清末新政与中国非政府组织的近代化

黄建

摘要：作为中国非政府组织发展的重要转折点，清末新政推动的系列改革标志着非政府组织近代化的开始。其间，以立宪社团、商会和地方自治组织为核心的非政府组织体系较为完备，运作较为规范。清末新政时期的非政府组织虽然有了较快的发展和完善，但明显存在一哄而起、管理混乱等历史局限性。这主要是因为清政府对非政府组织的支持力度不够、与非政府组织相关的法制建设滞后、非政府组织赖以生存的社会基础条件不足等。

关键词：清末新政；非政府组织；近代化

中图分类号：K252文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）09-0149-05

非政府组织又叫社会组织、民间组织、非营利组织、社团等，是指独立于政府和企业之外，由个人和团体自愿结成、自主管理，不以营利为目的，以公益或互益为宗旨的正式或非正式组织。①改革开放以来，清末新政逐步成为近代史研究领域的一个热点问题，并取得了比较丰硕的成果。然而，清末新政时期的非政府组织，尤其是清末新政与非政府组织近代化之间的关系等方面的研究则略显薄弱。本文试图通过分析清末新政对非政府组织近代化的推动，归纳梳理改革助力下政治社团、经济社团和地方自治组织的发展状况及其历史局限性，以期推动这一研究的深入开展。

一、清末新政对非政府组织近代化的推动

清末新政是一场涉及政治、经济、文化、社会等诸多领域的全面改革，不少改革措施虽然本意不在发展非政府组织，但客观上对非政府组织的近代化起到了一定的推动作用。

1.政治改革为非政府组织发展提供了制度支持

清朝末年，一场以政治制度、法律制度和自治制度改革为核心内容的政治改革，不仅直接触动了固守两千多年的封建君主专制制度，而且在一定程度上改变了中国传统的政治结构和权利观念，为社会各阶层的政治参与提供了制度支持。

随着时局的发展，清政府迫于内外舆论压力，不得不宣布：“嗣后大清帝国臣民，苟不越法律范围，均享国家保护之权利。”②党禁的部分开放，放松了对各界人士结社的限制，在一定程度上刺激了非政府组织的较快发展。1906年，清政府宣布“预备立宪”后，命宪政编查馆会同民政部，斟酌中外，制定有关结社集会的规章制度。“结社集会种类甚多，除秘密结社潜谋不法者应行严禁外，其讨论政学、研究事理、联合群策以成一体者，虽用意不同所务各异，而但令宗旨无悖于治安，即法令可不加以禁遏。”③在此原则指导下，清政府于1909年颁布的《结社集会律》肯定了社团的合法地位，并为民众的集会结社提供了法律保障。《结社集会律》及其之前的《钦定宪法大纲》对结社权的规定一道成为当时非政府组织，尤其是政治类组织得以成立和发展的重要法律依据。

清朝末年，中央政府权威进一步衰落，地方督抚势力迅速膨胀，基层社会趋于失控，社会结构高度分散。之所以出现这种局面，主要有几个方面的原因：一是清末新政系列改革导致以绅商为代表的地方势力的兴起和日益强大；二是西方列强瓜分势力范围；三是人口迅速增长导致官民比例悬殊。据统计，1911年中国人口总数达到405484136人，比1661年增长了4.42倍。④然而，清末文职地方官员的数量和清初持平，官员平均管辖人口的数量成倍增长对基层社会控制提出了严峻挑战。

由于基层社会的高度分化，中央财政的严重匮乏，加之统治阶级内部立宪派和外部进步人士的推动，晚清政府于1906年被迫宣布进行地方自治改革。1907年9月，清廷正式谕令“民政部妥拟自治章程，请旨饬下各省督抚，择地依次试办”⑤。1908年宪政编查馆拟定预备立宪《逐年筹备事宜清单》，对地方自治的实施步骤进行总体规划。从1909年到1910年，清政府先后颁布了《城镇乡地方自治章程》《京师地方自治章程》《府厅州县地方自治章程》，并采取了一些相应的措施推进地方自治规划的实施。

清末地方自治运动中涌现了大量地方自治组织。其中，既有绅商自发创办者也有政府统筹规划者。这些地方自治组织不再简单地停留在传统的乡村层级，而是向上延伸到更高层级，并且在权利义务和自治形式等方面得到进一步发展和完善，具有比较明显的近代化特征。

2.经济改革为非政府组织提供了发展空间

非政府组织的发育状况和规范程度虽然受到当时经济发展水平的制约，但清政府出台的一些促进经济社会发展的政策措施客观上为非政府组织的发展起到了一定推动作用。

振兴商务和奖励实业是清末新政时期的一项重要改革举措。1903年7月成立后的商部先后颁布了《公司律》《商标注册暂行章程》《大清矿物正章》等一系列法律规范，初步确立了公司的独立地位和法人资格。同时，商部还制定了一套奖励实业的运作办法，即按投资多少和贡献大小分别授予不同的爵位和官阶。如规定凡投资2000万元以上者可授予一等子爵爵位，投资1000万元以上者可授予男爵爵位，投资10万至30万元者可分别授予三、四、五品官衔等。这些改革措施在刺激和促进民族工商业发展方面取得了立竿见影的效果，正如时人所称道的那样：“一扫千年贱商之陋习，斯诚希世之创举。”⑥据林增南对新政前30年和新政时期的官商投资数额的统计结果发现，前一阶段官办和官督商办投资额占投资总额的77.6%，商办只占22.4%，到后一阶段正好反过来，商办投资额已占投资总额的76.3%。⑦不仅如此，新政时期的实业投资总额增长显著。如1895年中国铁路仅360多公里，到1911年达到9600多公里；矿冶业在1911年前40年总投资4100万元，而1905至1909年五年间就投资1600万元，占总数的40%。⑧

清末新政的经济政策刺激了民间资本的自由流动，加之西方列强在中国通商口岸城市投资设厂带来的贸易增长，使城市资本主义得以较快发展。具有不同价值取向和利益诉求的人汇聚到一个相对有限的城市空间时，人们势必通过结社合群来谋求发展和自强。不管是立宪社团、商会，还是文化社团和其他新式社团，绝大多数都是首发于上海、天津等沿海城市，然后扩散到其他城市。传统行会组织转变为新型商会是城市资本主义推动非政府组织近代化的突出表现。与资本主义的开放性相比，传统的行会组织功能偏于守旧，进取心不足；偏重统制，竞争性不强；主张排外，开放性有限。因此，在城市资本主义发展过程中，不管是华商还是洋商都迫切要求改革传统行会，建立新型商会。

3.教育改革为非政府组织发展提供了人才支撑

以废科举、办新学为主要内容的教育改革是清末新政的一项重要内容。新式教育的推行产生了一大批不同于传统士大夫知识结构、人生理想和行为取向的新型知识分子群体，他们在晚清新式社团的组建过程扮演着先锋队和主力军的作用。为建立近代学制，清政府先后颁布《壬寅学制》和《癸卯学制》等法律法规。这两部法律把培养具有新知识、尚实际的新型人才作为教育目标，对各级学制、教育内容和毕业生待遇等做出了明确规定。此外，政府不仅鼓励各省公派学生出洋留学，对留学毕业生赏进士、举人等出身，而且对自费留学者与公派学生做到一视同仁。清末教育改革加剧了传统社会结构和政治结构的分化：一方面科举制的废除割断了社会精英与政治系统的直接联系，传统的精英流动渠道被打乱，大量原来效忠于朝廷的士绅阶层成为心无依凭的游离分子；另一方面，新政后的社会整合机制也无法吸附新式教育产生的一大批具有新式价值取向和成就取向的社会新阶层。当士绅阶层和新式知识分子在既有政治结构中理想抱负无法施展时，他们纷纷组建社团，试图通过社团来表达和实现自己的价值诉求，以推进清政府加快改革的步伐。

二、清末新政时期非政府组织近代化的主要表现

清末新政时期非政府组织呈现出由点及面的发展轨迹。立宪社团、商会和地方自治组织成为当时非政府组织的三个重要生长点：由立宪社团扩展到其他政治社团，由商会扩展到其他经济社团，由城镇乡参事会、议事会、董事会等自治组织扩展到民间更大范围的自治组织。

1.政治社团围绕立宪问题积极开展活动

清廷宣布仿行宪政之后，部分政府官员、开明士绅和知识分子以为朝廷既有立宪之意，就不能不学习西方立宪制国家，允许政党、社团的存在。同时，《钦定宪法大纲》和《集会结社律》的颁布也为政治社团的设立提供法律保障。上海既是立宪派人士和民族资产阶级集中的地方也是立宪社团的首发地。1906年9月1日清政府发布预备立宪上谕后，上海的立宪派人士即相互奔走联络，组织立宪社团。9月中旬，以马相伯为总干事的宪政研究会在上海成立。12月16日，在时任两广总督岑春煊的推动下，以郑孝胥为会长的预备立宪公会也在上海成立。与此同时，康有为、梁启超等人在日本东京改组保皇会，并于1907年2月成立帝国宪政会；杨度等人于1907年6月组织宪政讲习会，后回国改组为宪政公会；同年10月，梁启超等人在东京组织成立政闻社，并于次年2月将总部迁往上海。在这些社团的影响下，从1906年到1912年间，全国各地和海外成立了几十个立宪社团。这些社团通过出版书刊、举办讲习所等方式宣传宪政知识、培训政治人才，并通过请愿呼吁清廷速开国会，实行立宪制度。

政治社团在整个非政府组织体系中占有重要地位，也是其他社团获得长足发展和完善的重要保证，其发展水平直接影响并代表着整个非政府组织的发展水平。清末立宪社团在组织形式、选举程序和独立性上已经初步具备现代社团的基本特征。其数量虽然不多，但在国民教育和动员、提高国民政治素质等方面引领着时代潮流，对其他非政府组织成立和发展也具有极为明显的示范效应。

2.经济社团在商会制度化基础上多领域发展

清末新政刺激工商业的政策导致城市资本主义迅速发展，并直接催生商会。时任清政府商务大臣的盛宣怀，在多次和西方国家的商约谈判中认识到有必要把中国的商人组织起来成立商会，并通过商会得到商人的支持和帮助。在他的积极推动下，上海率先成立商业会议公所，其他一些省份也仿照上海成立各自的商业会议公所。然而，由于商业会议公所的官办色彩比较浓厚，虽在联系官商等方面起到一定作用，但其效率比较低下，商人认可度不高，根本起不到振兴实业的目的。1904年1月，为建立真正代表商人、统一工商界的商会组织，商部奏请朝廷同意，正式向全国商人发出了建立商会的号召。是年5月，上海商业会议公所改组成立上海商务总会，这是中国第一个正式商会，后人称之为“中国第一商会”。随后，天津、山东、河南、山西、福建、湖南等省先后改组原有商业会议公所设立商会，加上全国其他省市新成立的22个商会，到1912年全国商会总数已经达到998个，地域覆盖除蒙古和西藏之外的全国各省区。⑨

清末商会由商人自愿发起，他们自定章程、自选领导人、自筹经费，是一种商办（民办）法人社团。不仅如此，商会具有比较健全的组织体系和比较完整的民主集中制度，这都是传统的行会组织所无法比拟的。从这个意义上讲，商会的建立标志着中国非政府组织的近代化转型。商会产生以后，清政府逐渐扩大组建社团的领域。1907年仿照商会组织体制、运作方式和职责功能，劝办农会。1911年又将商会的组织模式推广到工业界，开始劝办工会。商会、农会和工会等三大法人社团的成立标志着清末相对完整的非政府组织法制体系的形成。

3.地方自治组织范围和职能不断扩展

地方自治是清末新政改革的重要组成部分。这一时期地方自治组织的发展可以分为以下两个阶段。

第一阶段（1905年10月至1908年12月），在上海城厢内外总工程局和天津自治局的影响下，其他各省区仿效试办自治组织。新政伊始，“惕于外权日张，主权浸落，道路不治，沟渠积污，爰议创设总工程局，整顿地方，以立自治之基础”⑩，上海绅商商请苏松太道袁树勋仿行文明各国地方自治之制，袁树勋照会郭怀珠诸绅商后表示赞同，“拟即将南市工程局撤除，所有马路、电灯以及城厢内外警察一切事宜，均归地方绅商公举董事承办。”1905年10月成立的上海城厢内外总工程局仿照西方自治制度，选举产生议会和参事会两机关，下设户政、警政、工政三科，把上海城厢内外分设7区，分派区长、副区长各一人。1906年7月，清廷筹议立宪后，时任直隶总督的袁世凯着手在天津设立自治局。天津自治局成立之初，主要致力于培训自治人才、宣讲自治的重要意义，并设立“自治期成会”，选举产生自治机关。随后，天津自治局在全区推行普选制度，实行自治。上海城厢内外总工程局和天津自治局的自治实践在当时产生了较大的社会影响，推动了各地试办自治的热潮。

第二阶段（1909年1月至1910年2月），清政府相继颁布城镇乡和府厅州县以及京师地方自治章程，各省在统一规划下照章筹办。这一阶段的地方自治，主要包括设立地方自治筹备处，从事调查选举事宜；开办自治研究所，培养、训练自治人才；选举各级议事会、董事会等自治团体，建立地方自治公所。到辛亥革命爆发前夕，各省府厅州县议事会、参事会大半已经建立，清末新政的地方自治，已在组织形式上完成了预期目标。

非政府组织虽然具有相对于政府管理的自治性，但政府对民间自治的态度显然是影响其发展的一个重要因素。是否拥有地方自治传统是判断非政府组织发展水平的标志之一。地方自治组织不仅是非政府组织的重要组织部分，而且对非政府组织的全面发展能够提供很好的价值示范和发展空间。清末新政时期的地方自治组织虽然是为巩固清政府统治地位而产生，且存续时间短，但和传统的乡绅自治相比，已呈现出典型的近代化特征：一是自治范围已经不再局限于传统的义仓、义学等方面，文化教育、公用事业、公共建筑和工商实业等一些原属地方政府的行政事务也已部分归属民间。二是在地方自治组织管理人员产生程序方面已初步带有民主选举的色彩。如《城镇乡地方自治章程》规定，城镇乡议事会议员，由本城镇乡选民互选任职。对于议员的数额、选举的程序、任期制度、回避制度，章程也都给予了明确规定。三是各级自治组织被授予某种相对独立的职任权限，它们具有相对于地方政府的独立地位，可以行使一定的地方立法权和行政监督权。

三、清末新政时期非政府组织近代化的

历史局限性及其原因清末新政时期的非政府组织虽然获得了较快地发展，但不同程度上存在一哄而起、管理混乱、组织功能不能正常发挥、容易被人操控等历史局限性。究其原因主要表现在以下几个方面。

1.非政府组织缺乏稳定的政策支持

清政府对非政府组织的发展既有积极作用也有消极影响。庚子之役后，忧国势日落，怀变革之志，成为当时朝野上下的普遍心态。“尤有所重要者，则无如改专制为立宪法。”对变革的崇尚直接影响着清政府对非政府组织的态度，因为推动或参与组建社团被视为变革图强的重要内容。受这种大环境的影响，大小官员们开始鼓励、支持甚至直接参与社团组建。无论是是立宪社团、商会还是自治组织的成立和发展无不与政府的支持和直接推动有着密切的关系。然而，清廷对非政府组织的发展又存在矛盾的心理。史学家陈旭麓曾用“假维新中的真改革”形容清末新政。“真改革”反映在新政离不开清政府最高统治者的支持，“假维新”反映了最高统治者对新政的矛盾心理。无论是在对待立宪社团还是在对待青年学生结社的态度上，一些朝廷要员在提供有限支持的同时也有因其影响日益强大而心存恐惧。清政府对政闻社的压制就是一个典型的例证：“若不量予惩处，恐诪张为幻，必致扰乱大局，妨害治安。”与此同时，清廷曾发布上谕，不准学生“干预国家政治，及离经叛道、联盟纠众立会演说等事”。地方自治组织则不同程度上被地方官绅把持和控制，如《府厅州县地方自治章程》规定：“府厅州县长官对于议事会及参事会之议决事件，有交令复议及撤销之权”，“督抚遇有不得已情节，得咨请民政部解散府厅州县议事会”。然而，在对待社团的态度方面，朝官和疆吏内部以及他们之间并非铁板一块，这中间既有对社团认识上的差异，也有官员之间权力斗争的影响。这些冲突加上旧有的矛盾，使政府对非政府组织的支持呈现出严重分散状态，无法形成合力。政府对非政府组织的复杂心理和绅商阶层要求扩张“绅权”之间也常常演化为激烈的政治冲突，造成精英阶层的紧张和分裂。此外，一些思想保守的官绅认为，“长期伏于专制政体的知识分子与民众，政治知识和能力无法承担立宪国家的重任。”因此，他们对蓬勃发展的社团，尤其是政治社团持谨慎态度。

2.非政府组织缺乏强有力的制度保障

非政府组织的发展离不开法律制度的支持和保障。就立宪社团来说，从1906年第一个立宪社团——宪政研究会成立，到后来立宪社团遍地开花，政府始终没有对立宪社团的权责职能进行明确的界定，要么听任立宪社团自由活动；要么对危及自身利益的立宪社团进行压制。由于没有统一的法律规范，立宪社团各自为政，相互之间矛盾不断。如宪政预备会和自治学社一直明争暗斗，并利用各自与官府的关系相互倾轧。地方自治组织方面，政府虽然制定了系列章程，但同样存在滞后现象。1905年上海城厢内外总工程局成立后，自治运动迅速席卷全国，然而直到1909年清政府才相继颁布地方自治章程。中间的四年是地方自治组织发展的黄金时期，但由于没有统一的法制保障，各地的自治组织发展较为混乱。商会方面，《奏定商会简明章程》虽然规定“商会之设责在保商”，并有直接向中央政府指陈利弊的权利，但由于缺乏具体明细的制度规范，商会的发展并不尽如人意。地方自治组织的法制建设同样如此。新政时期非政府组织法制建设之所以存在相对于社会现实的滞后性，一是因为非政府组织的迅速发展似乎没有给政府充分的准备时间，很多立法只能是事后行为，常常缺乏科学论证；二是因为政府在如何规范非政府组织发展方面缺乏相应的立法经验，非政府组织在清末新政之前虽然也不同程度存在，但并没有作为一支独立的社会力量发挥作用；三是因为政府缺乏积极主动的立法态度，尤其是对待新政中不断涌现出来的非政府组织态度不一，总体上缺少积极应对之策。

3.非政府组织缺乏宽松的发展环境

非政府组织的发展需要一定的社会条件。虽然自洋务运动后，因西方文化逐步渗透，社会新兴阶层不断涌现并在组建社团中发挥积极作用，但就当时的社会基础条件来说，依然无法适应非政府组织快速发展的需要。首先，政治体制无法承受非政府组织快速增长带来的政治参与压力。例如，各地商会积极谋划筹建立宪团体，并不断发动敦促清廷加快立宪的请愿活动；立宪派也积极组织发动地方自治团体参与立宪请愿运动，借以扩大自身的影响力。其次，非政府组织参与主体自觉意识不强。新知识新理念的引入对传统士绅阶层和知识分子虽然产生较大影响，但他们毕竟长期深受专制政治文化的熏陶，对非政府组织之要义及运行规则并无训练，通过社团参与政治可能只是其传统家国情怀的延续，这就容易导致他们在参加非政府组织活动的时候往往激情有余，理性不足。最后，非政府组织发展缺乏广泛的民众基础。虽然清末非政府组织数量增长较快，但由于当时社会结构封闭，信息流动不畅，国民教育不足，广大民众参与非政府组织的积极性并不高。以立宪社团和自治组织为例，上海预备立宪公会在当时无论在规模还是影响力上都居全国前列，但在1907年其会员只有百余人，到1910年才增至374人。地方自治组织也是如此，天津自治局在1906年的普选中，当时依据选民数量印制了20万张选票，结果只散发了7万张，收回13567张，其中有被选举资格的合格选票才2572人。缺乏民众基础不仅直接导致非政府组织代表性不足，还影响到组织功能的正常发挥，使其容易被少数人操纵。

注释

①俞可平：《中国公民社会：概念、分类与制度环境》，《中国社会科学》2006年第1期。②故宫博物院明清档案馆：《清末筹备立宪档案史料》（上册），中华书局，1979年，第95—96页。③⑤朱寿朋等：《光绪朝东华录》（五），中华书局，1958年，第5859、5742、5806页。④赵文林、谢淑君：《中国人口史》，人民出版社，1988年，第471页。⑥张晋藩：《中国法制史》，中国政法大学出版社，1999年，第430页。⑦明清史国际学术讨论会秘书处论文组：《明清史国际学术讨论会论文集》，天津人民出版社，1982年，第382页。⑧严中平等：《中国近代经济史统计资料选辑》，中国社会科学出版社，2012年，第180页。⑨阮湘等：《中国年鉴》第一回，上海商务印书馆，1924年，第1544—1570页。⑩杨逸等：《上海市自治志·大事记》甲编，（台北）成文出版社，1974年，第129页。中国社团研究会：《中国社团发展史》，当代中国出版社，2001年，第340、368、347页。故宫博物院明清档案馆：《清末筹备立宪档案史料》（下册），中华书局，1979年，第728—732页。伊杰：《五大臣出洋考察政治的动因及其演变过程》，《近代史研究》1989年第3期。陈旭麓：《近代中国社会的新陈代谢》，上海人民出版社，1991年，第230页。丁文江等：《梁启超年谱长编》，上海人民出版社，1983年，第468页。侯宜杰：《二十世纪初中国政治改革风潮——清末立宪运动史》，人民出版社，1993年，第256页。萧功秦：《清末新政中的保守主义思潮》，《天津社会科学》2004年第4期。天津市档案馆等：《天津商会档案汇编（1903—1911）》（上），天津人民出版社，1989年，第27页。周积明：《“清末新政”通论》，《求索》1996年第6期。戴玉琴：《清末新政与中国早期现代化的进程》，《南京社会科学》1996年第6期。