成的危害十分严重。“中国水土流失与生态安全综合科学考察”报告认为，水土流失每年给我国造成的经济损失约相当于GDP总量的3.5%。水土流失的危害主要表现在三方面：一是水土流失减少和破坏土地资源，降低土地生产力，威胁耕地安全和粮食安全；二是水土流失导致江河湖库淤积，威胁防洪安全、供水安全；三是水土流失导致植被破坏，土地沙化，严重影响生态系统的稳定和安全。

（3）人为水土流失加剧的趋势没有得到有效遏制。自然因素是水土流失的潜在因素；人为因素是水土流失加剧的主导因素。引起水土流失加剧的原因主要有：第一，过牧、过垦、过伐，破坏植被。第二，开发建设忽视保护。一些开矿、修路、采石、城市建设等生产建设活动，在山区、丘陵区随意破坏地貌植被，倾倒废土、弃石、矿渣等，导致严重水土流失。第三，水土资源不合理开发利用，导致生态环境恶化。

综上所述，黄土高原水土流失分布广、强度高、危害大、治理难，是造成该地区人民群众长期生活贫困的根源所在，严重影响着区域水安全与生态安全，制约了经济社会的可持续发展。

3.水土保持是黄土高原生态文明建设的重要内容和基础保障

水土保持在黄土高原生态文明建设中的特殊作用，是由水土资源的根本属性、黄土高原水土资源现状，以及水土保持的基本特点、功能和实践基础决定的。

（1）从水土资源的根本属性来看。水是生命之源，土是生存之基。万物土中生，人类所需的食品和衣物无不依赖于土地。水土资源具有不可再生性，破坏容易恢复难。土之不存，人将焉附？水土资源是生态系统最重要的控制因子，又是人类生存最重要的自然资源，也是经济社会发展最重要的战略资源。因此，水土资源保护与合理开发利用是生态建设的核心内容。

（2）从水土保持的概念和技术路线来看。水土保持是指防治水土流失，保护、改良与合理利用水土资源，维护和提高土地生产力，以利于充分发挥水土资源的经济效益和社会效益，减轻水旱灾害，建立良好生态环境，支撑可持续发展的社会公益事业。多年来的水土保持实践形成了独具特色的技术路线——小流域综合治理，就是以大流域为依托，以小流域为单元，山、水、田、林、路、村统筹规划，工程、生物和耕作三大措施科学配置，生态、经济和社会三大效益兼顾，形成水土流失综合防治措施体系。黄土高原近万条小流域治理的实践证明：以小流域为单元，综合治理、重点突破、逐步推进，是水土保持生态建设最有效的办法和关键举措。该技术路线已被水土流失区广大人民群众接受、认可。

（3）从水土保持的基本功能来看。水土保持综合防治在实践中形成独特的优势，已成为保护水土资源的基本措施、培育资源的有效手段、合理开发利用资源的重要途径和防御自然灾害的有力保障。水土保持在治理水土流失、改善生态环境的同时，最大限度地提高土地资源的利用率和生产力，可有效协调人口、环境、资源的矛盾，使水土流失区逐步实现生产发展、生态良好、生活富裕，从而走向生态文明。

二、黄土高原水土保持生态建设的历程

黄土高原水土保持建设历史悠久，远古时代就有“平治水土”之说。从距今约3000年前的西周时期一直到明代，就有保护水土草木及其整治的文献记载。民国时期，尽管战事不断，政局动荡，但在李仪祉、张含英等水利专家倡导与率领下，依然对黄土高原的水土保持事业进行了较系统的考察研究。

新中国成立后，水土保持工作得以快速发展，真正开始了黄土高原水土保持生态建设。这个历程大致分为四个阶段。

1.试验研究与典型示范阶段（20世纪50年代）

这一时期黄土高原水土保持被作为“变害河为利河”的关键工作，开始设立一定数量的水土保持治理和科研机构，积极开展试验示范推广。1955年全国人大一届二次会议通过了《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划报告》，黄土高原水土保持正式列入国民经济建设计划。水土保持由过去分散单项治理，发展为一沟一坡成片治理。

2.重点突破与有序推进阶段（20世纪六七十年代）

20世纪60年代起，黄土高原水土保持开始从无序治理向全面规划、综合治理转变。国务院召开了三次黄河中游水土保持会议，确立了重点治理区。20世纪70年代，加强了梯田、坝地、小片水地等基本农田建设，提出了“以土为首、水土林综合治理，为农业生产服务”的方针。陕西、甘肃、山西三省开展水坠筑坝、机修梯田和飞播林草的科技攻关和推广也取得突破。

3.依法防治与利益驱动阶段（20世纪八九十年代）

20世纪80年代，水土保持提出以小流域为单元，山、水、田、林、路统一规划，工程措施、耕作措施与生物措施相结合，经济效益、生态效益和社会效益兼顾，以经济效益为主的基本工作思路。随着农村家庭联产承包责任制的落实，大力推行以户承包治理小流域，千家万户治理千沟万壑，加快了治理进度。1991年《中华人民共和国水土保持法》的颁布实施，标志着水土流失的防治突出“预防为主”的指导思想，确定了依法防治的观念。

4.系统治理与和谐发展阶段（21世纪以来）

进入21世纪，生态文明纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局。黄土高原各地在水土保持生态建设与保护中更加注重人水和谐的理念，更加注重发挥大自然对生态系统自我修复能力，更加注重生态建设的系统性和协调性。在空间布局上，呈现出山、水、田、林、路、村综合治理，回应了“水是一条龙，从上向下行，治上不治下，等于白搭工”的民谣和朴素哲理。在技术方略上，呈现出由偏向人工治理向依靠生态修复转变，各地纷纷开始实施生态修复和生态清洁小流域建设，出现了“小治理、大保护”的格局。在建设模式上，预防为先、强化治理的方针更加深入人心，制度建设步伐明显加快。

三、黄土高原水土保持生态建设的实践

1.黄土高原水土保持生态建设的成效

黄土高原经过60多年的治理，取得显著成效，区域水土流失状况有了明显改善。

（1）水土流失得到初步治理，入黄泥沙有所减少。黄土高原一些重点治理区，初步治理程度在70%以上，有效控制了水土流失。对比1986年和2000年土壤侵蚀强度变化情况发现，2000年土壤侵蚀强度集中在3～5级，以4级侵蚀面积最大，占总面积的39.08%，而2级侵蚀面积锐减到6.72%，侵蚀强度最大的1级面积全部转为其他等级。现有水土保持措施每年减少入黄泥沙量3.5亿～4.5亿吨，在一定程度上减缓了黄河下游河床的淤积，为确保黄河安澜做出了贡献。同时，也相应减少了下游输沙用水，为黄河水资源的有效开发利用创造了条件。

（2）林草植被覆盖率整体提高，流域生态环境明显好转。退耕还林（草）、生态修复、坡改梯、淤地坝等水土保持生态建设重点工程的实施，有力地推动了黄土高原的植被建设，生态环境总体向好趋势明显。据统计，1998年，黄河粗泥沙集中来源区70%多的土地植被覆盖率低于10%，经过几十年的治理，该地区植被覆盖率普遍增加了10～30个百分点；陕西的绿色区域向北延伸400多公里；山西全省植被覆盖率增加到18%。

（3）农业生产和群众生活条件逐步改善，新农村建设步伐加快。退耕还林工程转变了黄土高原地区农民祖祖辈辈垦荒种粮的传统耕作习惯，发放农民钱粮补助为农村调整产业结构提供了条件，促进了生态环境的改善和农业综合生产能力的提高，为加快黄土高原生态建设奠定了物质基础。坡改梯、淤地坝等水土保持工程措施的实施，使许多水、土、肥流失严重的“三跑田”变成了“三保田”，促进了农民增产、增收。据初步分析，通过水土保持措施的实施，黄土高原每年可增产粮食约1000万吨，每年可增加经济收入27亿元，受益人口有500多万。

黄土高原水土保持生态建设过程中，积累了一些成功的做法和有益经验：“防治结合，保护优先，强化治理”是黄土高原生态建设长期坚持的战略举措；实施工程治理是黄土高原生态状况好转的重要措施；重视植被恢复与建设，加强封禁管护、禁牧休牧是改善黄土高原生态状况的必然要求；紧密结合农民利益是取得黄土高原综合治理成效的有效途径；深化改革，创新政策机制是推动黄土高原综合治理的根本动力；坚持流域管理与区域管理相结合，是统筹黄土高原生态建设管理的有效方式。

2.黄土高原水土保持生态建设存在的问题

经过多年的治理，黄土高原生态环境得到了改善，但水土流失面大量广，防治任务依然艰巨，生态恶化的趋势尚未得到有效遏制。目前，还有一半以上的水土流失面积没有治理，且未治理部分水土流失强度高，自然条件更加恶劣，治理难度更大。黄河中游多沙粗沙区治理进展缓慢，生态环境改善和减沙效果不明显。受投资和自然条件的限制，已初步治理的水土流失区侵蚀模数仍普遍高于轻度侵蚀标准，有待进一步完善、配套和提高。资源开发与生态环境保护的矛盾依然尖锐，开矿、修路等开发建设项目造成的人为水土流失十分突出；陡坡开荒、毁林毁草、破坏天然植被现象时有发生。覆盖水土流失区的监测网络体系还未形成，监测能力不足，难以开展有效的监测与监督。

四、黄土高原水土保持生态建设的新思考

1.全面深化改革对黄土高原生态建设提出新思路

当前，黄土高原面临着水土流失防治任务繁重、资源开发与环境保护矛盾尖锐，环境承载能力监测预警机制建设落后，水生态保护压力加大以及流域综合管理能力弱等问题。这些问题必须通过深化改革、加快创新来解决。应深刻理解十八届三中全会《决定》的精神实质，准确把握中央关于全面深化改革的总要求，进一步解放思想、更新观念，以更大的决心和勇气冲破思想观念束缚、突破利益格局固化藩篱，努力破除制约治黄事业发展的体制机制障碍，不断激发黄土高原生态建设的生机与活力。

2.经济转型升级对黄土高原生态建设提出新要求

黄土高原在我国经济建设，以及国家能源、粮食和生态安全、社会稳定的全局中，具有重要的战略地位。随着西部大开发战略的深入推进，国家在该地区相继启动实施了一批经济转型综合配套改革试验区、承接产业转移示范区、优化开发或重点开发区。这些项目的实施，对流域环境的支撑保障能力和水资源提出了更高的要求。必须准确把握区域经济转型升级的新需求，坚持稳中求进、改革创新，统筹稳增长、调结构、促改革，做到稳中有为、稳中提质、稳中增效。应积极顺应当地干部群众过上更好生活的新期盼，抓住有利时机，顺势而为、趁势而上，加快推进粗泥沙集中来源区拦沙工程可研审批进程，大力开展生态清洁小流域、淤地坝、坡改梯等重点工程建设，着力落实最严格水资源管理制度，为经济提质增效、转型升级奠定坚实基础，为流域稳增长、调结构、促改革、惠民生提供有力支撑。

3.新型城镇化对黄土高原生态建设提出新课题

21世纪以来，黄河上中游地区城镇化发展速度明显加快，大量农村劳动力向非农产业转移，对流域水土保持、水资源管理产生显著影响。一是农业人口大量转移为大面积实施生态修复、退耕还林、退牧还草等生态保护与建设创造了条件。二是农村能源结构发生明显改变，沼气、煤炭、电力等清洁能源正在取代薪柴、秸秆等传统能源，群众生活对林草植被的依赖和破坏明显减轻。三是农村土地集约化、规模化趋势加快，以承包、租赁形式治理荒山、荒坡的规模迅速扩大。

但是，城镇化建设也加剧了人为的水土流失。“十一五”期间黄河流域开发建设项目扰动地表总面积140多万公顷 、弃土弃渣总量24亿余吨，增加的水土流失量约1.2亿吨，较“十五”大幅上升。城镇化发展导致城镇周边生活污水、固体垃圾和废渣以及生产生活用水大量增加，对城镇周边水土保持、供水保障能力、资源环境容量提出了全新挑战。如何在发展新型城镇化进程中，指导协调地方加强城镇水环境和沟道健康生态建设，依托山水脉络，努力打造尊重自然、顺应自然、天人合一的宜居城镇，让城镇融入大自然，让居民望得见青山、看得见绿水、记得住乡愁，成为黄土高原生态建设急需解决的新课题。

4.创新社会治理对黄土高原生态建设提出新机制

随着我国经济体制深刻变革，在给流域经济社会发展进步带来巨大活力的同时，也给黄土高原生态建设带来诸多新情况、新问题。如：市场机制作用范围扩大，政府与市场的相互关系更加复杂，政府、部门、机构、社会之间事权不明，监督机制弱化，协商对话机制缺失，制度创新不够；不同社会群体利益诉求差异扩大，利益主体日趋多元化；公共服务需求全面快速增长，满足多样化需求的压力增大；公众水环境意识增强，水环境问题引发的群体性事件增多。

这就要求生态建设要切实提高社会化管理水平，自觉和善于运用法治思维和法治方式处理开发保护行为，协调各方利益。同时，创新社会治理方式，指导基层理事会、合作社等社会组织发挥作用，完善基层社会管理服务，形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会治理机制，维护流域生态环境的公平正义与和谐稳定。

五、黄土高原水土流失防治对策思考

恩格斯在《自然辩证法》中指出：“我们不要过分陶醉于我们人类对自然的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行报复”。“因此我们每走一步都要正确认识和尊重自然规律”。

十八大和十八届三中全会明确提出加强生态文明建设的要求，水土保持是生态建设的主体，也是生态文明建设的重要内容和基础保障。同时，水土保持还是协调人与自然关系的重要手段。要以科学发展观为指导，适应全面深化改革、大力推进生态文明建设的新形势，谋划好水土流失防治方略。

1.树立生态文明核心理念

在战略思想上，要牢固树立人与自然和谐共处的核心理念，把改善生态环境、支撑经济社会可持续发展作为主线贯穿到水土流失防治、生态环境监测预警等各方面和全过程。要从人口、资源、环境协调发展的高度，着眼于人与自然和谐共处，在重视人工重点治理的同时，充分发挥生态的自我修复能力，努力做到以良好的水土保持生态系统保障经济社会的可持续发展。

2.加强顶层设计，把黄河流域水土保持纳入国家建设计划

按照以下三原则做好水土流失防治方略的顶层设计：一要与主体功能区划分相适应，体现生态保护红线意识；二要与水土资源承载能力相适应，体现空间均衡和谐共生理念；三要与国家治理体系与治理能力现代化相适应，体现两手发力新机制。

在重点治理区，实施以支流为骨架，以小流域为单元的水土流失综合治理，建设以沟道坝系、坡改梯和林草植被为主体的水土流失综合防治体系。建设一批布局合理、措施科学、管理规范、效益显著，高标准、高质量的水土保持生态清洁小流域示范工程，以点带面，促进黄土高原地区水土保持生态建设快速、持续、健康发展。

在重点预防保护区，要依法保护好现有森林、草原、水土资源。对有潜在侵蚀危险的地区，积极开展封山育林育草，禁止毁林毁草、乱砍滥伐、过度放牧和陡坡开荒，防止产生新的水土流失。因地制宜地实施生态移民，加强治理成果的管理、维护、巩固和提高。

在重点监督区，要加强开发建设项目的管理，对涉及水土保持方案的编报及实施情况进行严格审批与监督，严格执行 “三同时”制度，尽可能把人为造成的水土流失减小到最低程度；对已破坏的地表、植被和造成的水土流失，按照“谁造成水土流失，谁负责治理”的原则，进行恢复治理，对违法案件进行立案查处。

3.建立系统完整的生态文明制度体系

实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境，是发挥市场对资源配置起决定性作用和更好地发挥政府调控的必然要求。

（1）在生态文明建设决策制度方面。按照明晰事权、界定责任、规范行为、提高效率原则，理顺流域管理机构与中央、地方的关系，明确事权范围，建立健全流域与区域管理相结合的机制，强化流域管理机构对水土保持发展战略、规划、标准、监督监测、科研、统计等工作的顶层设计。研究建立将水土保持综合治理工程监督管理纳入黄河水沙调控工程管理体系，将水土流失动态监测评价纳入黄河水沙监测网与黄河治理开发与管理重大技术体系，将水土流失预防监督纳入黄河水行政管理体系的制度安排。

（2）在生态文明建设评价制度方面。建立水土保持质量评估体系和信誉评价体系。按照事权和支出责任相适应的制度安排，做好跨省区公共水土保持监测；研究建立多种监测方法相互结合、互为补充、相得益彰的统一监测指标体系；探索建立行业间相互衔接、流域与地方相互协调、标准统一、布局合理、数据共享、互联互通的监测体系；做好监测数据统计分析，搭建统一发布平台，及时公告动态监测信息。建立健全水土资源有偿使用制度与流域生态补偿制度，以及水土资源和生态环境影响评价方法，依法界定生态损害责任对象。另外，还要建立生态损害补偿标准、生态补偿监管体系，强化责任追究。

（3）在生态文明建设管理制度方面。转变国家水土保持重点工程管理方式，研究建立由理事会、合作社组织村民自建水土保持项目的制度体系，大力推进民间资本治理水土流失，调动社会群众参与水土流失治理的积极性。创新监管方式，按照“源头严防、过程严管、后果严惩”建立监督管理制度体系，实现由事后治理向事前预防和保护转变。落实生态空间开发管制，制定生态保护红线，建立督查报告网上公示制度。

（4）在生态文明建设考核制度方面。依据《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国环境保护法》等有关法律法规，明确地方政府的生态保护目标责任，建立科学合理的考核标准。研究制定不同尺度、不同时段、不同区域的生态保护与治理标准规范体系。

4.加强科技支撑

依靠科技进步，强化基础研究，为黄土高原生态保护提供引领和支撑。通过对黄土高原代表性小流域现有观测技术的改进、补充和完善，逐步形成结构合理、布设科学、目标明确、功能强大的水土保持试验观测体系和预测预报模型体系，为黄土高原水土流失综合治理、水保工程设计与运行以及效益评价提供技术保障。

5.加强宣传教育

把生态保护宣传教育纳入国民素质教育体系。丰富宣传载体，开展形式多样的宣传教育活动。加快推进生态保护科普读物编制工作，提高全民生态保护法制观念和生态保护意识。