城镇化：不能忽略产城一体化

王征 黄南

（王征：济南市社会科学院经济研究所所长；黄南：南京市社会科学院经济研究所所长，研究员）

当前，我国产业发展与城市建设的脱节现象已经成为一对比较明显的矛盾，这在城市新区建设和工业园区的发展中表现得尤为突出，这与实现工业化与城市化的要求极不相称。产城脱节制约了城市功能的提升发展。因此，实现产城一体化是当前我国经济转型发展的必然要求，是实现经济产业化与服务化同步发展的有效途径。

一、产城一体化含义

城市空间布局是城市发展规划的重要组成部分。从城市发展的源流上来分析，“城”的含义乃是划地为城，“市”就是人们集中进行交易的地方，这说明城市的经济功能是与生俱来的。要想交易首先要拥有产品，也就是说要发展实体经济，于是城市里面就有了产业，可见城市与产业之间天然地具有一种相伴相生、“不弃不离”的关系。很显然，居住在城市里面的人群要想生存，就必须要先劳动，其他的社会活动才有所依托和附着。古人云，有恒产者有恒心。有了兴旺的产业，城市才能够发达；而宜居的城市，又能给产业发展提供场所，二者形成了一种有机的互动关系。但是，随着城市空间的扩大和交通条件的发达，城市建设和产业发展之间开始出现脱节。应当说，适当的功能分区对于城市的合理发展是必要的，但产城分割的现象过分严重，就会导致城市的“空心化”。一个长期患有“产业贫血症”的城市是不可能具有真正长久的活力的，因此，在今后的经济发展中，注重产城一体化已是势在必行。

产城一体化理念是基于空间经济学理论对产业发展与城市建设规律和趋势做出的科学把握。产城一体化是合理布局产业园区空间范围、优化提升城市功能的重要手段，也是我国现阶段产业转型升级、优化产业结构的内在要求。

当前我国的工业化和城市化进程已经进入关键时期，新型工业化与新型城镇化是摆在我们面前的艰巨任务。新城区建设和产业园区建设是目前各地城市发展的主要内容，在这种条件下，抓好产城一体化是一项重要而迫切的任务。

产城一体化思想从根本上讲是主张城市发展要遵循持续、协调的原则，立足于将产业发展和城市建设有机结合起来，其内容大致可以包括以下几个方面：首先，是城市多方面功能的协调，不仅要注重城市的产业发展，还要综合考虑的宜居程度、服务完善程度、生活便捷程度和文化氛围等因素。既要注意利用城市的集聚效应和极化效应促进产业发展，又要注意通过产业水平的提升来带动城市设施建设与社会发展，做到以城带产、以产旺城。其次，要安排好生产部门与生活服务部门的有机联系，搞好生产配套和生活服务配套，让生产部门的工作人员能够就近享受到便捷的生活服务，同时也让市民能够就近实现就业。再次，要便于实现人才、物资、资金、信息的有序流动，以便于其在产业部门与城市功能部门之间、城市各功能区之间合理流动，进而提高要素资源的配置效率和实现城市整体竞争力的提升。

二、产城脱节的表现

在当前我国大力推进工业化与城镇化的过程中，一种普遍通用的模式是：围绕主城区边缘地带的城乡接合部，建立各种类型的用于工业项目开发的产业园区；或者是在城市外围与产业园区相配套，建立用于居民居住的新城。这样，造成的后果有：

其一，“空心化”现象的出现。集中表现为老城区产业的衰落，新建城区缺乏产业发展的支撑，产业园区缺乏生活设施的支撑。其二，产业门类之间欠协调。对于大多数城市来说，处于产业价值链末梢的产业过多，而能够占领产业制高点的新兴产业太少，致使总体上产业发展处于较低水平，拖了城市发展的后腿。其三，城市功能的周全性还有所欠缺。体现在功能区域的划分方面过于呆板，新建成的区域多数是以投资项目的需求为引领，基础设施的设计也均以工业生产为指南。对生活性设施重视不够，不仅缺乏必要的生活设施，而且在生产区域与生活区域之间缺乏必要的有机连接，彼此之间都缺少对方的有效支撑。其四，由于片面强调功能突出，导致了园区规划安排与新城区规划安排之间的割裂。园区规划与新城区规划各自为政，过分强调自己方面的作用：在园区规划中，片面注重生产安排，忽略生活安排，缺乏生活设施的支撑；在新城区规划中，对与生产的配合有所忽略，缺少生产设施的支撑，使居民每天的相当一部分时间花费在上下班的路上。其五，在管理体制方面缺少应有的配合。有关管理部门工作中“缺位”和“越位”现象都有所存在，有利益的地方抢着管，担责任的地方互相推。园区在用地规划方面说了不算，政府在这方面往往有考虑欠周或者有所偏颇，致使产、城建设之间缺少配套衔接，彼此之间功能设计单一，不能达到复合型的要求。

三、实现产城一体化的路径选择

为了避免产城脱节现象，各地应当结合当地的城市特色与产业优势，探索产城一体化的发展途径。经验证明，基于城市的持续发展，在推动产城一体化过程中应当把握好以下几个方面：

1.树立适度超前的规划意识，加强城市相关规划完善和衔接

要拓宽视野，立足长远，多方求证，科学规划，使新城区和园区建设具有广泛的适应性和互补性，便于统筹发展。抓好规划的集成配套，既要适宜生产，还要适宜生活，又要适宜发展现代服务业。要将产城一体化的理念贯穿规划过程的始终，搞好部门联合，统筹考虑资源安排。既要充分利用资源空间，又要留足发展余地和人性化的休闲空间。

2.抓好产业转型升级，推动产业结构调整，建立有力的产业支撑体系。我国大多数地区现在正处于工业化加速进行的阶段，建立完善的现代产业体系势在必行，而且它还必须要与现代城市（镇）体系相互适应，相互促进，以克服产城之间功能不匹配、结构不合理、功能不协调的状况，进而克服产城之间各行其是、连接松散、分头发展等问题。在推进产城一体化的过程中，抓紧“转方式、调结构”，发展与当地特点相适应的产业集群，延长相关的产业链，构筑特色园区，形成城市产业特色。

3.抓好产业发展载体功能化建设

要完善城市（镇）功能，注重城市（镇）功能多元化，提升园区功能。既要重视其生产功能，又要重视其服务功能，实现园区效能的复合化。要抓好园区作为城市发展的功能化载体的相关建设，不仅要将园区作为产业发展的载体，而且要将其作为城市功能区的有机单元，完善其综合功能，促使其由单一的生产型向多功能区演化。

4.抓好基础设施的完备化，加快园区设施建设的完善提升

要结合园区配套建设，健全各类公共服务设施，建立完善的产业和城市（镇）服务体系，为生产生活提供便利条件。在园区大发展和快速城市化的背景下，由于各种主、客观条件的局限，往往导致基础设施的发展滞后，这不仅制约了园区的发展，也影响了城市功能的发挥，而完善的基础设施（包括交通设施、市政公用设施以及环保设施等）既有利于城市功能的提升，也有利于城市功能区之间的联系沟通，有利于园区建设朝多元化方向发展。

5.要注重优化布局，抓好集约用地，兼顾产、住、商用地的合理配比，明确短、中、长期的发展目标，防止某一方面用地过度，以保证新城区和产业园区的可持续发展。

产城一体化是一项系统性很强的工作，涉及城市发展的方方面面。这要求管理者从规划到建设的各个环节都要树立统筹兼顾的观念，同时完善和明确各方面的管理职能，为城市发展提供强有力的政策保障。使产业发展与园区建设形成良性互动的局面，实现功能多元、产城交融、配置集约、生态优美，进而推动城市功能日益完善，城市经济持续、协调、健康发展。