政府体育公共财政支出政策公平研究

卢志成

1 问题的提出

所谓公共财政支出（或称财政支出），是政府为提供公共服务（产品），满足社会共同需要的财政资金支付［9］。公共性是公共财政最重要的特性。既然支出以提供公共服务为目的，就决定了公共财政支出必须一视同仁地为每个社会成员提供公共服务，以实现社会公平作为自己的终极价值目标。正如斯蒂格利茨（Stiglitz）指出，公共财政是经济正义原则的重要检验场所［38］。基于此认识，国内、外研究者从不同视角对公共财政支出的公平性进行了研究。

体育公共财政支出是政府公共财政支出的重要内容，是体育公共服务（产品）供给的重要保障，其价值取向同样是社会公平。一国体育公共财政支出政策有失公平，不仅会破坏体育资源分配的合理性，侵害部分社会成员的体育权利，降低体育公共财政支出的运行效率和产出效益，甚至还会导致民众质疑政府的合法性，进而影响社会的安定团结。我国体育公共财政支出是否公平？这是一个值得深入探究的话题。为此，本研究试图从社会公平视角对我国体育公共财政支出政策进行审视分析，以社会公平的标尺对体育公共财政支出的内容、结构、规模等逐一考量，以便从感性和理性两个维度深化对当下我国体育公共财政支出公平性的了解和认识。

2 文献回顾

对公共财政支出的研究源于市场经济发展过程人们对政府在市场中作用认识的发展，1776年，亚当·斯密在其所著《国富论》中首次阐明了公共财政的职能和收入来源［40］，被认为是公共财政支出理论诞生的标志。此后，公共财政支出理论在西方经济学界先后经历了古典学派、社会政策学派、凯恩斯学派、供给学派等不同学派否定之否定、螺旋式上升的发展过程，其研究内容也不断变化。早期关注的是国家职能，20世纪20年代末经济危机之后探讨的重心转为社会福利，20世纪50年代后期至今则是围绕公共服务展开研究。

国内关于公共财政支出理论的研究随着社会主义市场经济的发展而发展。20世纪80年代初，张愚山翻译美国经济学家阿图·埃克斯坦（O.Eckstei）的PUBLIC FINANCE，并命名为《公共财政学》后，“公共财政支出”概念在学术界确立并广泛使用。在20世纪80年代，研究者侧重于公共财政支出的实证分析［36］，如，何振一提出了“财政收支客观数量界限论”［20］。20世纪90年代后，研究者们开始关注财政支出的结构、绩效，如，杨之刚从政府购买支出、政府转移支出的角度对政府财政支出结构进行阐述［45］；钟明运用“帕累托效率”相关理论分析了公共财政支出的微观经济绩效［47］；冯秀华提出了财政支出绩效评价的3个指标体系，即经济、社会和环境［13］。国内关于公共财政支出问题的研究，在丰富我国公共财政支出理论的同时，也推动了公共财政支出体系的逐步完善。2007年，党的十七大提出“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设完善公共财政体系”的表述，又将研究者的研究旨趣引向公共服务。研究者们在不同层面、不同领域对公共财政与公共服务进行了多方探索，如安体富认为，公共服务不足的原因在于基层财政的财力与事权不相匹配，实现公共服务均等化必须完善公共财政制度［2］；郭庆旺探讨了中央财政转移支付在促进地方公共服务均等化中的作用［17］；赵云旗等人［51］在对浙江、江西、陕西3省调查的基础上，提出了促进城乡基本公共服务均等化的原则、步骤、措施；刘长生等人建立了财政分权与公共服务供给效率的理论分析框架，并以此对我国30个省（区、市）义务教育公共服务的提供效率进行了实证评价［21］；崔惠民提出教育、医疗卫生、社保等民生支出在公共财政支出中占主导地位是实现基本公共服务均等化的根本路径［6］；赵怡虹从财政能力差异的视角分析了中国基本公共服务地区差距的影响因素［50］。

公共财政支出的价值追求是社会公平。因此，国内、外研究者在研究公共财政支出之时，总是会或多或少地提及社会公平。而从社会公平视角对其研究的研究者亦不在少数，且在实证方面已有较多的成果。国际方面，Grand研究了美国公共财政在公共服务支出中穷人受损，富人受益的不公平现象［53］；Bird等认为财政支出影响社会公平的最重要内容包括:对于低收入者的补贴，在教育和医疗保健方面的支出，地区性差距的转移支付及支援农村和农业［55］；日本研究者沼尾波子对日本和中国义务教育的公共财政支出公平性进行了比较［49］；Bhattacharya和Lakdawalla分别具体分析了美国公共教育服务和公共医疗服务配置的不公平性［53］；刘晓凤利用聚类及主成分分析法分析了美国在教育、社会保障、医疗卫生、住房保障、就业等方面公共财政支出推动社会公平所起的作用［27］。国内方面，同类研究成果亦不少，内容已涉及三农、社保、收入与分配、教育等众多领域，如陈璐分析了我国长期护理成本的财政支出和公平保障［7］；陈丽华基于1978—2006年统计数据的实证分析，认为我国财政农业投入缺乏良好的公平效应［8］；金双华分析了财政转移支付制度在调节区域、城乡收入分配公平中的作用［33］。其中，由于教育公平是整个社会公平的基础，教育公共财政支出的公平问题最受关注，研究成果涉及教育领域的方方面面，如丁维莉对基础教育财政支出公平性的研究［10］；李文利研究了高等教育财政支出对入学机会公平的促进［26］；蒋丹对英国基础教育财政投入政策的公平理念进行了分析［29］；薛二勇对美国教育公平发展与财政政策变化的分析［37］。

就在研究者们对公共财政支出进行广泛、深入研究之际，作为公共财政支出内容之一的体育公共财政支出研究也进入研究者们的视野。2003年，江国钧对湖北省体育公共财政投入模式进行了研究［31］；其后，余平运用数据包络法构建起体育公共财政投入效率的评价模型，对我国体育公共财政投入效率进行了测度和分析［43］；陈颇研究了体育公共财政投入与经济增长的长期均衡和短期动态关系［5］。在研究国内体育公共财政支出的同时，国外体育财政制度相关问题也引起了国内研究者的兴趣，如，樊道明对法国、意大利、葡萄牙、俄罗斯及日本进行研究［11］，以及杨叶红对美国与德国等国体育公共财政支出政策与我国的比较［44］。近几年，受公共服务研究热潮的影响，体育公共财政支出与体育公共服务的关系也成研究热点，并有较多成果，如，冯国有对体育公共服务均等化及其财政政策选择的研究［12］；李丽、张林从政策依据、历史经验、国际经验、时代要求及现实需求等5个方面分析了体育公共事业发展对体育公共财政保障的需求及目标［23］，随后，李丽又提出了体育公共财政保障的内容体系、优先顺序［22］；胡伟认为，公共财政制度是体育公共服务均等化的保障，当前导致体育公共服务不均等的原因就在于体育事权与体育财权不匹配［19］。

综上所述，公共服务在国内、外都已成公共财政支出研究的重心，研究成果已触及教育、医疗、卫生、环保、贫困等各个领域。研究者们除研究公共财政支出的内容、规模、结构、绩效外，公平一直是不变的主题。就体育公共财政支出研究而言，近年来的研究成果不仅丰富与完善了体育公共财政支出理论，也使我们对我国体育公共财政支出的实践有了更为深刻的认识，更为后续研究奠定了重要基础。仔细分析，现有研究也存在如下不足:一是对体育公共财政支出的研究虽有涉及公平问题，但大多浅尝辄止，尚未系统、深入探究；二是研究所引体育公共财政支出数据的全面性有所欠缺。因此，对体育公共财政支出的研究需要进一步收集系统、详实的数据，并对其进行纵横比较分析，进而从公平的视角加以评判。

3 促进体育公平:体育公共财政支出的责任

公平虽是政府施政所要追求的伦理价值之一，但公平的内涵却是纷繁复杂，涉及伦理学、哲学、社会学、经济学、法学等，至今尚无统一的概念，不同历史时期、不同学科背景的人们对其有不同的诠释。诚如美国学者博登海默（Bodenheimer）所感叹:“正义有着一张普洛透斯似的脸变化无常，随时可呈不同形状并且有极不相同的面貌”［1］。从经济学的视角看，公平就是如何对一个社会的资源（产品和服务）进行更合理的分配，使得更多的社会成员感觉这种分配是合理的。对此，世界银行年度出版的《2006年世界发展报告:公平与发展》简明意赅地指出，公平性——其基本定义是人人机会均等。因此，体育公平的经济学含义可理解为体育机会均等，即每个社会成员，不论其出身、民族、性别、宗教信仰如何，都有均等地获得体育资源的机会。但现实中，由于不同人群所处的社会、经济、政治地位不同，其获得体育资源的机会不可能均等，会出现不同程度的体育不公现象。

那么，如何实现体育资源的公平分配？柏拉图认为，正义是社会和国家生活中的原则及重要美德［4］。因此，代表公共权力、以公共利益行为为根本点、出发点的政府负有义不容辞的责任，应将公平正义作为分配体育公共品的价值取向，手段就是公共财政支出政策。在现代社会，政府通过公共财政支出实现发展公共事业、履行公共服务供给的职能已是常态。因此，财政政策在很大程度上体现政府的政治意图和政策安排，也体现政府管理社会、配置资源的特点。正因为如此，亚当斯密在《国富论》中将财政称为“庶政之母”。

公共财政紧随着市场机制而生，源于市场所分割出的“私域”而引出了“公共”的概念。当下，在公、私两个独立领域中，公共财政与市场机制遵循各自的游戏规则与社会目标——市场机制提供私人产品，公共财政提供公共产品——以求实现不同的终极目标，即效率与公平。公共财政主要以税收的形式将公民让渡的部分私人资源集合为公共资源，而后遵循差异原则，能动地进行公共资源再分配，在政府责任与社会公平之间架起了一座桥梁，成为政府维护社会公平的关键。需要指出的是，政策是一把双刃剑，既可能促进社会公平，也可能引发公平缺失。一方面，体育不公平问题最终往往都可以通过公共财政支出政策修正进行调节；另一方面，诸多体育不公平问题本身就是公共财政支出政策不完善造成的，即所谓的“政策的不公是最大的不公”。

4 我国政府体育公共财政支出政策概况

新中国成立以来，体育公共事业发展即纳入政府财政预算，政府在不同的历史阶段实施了不同的体育公共财政支出政策。新中国成立初至改革开放前，政府把体育作为纯公益性事业进行全额拨款，实行的是中央高度集中、统收统支的供给型体育公共财政支出政策，与体育事业发展相关的所有经费全部纳入中央和地方财政预算。改革开放后，政府在加大体育事业财政支出的同时，为鼓励体育事业单位逐步实行“以体为主，多种经营”模式，政府制定了《国家体委直属体育事业单位“预算包干”暂行办法》等政策，实行“分级包干制”的体育公共财政支出政策，体育经费支出开始逐步由国家包办向国家办和社会办相结合转变［25］。1994年，随着我国“分税制”财政政策的实施，国家体育运动委员会和财政部联合先后颁发《体育事业单位财务管理办法》，明确规定了“核定收支、定额或定项补助、超支不补、结余留用”的体育公共财政支出政策，使我国的体育公共财政支出政策进一步规范化、制度化，体育公共财政支出结构合理化，并进一步明确了各级体育行政部门的财权与事权。可以说，新中国成立以来，政府的体育公共财政支出政策对于我国体育事业的发展起了巨大的促进作用。

随着我国各项体育事业的发展，政府用于发展体育事业的经费来源渠道日益多元化，根据国家体育总局及各省、自治区、直辖市体育局公布的“体育部门预决算说明”主要有财政拨款、事业单位收入（开展专业业务活动及辅助活动所取得的收入）、事业单位经营收入、其它收入（利息、投资收益、捐赠及资产出租等收入）等方面。总体而言，我国各级体育部门的经费收入仍主要依赖于财政拨款，在国家体育总局的体育事业经费收入中，财政拨款长年占一半以上（表1），而地方体育局大多达到70%以上，更有甚者达96.2%（表2）。可见，不论我国体育公共财政支出政策如何变化，公共财政支出依然是体育公共事业发展的保障。

公共财政支出政策使用不当亦可能引发公平缺失。当下，在我国各级体育事业发展经费主要依赖公共财政支出的情况下，政府的体育公共财政职能若出现偏差，必将导致政府的体育公共服务职能扭曲，从而会人为地造成体育公共服务供给的非均衡配置，引发体育公平的偏离。

表1 2008—2012年国家体育总局体育经费收入中财政拨款所占比重一览表（万元）Table 1 The Proportion of Financial Appropriation in the Sports Funds of General Administration of Sports of China during 2008to 2012

表2 2012年我国部分省、自治区、直辖市体育经费收入中财政拨款所占比重一览表（万元）Table 2 The Proportion of Financial Appropriation in the Sports Funds in Some Provinces and Cities in 2012

5 公平偏离:体育公共财政支出政策的现实考察

5.1 体育公共财政支出向竞技体育倾斜

在2010年之前，国家财政部公布的财政预算或决算表中，体育公共财政支出以“文化体育传媒”科目出现，其中，包含了文化及传媒的支出，因而无法统计具体的体育公共财政支出。自2010年始，国家财政部公布的财政预算或决算表中已有详细的体育公共财政支出科目，具体内容包括体育竞赛、体育训练、体育场（馆）、群众体育、行政运行、一般行政管理事务、机关服务、运动项目管理、体育交流与合作、其他体育支出等10个科目，其中，反映竞技体育支出的内容主要有体育训练、体育竞赛、体育场（馆）3个科目。从2010—2012年全国体育公共财政支出统计数据来看，竞技体育经费支出约为群众体育经费支出的6倍（表3）。众多省、自治区、直辖市群众体育科目经费支出不明，无法将其全面比较，从几个有竞技体育与群众体育经费支出科目列出的地方体育局体育经费收支决算说明中可以看出，竞技体育支出是群众体育支出的数倍至数十倍、甚至百倍不等（表4）。体育公共财政支出向竞技体育倾斜，一方面，固然有力地促进了我国竞技体育的发展，另一方面，却使群众体育发展滞后，群众性体育公共服务供给严重不足，如我国目前平均每万人拥有6.58个体育场地，与美国、日本等发达国家平均每万人拥有200多个体育场地差距甚远；我国1274人享有1名社会体育指导员，日本平均则是约553人就享有1名社会体育指导员［24］。

表3 全国体育公共财政支出中竞技体育与群众体育之比较一览表（亿元）Table 3 The Comparison between Competitive Sports and Mass Sports in the Sports Public Fiscal Expenditure in China

表4 2012年我国部分省、自治区、直辖市体育局竞技体育与群众体育经费支出比较一览表（万元）Table 4 The Comparison of Expenditure between Competitive Sports and Mass Sports in the Sports Bureaus in Some Provinces and Cities in 2012

5.2 体育公共财政支出区域不均

改革开放以来的东部优先发展战略，使东部地区的经济发展长期领先于中、西部地区，在财政收入上也明显高于中、西部地区，导致中、西部地区在公共服务及民生服务方面的财政支出少于东部地区。据2010—2012年的统计数据显示，东部地区的体育公共财政支出不论是总量还是人均量一直是中、西部地区的3～6倍（表5）。在体育经费主要依赖公共财政支出的情况下，这一差异直接导致了中、西部地区的体育公共服务供给少于东部地区，这在社会体育指导员及体育场地设施供给的总量及均量上都有反映（图1，表6）。

表5 2010—2012年我国东、中、西部体育公共财政支出比较一览表 （总量为亿元，人均为元）Table 5 The Comparison of the Sports Public Fiscal Expenditure in the Eastern，Central and Western Parts of China during2010to 2012

图1 我国东、中、西部区域体育场地及社会体育指导员总量及均量情况示意图Figure 1.The Amount of the Total and the Average of Sports Venues and the Social Sports Instructors in the Eastern，Central and Western Regions of China

表6 我国各区域体育场地分布情况一览表Table 6 The Distribution of Sports Venues in Some Regions in China

5.3 体育公共财政支出城乡悬殊

虽然，在现有的各级财政预算或决算科目中尚无城乡体育公共财政支出的细目，然而，在体育公共服务主要依靠财政支出的情况下，体育公共服务配置即可反映体育公共财政支出情况。

新中国成立以来，我国体育资源的分配是长期占人口少数的城市居民较占人口多数的农村居民获得量多、质优的体育公共服务，最终导致城乡体育分化，农村体育贫困。在2010年各省、自治区、直辖市制定的《体育事业“十二五”发展规划》中，基本将城乡体育发展不均衡作为体育事业发展的困境及要解决的问题。城乡体育发展不均衡主要包括以下几点:

其一，体育场地基本集中于城市。在全国范围内，根据全国第五次体育场地普查数据显示，目前，城市所占体育场地为全国的91.82%，而广大农村地区仅占8.18%。在东部经济较为发达的地区，如江苏省农村标准体育场地仅占全省总数的4.2%，非标准体育场地也只有8.4%［15］；福建省农村体育场地的个数、场地面积、占地面积、建筑面积、投资金额只分别占全省总量的11.59%、17.13%、15.04%、12.51%、22.44%［52］。 在 中 部 地 区 ，河 南 省 农 村人均体育场地面积仅有0.014m2，远低于全省的人均水平1.0m2；［30］处于西部地区的重庆市共有17351个体育场地，其中分布于乡（镇）村的体育场地为255个，仅占全市的1.47%［52］。

其二，城乡社会体育指导员数量悬殊。如目前吉林省社会体育指导员城乡分布总体情况是城市社区社会体育指导员是12755人，占社会体育指导员总人数的87.57%，农村社区体育指导员为1811人，占社会体育指导员总人数的12.43%；［32］河北省每1000人拥有的社会体育指导员数量，城镇居民为1名，而占人口半数以上的农村居民则只有0.5名［18］；2012年，陕西省的社会体育指导员人数已上升到2.2万名，但农村社会体育指导员的人数只有0.5万名；贵州省各行政村、乡（镇）几乎没有社会体育指导员［16］。

其三，学校体育差异显著。根据2008年11～12月国家教育督导团组织国家督学和专家对东、中、西部8省的16个市、32个县（市、区）中的158所中、小学校随机抽查显示:由于经费短缺，8省农村中、小学体育卫生教师普遍缺乏，体育教师兼职比例过大，个别省份达到70%；大部分省份农村中、小学体育设施设备严重短缺，少数省份农村中、小学体育场地和器材达标率分别低于40%和50%［14］。

6 体育公共财政支出政策公平偏离的归因分析

6.1 财政公平理念的忽视

改革开放以来，政府提出了“效率优先、兼顾公平”的经济发展理念，使一部分地区、一部分人先富起来，并最终实现共同富裕。但是，这一经济领域的原则逐渐被泛化并迅速进入社会其他领域，变成了各行各业通行的改革准则。导致在实际中效率成为政府追求的首要目标，当效率与公平发生矛盾时，往往舍公平取效率。

在体育领域，由于体育资源较为短缺，培养体育精英人才（高水平运动员）的迫切需要等原因，效率原则几乎也是最高原则，体育公共财政支出政策无不以效率优先为导向。如，在体育资源约束的条件下，体育经费侧重于投入见效快，易产出“金牌”的竞技体育，而较少投入见效慢、受益面广的群众体育。

6.2 政府财政责任的淡化

从根本上说，体育公共财政支出政策的不公平问题，是社会公平与政府责任的关系问题。正如温家宝所言:“如果说真理是思想体系的首要价值，那么，公平正义就是社会主义国家制度的首要价值……如果说发展经济，改善民生是政府的天职，那么，推动社会公平正义就是政府的良心”［35］。

发展体育公共事业，除了体育参与者自身外，国家与社会也是受益者。因此，绝大部分国家将体育作为公共产品供给，政府承担相当部分的体育发展责任，并予以了相当的财政资金保障。欧、美众多国家的体育公共财政支出经费一般超过政府财政总收入的1%，如瑞士为4.3%、俄罗斯为2%［34］。在我国，随着体育社会化、市场化的改革，往往过多地强调体育参与者及其家庭的责任，忽视政府的义务和责任，很大程度上把本应由政府来承担的那部分责任推向社会个人，造成政府体育公共财政支出不足，与发达国家差距较大。从我国2008—2012年体育公共财政支出情况来看，体育公共财政支出占政府财政总收入的比重不到0.4%，即使是在全国财政收入多年持续增长的情况下，体育公共财政支出也不升反降（表7）。这使得政府在体育公共产品的供给上只能有重点地选择，无法兼顾全局均衡。

6.3 财政体制不合理

在现行财政体制下，中央财政主要负责全国性体育事务，地方财政主要负责地方性体育事务，这一制度本身并无不妥之处。但是，自1994年分税制财政体制改革以来，中央在财政收入上所占比重开始大于地方财政，从理论上讲，这也要求中央政府应担负更多的责任。事实上，现有的财政管理模式，中央政府财权上升的同时，并未扩大事权，反而是地方政府的事权扩大，在主要财政支出中地方财政支出所占比例明显高于中央财政，导致中央与地方在财权与事权的关系上形成了财、事两权并不对称——财权上收与事权下放的格局，在事实上把地方体育发展的责任由中央政府转移到了地方政府头上（表8，图2）。导致地方政府，尤其县、乡（镇）两级政府的财政无力承担众多公共服务的职能，对于包括体育在内的各类公共服务供给只好少作为或者不作为。这也是造成我国体育发展不均衡，尤其是城乡体育分野的一个重要原因。

表7 全国体育财政投入与全国财政收入比较一览表（亿元）Table 7 The Comparison between Sports Financial Investment and National Financial Investment in China

表8 2007—2011年中央与地方财政收支比重比较一览表Table 8 The Comparison of the Expenditure Proportion between Central and Local Financial Revenue during 2007to 2011（%）

6.4 区域间财政收入悬殊较大

长期以来，我国东、中、西部地区社会经济发展水平形成的差距，直接造成了东、中、西部各省（区、市）财政总收入及人均财政收入均存在巨大的悬殊（图3）。以2011年为例，东部各省（区、市）的财政总收入与人均财政收入分别是中、西部各省（区、市）的3.6～36.3倍及3.7～8.4倍。东、中、西部各省（区、市）财政总收入与人均财政收入的悬殊，必然会使各省（区、市）用于包括体育在内的各项公共服务的财政支出存在差异。

7 完善体育公共财政支出政策，充分保障体育公平

7.1 理念先行:重构体育公共财政支出观念

体育公平的落实首先要重塑体育公平理念。

一是，从重“精英体育”向重“大众体育”转变。长期以来，我国以竞技体育为重心的体育财政投入模式，实际上是一种以培养少数高水平运动员为目标的精英体育发展模式，它确实可使有限的体育资源在较短期内产生出较高的效率，但在财政投入约束的条件下，势必导致大众体育发展受损，有悖于政府的基本宗旨。从长远看，不公平的政策也不可能是有效率的，因此，政府的主要职责就是为大众体育提供均衡的体育资源，而非片面追求精英体育。

图2 2011年中央与地方财政各项目支出占全国财政支出比重示意图Figure 2.The Proportion of the Central and Local Fiscal Expenditure Accounting in the National Fiscal Expenditure in 2011

图3 2011年各省、直辖市、自治区财政总收入及人均财政收入Figure 3.The Total Provincial Fiscal Revenue and Per Capita Income in 2011

二是，破除城市偏向理念。城乡体育不公很大程度上源于社会经济发展中以城市为中心的价值指向。城乡均衡发展是现代社会发展的必然要求，更是社会主义制度的本质要求。因此，在城乡体育发展的关系上，应破除长期形成的城市偏向价值理念。政府的体育公共财政支出取向和政策选择，首先，是不扩大城乡体育的差距，然后，是逐步缩小差距。当前应特别需要加大农村体育公共财政支出，解决长期形成的农村体育贫困问题。

三是，树立差异化公平观。体育公共财政支出政策的公平性是实现体育公平目标的重要手段，它是体育资源在不同群体间分配的公平性。政府通过财政支出政策修补体育不公时应树立差异化的公平观:一方面，社会每一成员，不论贫富、种族和性别差异，都应获得大致均等的体育公共财政资源的机会；另一方面，体育公共财政支出应体现对那些在经济、社会、文化等方面处于不利地位的成员提供必要的体育资源补偿，做到差别对待，最终使所有社会成员都能均等地享受体育公共服务。

7.2 责任落实:体育的公平保障主要应由中央财政来承担

根据现行中央和地方财政分权制度，中央财政的事权范围主要是全国性的公共事务或是受益范围为全国性的公共产品供给，地方财政的事权范围一般是地方性公共事务或受益范围为某一区域的公共产品供给。体育公共事业的发展具有较强的地方性事务特征，其受益范围一般也主要在有限的特定区域范围内。因此，由地方财政负责本区域内的体育公共事业发展有其合理性。尽管如此，公共体育事业发展中的一些事务又不完全是地方性事务，如竞技体育与群众体育失衡、城乡分野、区域差异等体育不公问题就可视为全国性事务，理应由中央财政负责，并根据实际需要及时调整中央与地方财政的事权范围与财权配置。在现行财政体制下，也只有中央财政才能较好承担此责任。

7.3 总量增加:合理加大体育公共财政支出

鉴于当下体育公共财政支出总体不足的现实，增加政府的财政支出是解决我国公共体育事业发展经费短缺、保障体育公平的重要措施。方式有二:

一是，适当增加预算内财政支出。实现体育机会均等的公平，仅仅依靠市场的力量调节显然不够。诚如美国前总统克林顿所言:“市场确实是了不起的，但市场不能给予我们安全的街道、清洁的环境、平等的教育机会、贫穷婴孩的健康孕育以及健康而可靠的晚年”［3］。在社会成员社会地位、经济收入存在差异的现实情况下，实现体育公共服务的均等配置，政府的体育公共财政支出极为重要。那么，政府到底应该向公共体育事业投入多少财政资金为合适呢？综合考虑我国体育公共财政支出长年不及全国财政收入0.4%及国外发达国家体育公共财政支出超过国家财政收入1%的情况，再结合当下我国GDP及政府财政收入双增长的现实条件，面对广人民群众日益增长的体育公共服务需求，建议将体育公共财政支出增加至全国财政收入的0.5%～1%，并使其适度跟上财政收入的增幅，相对于总量达117210亿元（2012年）且每年快速增长的全国财政收入而言（图4），这既是必要也是可行的。

图4 2008—2012年全国财政收入及增长速度示意图Figure 4.The National Fiscal Revenue and the Growth Speed during 2008to 2012

二是，合理安排财政超收入部分的体育支出。自1994年分税制改革后，不论是中央财政还是地方财政，均会出现财政超收（财政收入执行数高于年初预算的部分）的情况（图5）。对财政超收收入，各级政府均会在当年安排使用，增加相关支出。如2011年中央财政超收的5446亿元，除2638亿元用于补充中央预算稳定调节基金，留待下年度经预算安排使用外，其余均用于增加教育、科学技术、保障性安居工程、困难群众一次性生活补贴、公路建设与对部分困难群众和公益性行业油价补贴等各项民生支出，且从中可看出以上支出相当一部分是用于促进社会公平之用。值得注意的是，从现有的财政超收使用情况来看，并未见体育支出。因此，随着体育作为民生重要内容在现代社会中地位的日益凸显，各级政府对于财政超收部分的使用安排不能漠视体育，理应合理增加体育支出，用于弥补体育发展过程中的不公平现象。

图5 2003—2012年中央与地方财政超收率情况示意图Figure 5.The Central and Local Fiscal Super Yield Rates during 2003to 2012

7.4 结构优化:有效利用财政转移支付制度

公平是一种价值判断，不偏不倚、客观公正是其基本含义，但这并不意味着公平就是绝对地平均配置资源。综观世界各国，为促进社会公平，政府在制定公共财政支出政策，在对社会资源再分配时一般都会予以在社会竞争或社会变迁中利益受损者政策性保护和适当的福利补偿，这即为公平的差别原则，也就是亚里士多德所说的“平等的应当平等对待，不平等的应当不平等对待”［42］，如我国的“低保”、“扶贫”政策皆为此体现。虽然这不平等，但却公平。罗尔斯教授认为，“社会和经济的不平等，只要其结果能给每个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益即为正义的”［41］。因此，为实现体育公平，需要有恰当的财政支出政策对体育公平受损的群体进行适当的补偿。财政转移支付制度即为一有效的政策。

一是，纵向转移。纵向转移包括上级政府对下级政府的转移支付及下级政府对上级政府的转移支付二种形式。就目前我国体育不公的问题，宜建立稳定的中央及省级政府对县、乡（镇）二级政府的纵向体育财政转移支付，使县、乡（镇）二级政府有较充裕的资金确实履行发展公共体育事业的职责。纵向的体育财政支付必须坚持财权与事权相匹配的原则，以一般性转移支付为主，辅以专项转移，确保县、乡（镇）二级政府能够有足够的资金提供农村体育公共服务。

二是，横向转移。改革开放后，除区位优势外，向东部倾斜的财政政策也是东部地区经济发展迅速的重要原因。为实现区域间的公平，有必要尝试建立区域（主要是东部发达地区对中、西部欠发达地区的）横向体育财政转移支付。近年来，我国一些省份对西藏地区的体育援助对促进当地公共体育事业的发展发挥了重要作用（表9）。因此，在当下我国区域体育公共财政支出存在较大差异的情况下，尝试建立横向的体育财政转移支付是缩小区域公共体育事业发展的一项可行措施。

表9 近年部分省（市）体育局对西藏各地区的体育支援一览表Table 9 The Sports Support in Tibet Regions from a Number of Provincial and Municipal Sports Bureaus in Recent Years

7.5 财税激励:积极培育体育社会组织

诚然，体育公共服务应由政府供给。政府与市场一样不是万能的，也存在缺陷，正如斯蒂格利茨所言:政府并不是某种具有良好意愿的计算机，总是能够做出对整个社会有益的无私决策［39］。也就是说政府在供给体育公共服务时存在通常所说的“政府失灵”现象。主要表现有:其一，政府提供的体育公共服务往往采用“一刀切”的方式，无法顾及到区域、个体的差异；其二，长期以来，受“效率优先、兼顾公平”惯性思维的影响，为更快更好地获取政绩，作为“理性人”，政府（官员）更重视公共体育事业发展的效率、规模，更愿意将公共体育资源投向一些产出周期短、绩效易量化、受关注度高的领域，如竞技体育。

“政府失灵”现象带来的后果之一，就是体育公平受损。事实上，前文所述的体育不公现象很大程度上与“政府失灵”有关。因此，为弥补公共服务供给中“市场失灵”和“政府失灵”的缺憾，还需充分积极培育社会组织参与体育公共服务的供给，这也是世界各国公共服务供给的一个重要方式。作为一种具有志愿精神和浓厚伦理色彩，而不靠权力和利益驱动的，代表社会力量的社会组织，“在谋求经济公平和社会正义、维护全人类共同利益的旗帜下开展活动，这使他们成为一种道义性社会组织力量”，“所致力于解决的问题是被主流社会组织体制所罔顾或所顾不及的一些社会问题”［48］。

目前，我国共有19904个（2010年）体育社会组织［28］，除少数由政府扶持发展外，大多面临“志愿失灵”的问题，即普遍存在资金短缺，对参与体育公共服务的供给心有余而力不足。因此，政府应积极利用财税政策培育体育社会组织。

一是，直接财政支持。政府直接以财政支持社会组织发展已是普遍现象，美国霍普金斯大学对22个国家的非营利部门调查研究发现，其资金来源40%来自政府支持［46］。虽然我国政府也对一些社会组织予以财政资金支持，但这往往只存于一些官办色彩较浓的社会组织中。因此，从长远看，政府应对一些非官方扶持发展的体育社会组织也适当给予一些资金支持，进而使更多的体育社会组织获得发展，提高其社会服务能力。

二是，采购公共服务。政府的资金补贴固然能在一方面解决体育社会组织资金短缺的问题，但完全依靠政府资金的补贴，并不利于体育社会组织的长远发展以及服务能力的提升。对此，政府可通过加大对体育公共服务项目的投入，以项目外包、项目委托、项目招标等形式向体育社会组织采购体育公共服务产品，以此间接为其提供资金支持。而政府的工作重心则可转向监管体育社会组织的财务运作。

三是，税收优惠。税收优惠政策对于社会组织乃至整个社会公益事业的发展极为重要。通过税收减免优惠政策，政府可以少量的财政资源引导社会资源源源不断注入社会公益事业，实现政府期望的公共目标。因此，为扶持体育社会组织的发展，也应有相应的税收优惠政策，主要包括:一是，对体育社会组织本身的一些非营利服务项目收入的税收优惠。二是，对向体育社会组织捐赠的单位与个人的税收优惠。

7.6 制度重构:体育财政投入公平的保障

第一，完善法律制度。体育公共财政支出机制的公平须有一套行之有效的刚性法律法规体系予以保障。一方面，要在《中华人民共和国体育法》中明确各级政府体育公共财政支出应承担的责任及分担的比例，尽量避免因法律制度不完善或因相关法律法规条文模糊，而造成各级政府推诿责任或漠视责任；另一方面，通过一系列配套的法律法规制度对各级政府体育公共财政支出的内容、总量、结构、程序及违法或违规的后果等相关的内容给予明确的规定，使之在实践中易于操作。

第二，构建体育公共财政支出绩效评价机制。政府通过财政支出发展公共体育事业目的是满足人民群众日益增长的体育文化需求，改善民生、增进社会成员的福利。为保障体育资源能够均等地向社会成员分配，应建立以公平为导向的体育公共财政支出绩效评价机制。其内容包括:一是，评价指标体系。应以公平为价值目标，构建定性与定量相结合，稳定性与动态性兼顾的开放性体育公共财政支出绩效评价体系。二是，评价主体。对评价指标体系的评价应有来自体育、立法、审计、公众、媒体等多领域的专家组成，方能依据评价指标体系对体育财政运行的绩效作出客观、公正的评价。三是，评价结果反馈体系。评价结果应及时向有关部门反馈，这不仅是判断体育财政制度公平合理与否的依据，同时，也是对有否落实体育公共财政支出政策的有关部门或工作人员实施奖励或问责的依据。总之，构建体育公共财政支出绩效评价机制的目的在于使之成为体育资源均衡配置的风向标，指引政府有关部门及体育管理工作者合理分配体育资源，使体育公共财政支出的价值取向真正回归政府追求公共利益的责任。

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