我国养老保险制度运行的法制困境与出路

蒋悟真　尹迪　王洁若

摘 要：基本养老保险是我国社会保险的五大险种之一，在保障老年人基本生活方面具有重要作用。而转型期大量“断保”现象的出现不仅给养老保险的运行带来冲击，加剧了个人账户的“空账”压力，也昭示出目前养老保险存在的法治困境与制度缺陷。我国养老保险制度法治化亟待进一步合理调整主体间的责任配置，完善养老保险的运行模式，健全制度内部及其与外部制度的衔接规定，提高养老保险基金的运营与管理效率，从而更好地发挥其应对风险的功能，促进社会与经济稳定且可持续发展。

关键词： 养老保险制度；断保；保险基金；保险转移衔接；保险法治

中图分类号：F842.6 文献标识码： A 文章编号：1003-7217（2014）04-0136-05

一、问题的提出

尽管我国的养老保险制度一直跟随社会经济的转型而调整发展，但各类中断养老保险的现象仍旧层出不穷。早在2007年，珠三角地区就曾发生过农民工“退保潮”——由于养老保险关系转移续接规定的缺失以及各地区操作的不统一，诸多农民工参保者跨地区流动受限而基于现实利益的考量选择了弃保以领取退保费[1]。对此，国务院于2009年12月底通过《城镇企业职工基本养老保险关系转移续接暂行办法》，力图通过解决基本养老保险关系的转移续接问题降低退保的发生率。在此基础上，2010年出台的《社会保险法》更加明确规定“个人账户不得提前支取”，进而从法律上禁止了退保的行为。然而，《社会保险法》虽然终结了以取现为目标的退保行为，但并没改变其他类型的中断或退出行为。2013年10月底李克强总理在中国工会第十六次全国代表大会上表示，今年已有累计3800万人中断缴纳保险；另根据人社部做的一项调查显示，已有23%的工作人口中断了缴费，断保现象十分突出[2]。

我国现行的养老保险采取的是“社会统筹+个人账户”的统账结合模式，社会统筹账户的资金实行的是现收现付制——在职人员的社会统筹部分资金用于支付当期退休人员的养老金，个人账户的资金则实行基金积累制——在职人员自我储蓄、自存自用、自我保障[3]。无论断保者是未到最低缴费年限而中断缴费，还是达到最低年限15年而停止缴费，断保行为均加剧了个人账户“空账运行”的压力。与此同时，断保与“空账”现象的存在与我国养老保险制度的设计理念严重相悖，继而反映出作为承载理念的养老保险制度仍存在缺陷，这些缺陷阻碍我国养老保险法治化的进程。我国养老保险制度亟须针对现存的法制困境作出相应的改革与完善。

二、我国养老保险制度的设计理念与运行悖论

养老保险的立法理念决定着养老保险的制度设计，具体的制度规范关系着能否指导社会成员开展符合法理念的参保实践。就养老保险的本质来讲，其并不具备一般保险合同的射幸性特征，因为其作为保险给付条件的年老风险是必然要发生的，因此养老保险的立法注定是在保障原理上展开的[4]。我国养老保险的立法之初即把养老保险确定为兼具保险与救济性质，在制度设计上遵循的是社会化养老理念与国家保障理念的融合。然而，断保与空账现象的出现则证实当前养老保险的运行实践已走入与立法理念相悖的境地，养老保险的制度构建现存诸多瑕疵。

（一）社会化养老理念及其运行悖论

我国对待养老问题正经历由家庭养老时期向社会养老时期过渡。《社会保险法》的出台确定了建立社会化养老保险制度的目标，其所倡行的法律本位观与法律利益观分别为社会本位和社会利益[5]，集中体现为个人养老责任与社会化养老责任的竞合，并通过社会化途径把个体的养老责任通过保险机制加以落实。我国养老保险制度的社会性表现为：

1.缴费责任主体的普遍性与多元性。与自愿性缴费的商业保险不同，社会保险要求在适当范围内实现普遍覆盖，缴费主体应实现多元化而不只是高风险人群[6]。为此，《社会保险法》明确规定了我国基本养老保险的缴费责任主体为三类：个人、用人单位以及政府。个人与用人单位缴费部分构成了个人账户与社会统筹账户养老保险基金的主要来源，当养老保险基金支付不足时，政府再予以补贴。因此，养老保险的有效运行依赖于缴费主体各负其责，实际履行其缴费责任。然而实践中，不仅有大量个体参保者未缴满最低年限就中断缴费，还有很多非全日制用人单位以及小微企业为了降低成本而逃避缴费责任，导致很多在职人员并没有加入到养老保险中来，既不符合我国社会保险所倡行的广覆盖方针，也与养老保险缴费主体的多元普遍理念相背离。

2.养老待遇的市场化。蒂特马斯教授（Titmuss）把社会福利模式分类为补缺型、制度化再分配型与工业成就表现型社会福利。其中，工业成就表现型是以雇主责任制或社会保险制度的形式出现，福利待遇的高低与个人的缴费比例挂钩，强调的是个人的权利[7]。我国的养老保险制度就定位于工业成就型这一福利模式——对参保者的缴费年限只设最低线限制，参保者可以选择缴纳更长年限，相应的退休后享受的养老保险待遇会更高，以此来鼓励参保者多缴多得，扩充参保者个人账户的资金，激励其为养老储蓄。然而在上述3800万人的断保大军中，有相当一部分参保者是缴费满15年便中断了缴费，这部分人群并未意识到现行养老保险待遇与个人贡献的正对应关系，退休后往往只能享受较低水平的养老待遇，不仅很难确保其老年生活可以得到有效保障，还对其他在职参保者产生了负激励作用。如此恶性循环的后果与我国养老保险的立法理念相去甚远。

（二）国家财政保障理念及其运行悖论

养老保险作为一项“职业性入息维持计划”[8]，兼具了经济制度和社会保障制度的属性。作为实现社会成员社会保障权的义务主体，许多国家均将政府提供养老保险的责任写进宪法。在国家的干预下，政府不单单是养老保险计划的实施者和强制者，更对养老保险基金的管理和支付能力承担了公共财政保障责任，即在国家的运营与管理下，要确保实现基本养老基金的保值与增值，这也是国家成为养老保险实施者和强制者的合理性前提。然而当前我国基本养老基金的保值增值渠道十分受限，养老保险基金的总体收益率有时还赶不上物价的上涨指数①。不仅如此，根据《中国养老金发展报告2013》公布的数据显示，截至2012年底基本养老保险个人账户缺口已达约5602亿。养老保险基金所面临的贬值危机与个人账户现存的缺口使国家财政保障理念虚化，国家作为养老保险基金管理者的合理性受到质疑，进而导致养老保险制度的公信力下降，成为参保者中断缴保的理由之一。

三、转型期养老保险法治化运行的制度困境

作为连结养老保险理念与实践的桥梁，合理的制度设计对发挥养老保险收入再分配与社会保障功能、实现养老保险法治化具有重要的作用。现行养老保险实践与立法理念的悖论反映出我国养老保险制度还存在着诸多缺陷。从不同角度剖析，当前影响我国养老保险法治化运行的制度困境如下：

（一）养老保险主体间责任配置失衡

现阶段养老保险主体间的资金责任分担机制主要存在着以下缺陷：政府层面上，财政内部收支结构失衡，政府在社会保障供款以及社会保险转制成本的承担方面责任缺失。目前我国社会保障支出占我国财政支出约为12%左右，远远低于西方国家30%～50%的比例[9]。与此同时，政府在构建“统账结合”的新型社会保险制度中回避了偿付旧制度债务的财政责任，而寄希望于利用社会统筹部分的缴费支持制度变迁的成本，不仅导致企业要同时承担离退体职工的养老和为在职职工积累养老金的双重任务，还形成社保管理机构采取社会统筹基金向个人账户基金透支的“混账”管理局面，造成了个人账户的“空账运行”[10]。企业层面上，用人单位负担的基本养老险缴费比例过大，这一缴费部分很可能会部分转嫁给职工，造成对消费的抑制[11]。且当前对企业欠缴保费的监管力度的不足以及法律责任设置的粗略导致企业违法成本很低，实践中出现大量企业逃避缴费责任的现象。个人层面上，一方面，缴费基数的高设置与保障水平的偏低使得个体参保者缺乏参保积极性，造成个人账户金额不足；另一方面，现行养老保险对个体缴费责任的厘定并未考虑到三代契约理念②，对被保险人是否养育子女不加以区分而一律辅以同样的缴费标准，难以实现参保者给付的公平性。

（二）养老保险运行模式不完善

建立与经济发展相适应并能够积极应对人口老龄化趋势的养老保险制度，依赖于国家对养老保险制度的定位与模式的选择。养老保险模式的制度应用必然要处理好公平与效率、再分配与储蓄的关系。养老保险的公平意味着公平筹集和分配基金，效率则体现为激励机制引入的必要性。《社会保险法》在第10条提出公务员和参照公务员管理的工作人员的养老保险办法由国务院另行规定，引来了社会公众对我国计划经济时代向市场经济时期转型的特殊产物——养老金“双轨制”的诸多争议。养老金“双轨制”的存在不仅有违养老保险的公平性，更对参保人产生负面效应，阻碍了养老保险对效率的追求。

此外，养老保险制度的有效运行需要合理对待“再分配”与“储蓄”的关系，政府对公共基金和个人账户都要作出承诺。目前不仅积累账户的风险投资管理成为新涌现的亟需解决的问题，在个人账户的“空账”运行使公民个人账户的民事权利保障受损的现状下，个人账户的“储蓄”职能亦需要重新定位、调整和完善。

（三）养老保险转移衔接制度不健全

随着城镇化进程的加快，快速流动的社会成员需要可以“携带转移”的社会保障制度以切实维护其生存发展权利。现阶段在养老保险制度内部，有关养老保险关系跨地区转移的规定与不同类型养老保险之间转换的规定依旧不完善。跨统筹地区就业方面，《社会保险法》于第19条明确了基本养老保险关系随个人转移的一般原则，但在具体操作标准如“年限互认”方面以及操作环节上，缺乏具体规定。尽管此前人社部和财政部联合出台的《城镇企业职工基本养老保险关系转移续接暂行办法》细化了很多内容，但其调整范围也仅限于企业职工基本养老保险，对于大量灵活就业人员、无雇主的个体工商户参保的城镇居民养老保险如何随个人转移续接则未作说明。对于不同类型养老保险之间的转换问题，其主要难点在于如何做好城乡养老保险制度的衔接，解决农民工群体的社会保障问题。在2006年国务院出台的《关于解决农民工问题的若干意见》的指导下，各省市均展开了实践，如深圳市实行的“城保模式”、北京采取的或“就地封存”或“转移回村”处理方法等，但外出农民工总体参保率仍然很低③。在保险与救助制度的衔接上，新近出台的《社会救助暂行办法》虽然在第28条、29条实现了特困人员的医疗救助和医疗保险的衔接，但在与基本养老保险衔接的规定上还处于空白，《社会保险法》亦缺乏相关衔接性规定。

（四）养老保险基金运营管理低效化

作为养老保险机制的物质载体，养老保险基金的高效运营与管理是养老保险有效发挥其保障功能的关键。现行养老保险基金的征缴主体不明晰、统筹层次过低、投资渠道单一以及监管缺位等不足严重阻碍着养老保险基金的保值增值，使养老保险基金的运营管理面临着低效化风险。在征缴机构的选择上，实践中长期存在着地方税务机构和社会保险经办机构并行的二元征缴主体局面，使后续管理环节的责任主体不明，管理效率大大降低。《社会保险法》的出台亦未结束这种二元化结构。在基金的统筹层次上，目前我国基本养老保险基金的结余是由各省市政府分散管理，地区之间无法调剂，地方养老保险基金结余差异很大，一定程度上影响了基金投资结构的优化及投资策略的升级。在基金投资渠道上，基于安全性的考虑，我国养老保险基金的投资范围，仅限于存入银行专户和购买国债。近年来，银行利率不断下降，基金贬值风险剧增；国债的投资回报率虽高于银行，但受期限结构限制，资金流动性不高。在基金的监管上，养老保险基金的控制权在各地方政府，相关法制的缺失及监督机制的滞后导致基金被侵占、挪用、浪费等现象时有发生。

四、养老保险制度的立法完善

“社会国家乃是一种程序，一种不时面对新的问题，面对挑战，而不断解决问题的程序。”[12]面对现存的制度困境，我国养老保险制度的立法完善应坚持在公平正义的导向下，引入市场机制和激励制度，实现公平与效率的双重目标，以积极应对老龄化社会趋势，引导养老保险实践良性运行。

（一）合理配置养老保险各方责任

第一，优化财政内部收支结构，加大中央及地方财政对养老保险的补贴投入力度；通过中央财政预算拨款、国有股减持划入资金等方式弥补社会保险的转制成本。对此，十八届三中全会《决定》就指出要划转部分国有资本以充实社会保障基金。第二，逐步降低企业负担的基本养老保险缴费比例，完善相关的监管机制。世界各国养老保险平均缴费率水平为15%，基于福利最大化条件下的实证分析以及养老保险精算平衡模型展示，我国企业养老保险最优缴费率应在现行20%的基础上逐年下调，至2020年调整为18%，到2035年调整为17%，而后直接调整为15%[13]。同时，细化《社会保险法》中的企业欠缴养老保险的法律责任，落实银行委托划转、法院强行征缴等制度，严格执行企业法人的业绩考核及评优评先。第三，适当减低个体参加城乡居民养老保险的缴费基数，成都市最近即把城镇职工基本养老保险的缴费基数降至40%，此外，在人口老龄化背景下，养老保险的缴费政策还应贯彻三代契约理念针对养育子女的个体差别化对待。德国在1992年养老保险改革中就规定每位在家抚育小孩的母亲或父亲可以享受三年的免缴保费期间，我国应积极借鉴相关经验，实现三代内权利义务的均衡配置。

（二）改革养老保险的运行模式

首先，尽快实现养老金双轨制合并统一。在国家机关、事业单位和国有企业之间统一养老保险制度，不仅有利于缩小部门差别、提高透明度以促进养老保险的制度公平，还可促进劳动力的重组、国有资产的剥离和有效利用。其次，变个人账户的“实账”积累为“名义账户”模式。名义账户制度下，个人账户仅具有记账功能，一方面通过全国统一的、反映经济增长状况的记账利率之确定，将账户资金与养老待遇挂钩，并以权益记载的公示性增强账户资金的透明性从而克服养老保险的惰性因素提升其效率；另一方面，则通过代际间财产权益的流转化解实账基金所面临的保值与挪用风险，提高养老基金内部的资金流动性[14]。最后，养老保险制度的发展还应向多层次、多支柱养老保障模式转变，引入市场竞争机制，构建基本养老保险、企业年金补充保险和商业养老保险相结合的综合养老保险制度[15]。2013年国务院在印发的《关于加快发展养老服务业的若干意见》中所提出的开展“老年人住房反向抵押养老保险试点”，即“以房养老” 保险经济模式，尽管其可行性与有效性均有待验证，但却是在个人及家庭储蓄领域内丰富商业养老保险产品的一次有益实践。

（三）健全养老保险的转移衔接规定

在养老保险关系的跨地区转移上，一方面，要加快覆盖城镇基本养老保险的具体转移标准、操作办法的制定；另一方面，要在以经济为导向的考核制度和分税制为基础的财政分配制度下，平衡好具有理性经济人特质的地方政府的利益。通过增加基本养老保险统筹账户基金余额的投资收益，并提高基本养老保险征缴水平和管理水平以降低基本养老保险基金的运营成本，将在很大程度上缓解养老保险转入地的财政压力问题[16]，促进养老保险真正实现其“可携带性”。在不同类型养老保险的转换问题上，国务院已于2014年2月决定将城镇居民养老保险与新农保并轨，接下来，则需进一步完善职工养老保险与城乡居民养老保险的接续规定。在养老保险的制度外部衔接上，应着重完善其与低保制度、特困人员供养制度的衔接。遵循保险的“大数法则”，明确由政府对低保以及特困人员的个人缴费部分予以补贴从而把其纳入到养老保险体制中，将极大提高养老保险的覆盖率，增强养老保险的互助共济性，促进养老保险制度的持续发展。

（四）提高养老保险基金运营与管理效率

养老金是国家给予的一种迟延性支付承诺，在人口老龄化和家庭结构逐渐缩小的背景下，我国养老保险基金的运营管理应从“储蓄型”转向“投资型”，增加基金投资工具和方式，尽快实现基金增值。首先，积极开展规制养老保险基金运营的法制建设，就基金的管理、投资、监管及救济等方面统一立法，为养老保险基金的规范运作与参保者利益的保护提供法律支持。其次，把养老基金的征缴权统一赋予税务部门，通过机构人员设置对比以及实证调查显示，地方税务机构征收社会保险费更有助于保险覆盖面的扩展和基金收入的增长[17]，以解决征缴主体的二元结构配置，提高养老保险基金在征收环节的效率。再次，尽快实现养老保险基金的全国统筹。根据国务院之前转发的《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》以及国务院最新作出的安排，养老金全国统筹有望在2014年开始进入制度全面推进阶段，到2015年底全面实现基础养老金全国统筹[18]。再次，拓宽养老保险基金的投资渠道，将养老保险基金引入资本市场，分发挥商业机构特别是专业养老金公司对养老金的管理作用，使养老金通过市场化运营能够充分享受到国民经济发展的红利。在投资渠道的选择上要坚持安全性、灵活性与受益性相结合，除了购买国债、企业债、金融债外，还可考虑实体性投资——“有针对性地选取国内重大基础设施项目、国家政策重点扶持项目等作为实业投资对象，不仅能满足国家或地方基础设施建设的资金需求，还能保证基金的保值增值。”[19]最后，健全养老保险基金事前、事中控制机制，引入会计、审计及社会公众等第三方监管体系，实现对养老保险基金的多元化、全方位监督。

注释：

①2011年社保基金年收益率只有0.84%，而同期居民消费价格指数上涨5.4%。参见2011年《国民经济和社会发展统计公报》及《全国社会保障基金理事会基金年度报告》。

②先收现付以及个人账户的有效运行均依赖于稳定的人口结构，而随着生育率的持续下降，养育子女的家庭在缴纳现金保费之外，还因其生育行为提供给社会保险另一份“世代保费”。政府在提供生育补助及子女津贴之外，还有必要在社会保险中另行承认养育下一代的贡献，以形成三代间的团结共同体。参见曾娜：《老龄化时代社会保险制度改革措施的宪法学分析》，载《华东政法大学学报》2011年第6期。

③2012年外出农民工参加养老保险比例仅为14.3%，虽比往年有所提高，但总体仍旧很低。参见国家统计局：《2012年全国农民工监测调查报告》，载中央政府门户网http：//www.gov.cn/gzdt/2013-05/27/content_2411923.htm，2014年1月21日登陆。

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（责任编辑：王铁军）

Abstract：The basic pension insurance is one of the five main types of social insurance in China， playing an important role in guaranteeing the basic livelihood of the elderly. Nevertheless， the phenomenon of massive “insurance interruption” in China's social transition period not only brought impact on the running of pension insurance， aggravated the pressure of “empty account” for individuals， but also exposed the predicament of rule of law and legislative defects of the current pension insurance. The Legalization of China's pension insurance system needs further rationalizing the responsibility configuration between subjects， reforming pension insurance's operation mode， perfecting the connection regulations between internal and external systems， and improving the efficiency of the operation and management of the pension fund， in order to for the fund to play its role of reducing risks better， promoting stable and sustainable development of China's society and economy.

Key words：Pension Insurance；Insurance Interruption；Pension Fund；Insurance's Transfer and Connection；Insurance Legalization