水库移民安置的相关问题研究

覃庆月

摘 要：本文笔者多年从事水库移民安置规划设计工作，对水库移民规划设计积累了一定的经验，本文首先讨论了水库移民安置的主要方式，进而探讨了移民安置的目标、容量、人力资源和心理效应，论文是笔者查阅了大量的资料并结合多个工程的实施情况得到的理论升华，相信对从事相关工作的同行能有所裨益。

关键词：水库 移民安置 环境容量 心理效应

中图分类号：D632 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2014）08（a）-0202-02

1 水库移民安置主要方式分析

移民问题是当前水利水电工程比较突出的问题，移民是否得到妥善的安置对水利水电工程的正常运转以及库区社会的稳定产生很大的影响。在移民安置过程中，安置方式的选择是个不容忽视的问题。不同的安置方式会产生不同的社会、经济和生态效应，这已从我国水库移民安置的实践中得到印证。新中国成立以来，兴建各类大坝8.6万余座，据资料显示，截止2006年6月底，全国大中型水库移民现状人口2500多万人，很大部分的移民安置情况不尽人意，这部分移民缺乏生产发展的土地条件，致使部分移民反复多次迁移，乃至成为当地社会不安定的重要巴素。如某大型水利工程，对移民安置工作的复杂性缺乏足够的认识，过高地估计了库区就地就近安置移民的土地容量以及城镇化和非农化吸纳农村移民的能力。一些办理了迁移手续的移民仍在耕种原有的土地，并没有迁移到安置区安家落户、发展生产。大部分招工进厂的农村移民处于失业状态，使后续移民安置工作难以顺利进行下去。所有这些问题的出现，除了特定的不利于移民安置的地理环境、经济背景因素影响外，对移民安置方式缺乏全面深入的分析和比较，也是主要原因之一。

移民安置方式按安置途径划分，可分为农业安置、农转非安置和兼业安置三大类；按迁移距离划分，可分为就近后靠安置、近迁安置和远迁安置；按安置形式划分，可分为分散安置和集中安置；按组织形式划分，可分为政府统筹安置和自主安置。上述各种安置方式在内容上可能是相互交织的。（图1）

1.1 按安置途径

（1）农业安置。

农业安置又称依土安置，是指农村移民搬迁之后，每个移民仍可得到一份农业生产用地，以土地为基本的生活安置条件，在此基础上以传统农业为主，并通过开发和利用安置地的自然资源，大力发展种植业、水产养殖业、畜牧业等，亦可兼事二、三产业的安置方式。这种安置的好处是可进可退、移民安置费用较低等，符合移民工作中的风险最小原则、最大相似性原则和最大社会安全感原则。农业安置模式适合于社会经济发展水平不高，商品经济不是很发达的移民安置区，其实施的必要前提是在一定区域范围内能够筹措到适量的可利用的土地，以安置被征地的农民。根据我国社会经济状况、自然条件、劳动力素质、市场化程度等诸方面因素，农业安置模式是库区移民安置所采取的最为典型的传统安置方式。对于那些无一技之长，离开土地生活没有保障的移民，可实行土地安置，使他们各有其地，满足了根本需要，解决了后顾之忧。

（2）农转非安置。

农转非安置指移民根据自身的劳动技能和客观环境，放弃土地承包经营权，安置后不占用农业用地，不再从事农业生产，而主要从事非农产业发展生产，政府发给一定的经济补偿费和提供相应政策支持的安置方式。这种安置方式的好处是可以缓解土地资源紧张的矛盾。是库区移民安置中不可缺少的一种主要安置方式。

（3）兼业安置。

兼业安置指在土地相对紧张，区位条件较好，就业机会相对较多的情况下，在保证移民基本的土地后，移民家庭在不完全脱离农业的条件下，同时从事非农业生产活动，以获取更多收入的安置方式。此方式适合环境容量狭小，非农业较发达的安置区。

1.2 按迁移距离

（l）后靠安置。

就近后靠安置指在淹没线上通过调整、开发土地和矿产等资源，对移民实行就地安置的一种方式。就地后靠，基本上在本村安置，生存环境和社会环境变化不大，传统的业缘关系，保持完整，地缘关系属内部调整，因而，传统的社会关系、生产方式和生活方式保持得相对完好，容易为移民所接受，有利于移民生产生活的平稳过渡和社会稳定。这种安置方式具有“好管理、省投资、损耗少、易安置”的优点，但必须以有充足的土地资源为基础。

（2）异地安置。

异地安置根据搬迁距离又可划分为异地近迁安置和异地远迁安置两种。

①异地近迁安置：异地近迁安置指将移民在本乡或本县内进行安置的一种方式。异地近迁安置距离迁出地较近，在本县内的邻近乡镇或村或邻村，社会环境变化不大，移民生产、生活方式及风俗习惯大体不变，比较容易接受。但此方式也受土地资源条件的限制。②异地远迁安置：异地远迁安置，一般指移民离开本县，在本省市甚至外省市安置的一种方式。异地远迁安置使移民到一个全新的环境中生活，地理条件、气候条件、生活方式、风俗习惯、宗教信仰、文化等方面发生很大变化，对移民会造成很大的影响和震撼，可能会发生各种矛盾和冲突。远迁安置应尽量将安置点选在经济条件较好、交通便利、可开发资源充足且环境容量相对宽裕的地方。

1.3 按安置形式

（l）集中安置。

集中安置是指集中建立移民居民点和居住点，统一布局的搬迁方式。搬迁之后，形成行政村或村民小组，独纳入当地行政村统一管理。由于集中安置使得原来的村、组建制基本不变，原有社会关系网络基本得以保持，社区文化环境基本相似，有利于移民心理上的稳定和迁移安置的顺利进行；基层生产组织不变，有利于发挥组织管理作用；移民可以尽快在安置区安定生活、开展生产；可以降低安置成本；有利于农村的小城镇建设；有利于公共设施的充分利用。但集中安置要求安置区必须有丰富的土地资源，能够调整出成片的土地或有成片的土地可供开垦，而且集中安置加大了移民与安置地区居民社会整合的难度。

（2）分散安置。

分散安置又称插花安置，指将移民按户分散安置到安置区原有的村、组中，而且每个村、组安置的移民户数较少，不再建立独立建制的村或组。分散安置对于移民来说，前期可能有不安全感，心理压力大等，容易使适应能力差的移民感到孤独，从而增加在社会整合期间的痛苦。但实践证明这种方式有利于外迁移民尽快融入当地社会。同时可以利用安置区村集体的机动地安置移民，不必改变原有土地承包关系；可以利用现有基础设施，减少建设成本；移民可购置闲置房，节约建房费用与建房用地，缩短安置时间。

1.4 按组织形式

（l）政府统筹安置。

政府统筹安置是由政府统一组织安排实施移民安置，这是目前我国绝大部分水库工程实施移民安置的主要办法，即从水库建设主管部门至库区地方各级政府成立移民工作部门负责安排实施移民工作。

（2）自主安置。

自主安置是移民在获取淹没损失的一次性补偿费、搬迁损失费和其他补助费后，自谋就业门路和自找生活安置去处的一种办法。这种安置办法，政府承担的工作最少，最为省事，但是为保证安置效果，政府要认真考察移民自找门路、自谋职业的能力。

2 移民安置目标

《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》规定“国家实行开发性移民方针，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法，使移民生活达到或者超过原有水平”。《水电工程农村移民安置规划设计规范》中规定“规划目标应本着移民安置后使其生活水平达到或超出原水平的原则，根据移民原有生活水平及收入构成，结合安置区的资源情况及其开发条件和社会经济发展规划，具体分析拟定”。由此，可以看出，使移民逐步达到或超过原有生产生活水平是移民安置的目标。

水库移民安置规划目标的确定是比较复杂的问题，规划目标过低，国家法规规定的移民安置目标难以实现，安置问题难以妥善解决；规划目标过高，会导致水库移民及工程总投资加大，建设单位难以承受，也不尽合理。根据有关水库移民安置的国家法律、法规与方针政策和经济发展的一般规律与要求，移民安置规划目标应满足：一是移民搬迁安置后的生产生活水平与搬迁前的生产生活水平基本保持一致；二是移民生产生活发展的速度，不低于安置区当地居民的平均发展速度。第一条目标是防止移民搬迁安置后生产生活水平发生大幅度降低。按照动态、发展的观点，如果没有兴建水利水电工程，移民可以继续在原有的自然与社会环境中生存和发展，其生产生活水平也将不断提高。因此，确定规划目标时，应按库区正常情况下的经济发展速度，预测规划水平年移民的人均生产生活水平，并以此作为移民搬迁后的规划目标。第二条目标将安置区原居民的社会经济发展目标作为移民规划目标的参照点，以移民与非移民的较大协调值作为移民系统规划的目标，防止移民与当地居民的差距越拉越大，有助于实现安置区的长治久安，移民与原居民安居乐业，共同发展，使移民真正融入安置区居民中。

3 移民环境容量

移民环境容量是指在一定的范围和时期内，按照拟定的规划目标和安置标准，通过对区域自然资源的综合开发利用后，并保持自然生态良性循环及在一定环境质量的前提下，该区域经济所能吸收并能持续供养的具有一定生活水平的移民数量。这一定义体现了人与资源共存的核心内容。这里的“持续”表示移民的生存和发展是永远存在的，即是动态研究移民经济容量。因此，“经济”和“持续”揭示了移民环境容量研究人口— 资源—环境三者协调发展的关系，也只有移民安置区人口— 资源— 环境三者协调发展才能使移民生存发展和长治久安，即可持续发展。当库区人多地少、耕地后备资源缺乏，土地安置容量不足以安置移民时，就要考虑非土地安置容量，若二者加起来也不足以安置移民时，就不得不考虑外迁。而外迁也面临同样的问题。

4 移民人力资源

我国水库移民人力资源的普遍特点是：第一，库区移民的文化水平普遍较低，劳动力素质较差；第二，移民企业职工素质低，技术人才、经营管理人才缺乏，跟不上时代步伐。移民承担风险和自力发展经济的能力低，很大程度上限制了非农业安置模式。对那些无一技之长、生产谋生技能差的移民，土地是他们赖以生存的根本，依土安置是最有效的安置模式。通过农业科技培训，可以使他们在农业结构调整和发展大农业上有所作为。但也有部分库区农村移民在自己的家乡从事商业、服务业等行业，并不是传统意义上的农民，生产经营和谋生技能强，离开土地照样能维持生活，对这些移民制定安置方案时，就要考虑结合二、三产业加以安置。通过系统培训，他们完全有可能融入地区工商贸产业和城市化发展进程之中。因此，要通过规划，把具有专长的劳动者，采取多种途径进行合理安置和利用，做到人尽其才，量才而用。

5 移民心理效应

移民心态是移民由于移民这一事件而引发的移民的心理反应或心理态势。研究移民心理状态的意义在于，可以运用影响移民心态的有效方法和手段，调节移民心理状态，更好地保证移民安置的正常实施。通过掌握移民心理状态，做好移民思想工作，提高移民安置的效率和质量，提高移民和移民工作者的心理承受能力。一方面要争取移民的支持；另一方面，对移民工作者来说，要使他们理解，移民所产生的各种心理状态及其变化是必然的，有原因的，也是可以转化的。不能一遇到困难和问题就指责移民觉悟太低，思想认识问题太多，甚至对移民工作知难而退。水库移民的结果是打乱了移民在长期生产、生活过程中形成的人与人、人与自然环境、人与社会环境之间的政治、经济、生活关系及风俗习惯，因此，在整个移民过程中，移民的心理活动也是多种多样、错综复杂的。

（1）抗拒心理。

抗拒心理是移民与国家计划移民或安置相对立、相抵触的一种心理状态。如国家要求搬迁时，移民不去指定的安置地点、不按时搬迁；安置区居民抗拒抵触外来移民迁入等。产生此类心理的原因是多方面的，比如，移民安置规划是否科学合理，移民对搬迁的认识状况如何，安置地的条件是否适宜。产生这种抗拒心理的移民总数虽然不多，但其影响比较大，必须加以引导和帮助，以防形成“导火线”，造成“爆炸”性局面。比如：加大宣传力度，切实落实国家水库移民相关政策，想移民之所想，急移民之所急，认真完成实物指标调查，广泛走访听取迁出、迁入区人民意见，做出科学合理的移民安置规划以及安置补偿措施，保障迁出、迁入区人民合法权益。

（2）逆反心理。

逆反心理主要是指移民对国家所确定的某些政策，或者是对移民工作者所提出的要求等产生观念上、认识上的差距，因而逆反心理是由于各种不同的外部刺激和内部因素所决定的。如即使安置区的地理环境、生产生活条件好于迁出区，移民心理上也总是有一种“金窝银窝不如自己的草窝”的感觉。

（3）攀比心理。

由于移民是一次伤筋动骨的过程，移民的失与得都比较多，因此，移民的得失之间、移民之间、移民安置区之间会不可避免地形成一种攀比心理。攀比心理常使移民产生错误的认识。如由于主观努力的程度不同，移民之间安置后的生产生活水平可能产生差异，有些移民就可能把原因归咎于安置条件差，而忽视从自身方面找原因。

（4）失衡心理。

人的心理平衡是相对的，不平衡是绝对的。在外界刺激强度过大的情况下，这种失衡心理表现就比较突出。如初定安置去向或刚到安置区时，移民往往感到一团糟，无所适从，甚至感到恐惧，或者因某种原因产生不满和愤怒等。

（5）矛盾心理。

水库移民的矛盾心理主要表现在三个方面：一是移与不移的矛盾。在移民安置初期，移民常感到，不移，国家要求必须服从，移，却是故土难离。少数人不能正确处理这种矛盾，就不可避免地产生心理失衡甚至抗拒心理。二是独立性与依赖性的矛盾。在非自愿移民过程中政府往往起着主导作用，也由于移民对宣传工作中“移民是政府行为”的偏颇理解，许多移民产生了对政府的过分依赖心理。三是优越感与自卑感的矛盾心理。移民为国家作出了贡献，移民常有一种光荣感。但移民在新的区域安置，人地两生，困难重重，也往往存在一种自卑感。这种自卑感与优越感往往是交织在一起的。

6 结语

移民安置方式的选择是个不容忽视的问题，本文从当前移民安置中出现的问题出发，探讨了移民安置中应该关注的几个方面，后续笔者将结合自己的工作，对移民安置中出现的问题进行深入的调查与解析，为完善移民安置制度和条例提供决策依据。

参考文献

[1] 傅秀堂.水利水电工程移民安置规划[M].北京：中国水利水电出版社，2007.

[2] 翟贵德.水库移民[M].郑州：黄河水利出版社，2005.

[3] 中华人民共和国水利部.水库移民工作手册[M].北京：新华出版社，1992.