人口城镇化和土地城镇化的投融资失衡研究

赵建强

摘 要：依据1993～2012年中国分税制改革以来的全国年度数据，考量可能影响地方政府推进城镇化投融资行为的变量。结果显示：晋升激励、财政分权激励和工业化驱动与土地城镇化投融资规模存在显著的正相关性，而私人产权保护水平则与之存在显著的负相关性。结果表明，基于赶超战略的非均衡发展模式是形成以上制度安排的深层次原因，是实现土地与人口城镇化的均衡发展、城乡和工农业部门统筹发展的关键。

关键词： 城镇化；投融资；地方政府；赶超战略

中图分类号：F293 文献标识码： A 文章编号：1003-7217（2014）04-0111-06

一、引言和文献综述

美、日、英等发达国家的城镇化历史表明，城镇化率达到50%后，城市病等各类社会矛盾也将集中爆发。而中国城镇人口在2011年就已占总人口的51.27%，广大农民工难以融入城市生活和定居，二元的城市社会结构不利于社会稳定[1]。所谓“土地城镇化”主要是指土地特别是农地用途的非农化、权属的国有化[2]。邓大才（2013）将“人口城镇化”细分为身体城镇化、身份城镇化、生活城镇化三种模式和阶段，指出受制于城乡二元户籍制度，在城镇工作和生活的1.59亿农民工，其身份、权利和归宿仍在农村，无法享受城镇的社保等福利，多数停留在低水平的身体城镇化和身份城镇化阶段[3]。以上问题反映到城镇化投融资领域，集中体现为人口城镇化严重滞后于土地城镇化，中国多年来的高速城镇化建立在较低的城镇化质量和水平之上[4]。

发达国家的城镇化进程大多由市场主导[5]，但中国却属于“行政主导型”，城镇化投融资受到行政力量和政策制度的深刻影响，资源配置主要依赖行政手段特别是地方政府的推动[6]。因此，本文采用1993～2012年中国分税制改革以来的全国年度数据作为样本，以晋升机制、财政分税体制、法治水平等可能影响地方政府及其官员开展城镇化投融资行为的因素为变量，开展实证研究。

（一）城镇化投资的晋升激励

研究表明，官员效用函数中的许多项目都直接与预算规模相关，因此，官员追求的目标通常不是公共利益，也不是效率，而是任期内预算规模的最大化[7]，而更大规模的预算必然需要更多的投资来支撑，这在源头上导致官员存在进行大规模公共投资的倾向。更为直接的激励是，自上世纪80 年代初以来，中国地方官员的选拔和提升的标准，由过去的纯政治指标演变为经济绩效指标， 尤其是地方国民生产总值（GDP）增速[8]和上缴中央的财税收入[9]。地方官员晋升与地方经济绩效显著关联，他们热衷于GDP等相关经济指标的排名[10]，使用资源密集型，也即投入大、规模大、难度大的“政绩工程”来发出信号，以得到上级的注意和认可[11]。而各类路、水、管、网、电等市政基础设施项目单体投资巨大，对GDP拉动作用强，是典型的政绩工程[12]。

地方官员的晋升几率不但取决于所辖区域的经济指标，还受制于其他官员所辖区域的经济指标情况，必须在众多地方官员参与的晋升锦标赛中取胜方能提高晋升几率[13]，这势必加剧地方政府的土地城镇化投资冲动，以产业园区为代表的大型城建类基础设施建设在各地大规模铺开，人口城镇化却大多被忽视。

（二）财税分成激励下的城镇化融资

地方政府在以产业园区等基础设施项目为载体大搞政绩工程、快速推进城镇化的同时，却不得不面对有限的预算收入。自1994年分税制改革以来，政府财力日益向中央集中，作为主要税种的增值税75%留在中央，2002年以来又将地方税种中增长较快的所得税改为中央、地方共享[14]。地方财政收入在总财政收入中的比重由1993年的接近80%迅速下降到1994年的45%左右， 此后十年间一直在此水平徘徊，但地方财政的支出比重却长期维持在70%左右[15]。财力上收，事权留置，且层层下放，造成地方政府的财权与事权不对称，地方财政入不敷出，地方财政自给率（地方财政收入/地方财政支出）大幅下降，自给能力下降[16]

为弥补财权、事权不匹配带来的巨大财政缺口，并满足大规模城镇化投资的需求，地方政府逐步形成了预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让和税费收入特别是土地抵押融资收入的“土地财政”模式[17]。巴曙松等（2011）的研究数据显示，2010年地方财政收入中土地出让金占28%，接近三成[18]。此外，中国政府为应对次贷危机引发的全球经济危机而推出的“4万亿经济刺激计划”，对地方政府提出了配套资金的硬性要求，进一步激发了地方政府的城镇化投资冲动。面对过于超前并且集中的大规模城镇化投资，举债投资成为地方政府的唯一选择，土地抵押融资至关重要[19]。

（三）土地财政视角下的农地产权、失地农民问题

土地财政主要依赖低价征地，而后者又以农地产权的模糊性为前提。村集体是集体农地名义上的所有权人，而农户却基于承包而享有实际的经营权，但对于拥有农地征收征用权、地性和用途变更权、农地权属确认权的地方政府而言，尽管其不享有任何名义上的产权，却在实质上主导着农地产权配置[20]。地方政府藉此大量征占农地转为建设用地，并经由其垄断的土地市场获取农地产权流转的剪刀差，这使得农地利用在整体上朝着短期化、非农化方向发展[21]。基于通货膨胀、就业缺乏竞争力、城市生活成本较高、信息相对闭塞等因素，大部分失地农民及其家庭成为种田无地、就业无岗、社保无份的“三无人员”[22]。各级地方大力推进“土地城镇化”，而忽视失地农民和城市务工人员的“人口城镇化”，在农民土地被城镇化的同时，农民及其家属却未被城镇化[23]，城镇化在很大程度上被异化为“造城运动”。农民、农业和农村经济的长远利益总体上让位和服务于工业化、城镇化[24]。

总之，以土地财政为基本特征的城镇化投融资受到多种因素的激励和约束，这种作用在中国经济增长方式由外需带动向政府投资拉动转变后尤为显著，在实现中国经济增长奇迹的同时，也带来城乡发展不均衡、人口城镇化过度滞后于土地城镇化和工业化[25]等问题。

二、研究设计

（一）研究的前提条件

本文对地方政府主导的城镇化投融资（主要是土地城镇化）的研究基于以下前提条件的设定：（1）强势政府主导着经济社会发展，经济运行具有显著的计划经济特征；

（2）中央政府基于晋升、财权等权力在强势政府特别是央地关系中处于主导地位，能够对地方政府及其官员实施有效的激励和约束；（3）政府投资特别是财政支出是拉动经济增长的基本动力，影响力高于外需，而地方政府是承担城镇化建设等政府投资任务的主体，并受到预算软约束；（4）城乡之间呈现典型的二元经济结构，表现在户籍、土地产权、社保、教育等多个方面，居民“用脚投票”的隐性成本巨大，难以实现（傅勇等，2007）；（5）中国属于发展中国家，国家层面的经济发展目标更多注重相对性的名次，而非绝对性的增长；地方政府数量众多，相互之间也存在着侧重名次的赶超式竞争。

（二）研究假设

1. 工业化发展带动城镇化投融资增长。

工业化是推动中国城镇化投融资的基本动力。一方面，工业生产以路、水、管、网、电等经济基础设施投资建设和配套为前提，否则无法开展生产（亦或成本高企而变得非常不经济），这就形成了对土地城镇化和经济基础设施的投资需求。经济发展特别是工业化目标的逐步实现，本身就是经济城镇化的核心内容，集中体现为二者在经济基础设施投资建设领域的需求重合。另一方面，工业的健康发展又可以容纳就业，吸引大量劳动力向城镇集聚，进而实现人口城镇化，形成对社会基础设施的投资需求。因此，工业化水平与城镇化投融资正相关。

2. 晋升竞争的激励程度与城镇化投融资正相关。

在以经济建设为中心的大背景下，中央和地方各级政府都致力于发展经济。尽管中央和地方政府之间基于财政分权，而存在着相对独立的利益诉求和偏好，但在单一制和中央集权的基本政治体制这一基本前提下，中央政府乐于并且能够通过确立以GDP增速等经济发展指标为主的晋升考核机制，有效激励地方政府发展经济特别是工业的积极性。随着中国经济发展模式在两次金融危机的冲击下，实现由外需拉动向内部政府投资拉动的转型，承担地方经济建设特别是工业化和城镇化投融资重任的地方政府，逐步降低了对依赖市场机制的招商引资竞争的倚重，单纯的大型城镇化项目的投资建设本身，就可以大幅带动当地GDP快速增长，鉴于城镇化项目的投融资周期较长，而地方官员的任期有限，在中央四万亿经济刺激计划和宽松信贷政策等因素共同作用下，地方政府的投资冲动空前高涨，地方政府的财政投资杠杆率的时点性冲高就可反映这一问题。

因此，在中央集权和政府投资拉动为主要经济增长动力的前提下，地方政府及其官员之间的晋升锦标赛的激烈程度越高，城镇化投融资规模就越大，理论上二者应当正相关。

3. 财权与事权的不匹配程度与城镇化投融资规模正相关。

中央政府为扭转自身财力匮乏的局面，同时打破日益严重的诸侯经济困局，自1994年开始推行分税制改革，财权层层上收，而事权层层下放，各级地方政府特别是县市级政府的财权、事权日益不匹配，城镇化投融资缺口扩大，地方政府转向“土地财政”。借助于土地财政特别是基于土地抵押融资的Ⅲ型土地财政，地方财政利用各类政府投融资平台公司，实现了总规模超10万亿的融资收入，可支配财力大大增强，有力支撑了中国的城镇化投融资。来自国务院的数据显示，随着各地城镇基础设施的持续大额投入，市政设施供给能力和服务水平明显提高。

4. 农地产权的保护程度与城镇化投融资负相关。

分税制改革以来，地方的大部分产业税收都上缴中央，城镇化投资与地方可支配财力之间的缺口居高不下。为了摆脱对投资周期漫长且存在较大不确定性的城镇化项目和产业税收的依赖，地方政府转而寻求土地财政的支持，但土地财政的实现需要两个前提条件，一是房地产市场的繁荣和土地价格的上涨；二是政府土地收储和征地工作的顺利开展，而农地产权“三级所有”带来的模糊性以及地方政府对土地供给特别是农地流转的垄断，又是土地收储和土地财政得以实施的基本前提。地方政府利用自身实际控制的对“公共利益”的解释权，并以此为由大规模征收和征用农地，但农民却受制于自身产权的模糊性、集体组织的缺位、村干部的越位等因素，难以应对政府公权力的侵权。事实上，多数农民文化素质不高、信息闭塞，缺乏维权的意识和手段。总之，农地产权的模糊性使得农民产权的法律保护水平低下，进而为地方政府大规模征地、推行土地财政提供了客观条件，二者之间存在着负相关性。

（三）变量选择与数据选取

根据研究假设并考虑数据的可得性，选择与城镇化投资规模直接相关的地方官员晋升激励、财政分权激励、工业化驱动三个自变量进行量化研究，同时加入私人产权的保护程度作为衡量法治约束水平的变量，量化分析四个自变量对城镇化投资规模的综合影响和解释力。

1. 晋升激励（PI）。地方官员在晋升的短期激励之下，大规模增加地方财政的负债水平，通过贷款资金等债务杠杆来撬动更大规模的城镇基础设施投资，进而提升GDP增速。在政府投资拉动为基本经济增长动力的前提下，以“四万亿”经济刺激计划为代表的政府投资是全社会固定资产投资最主要的构成部分，因此，借鉴钱先航等（2011）的指标设计，本文采用“全社会固定资产投资中国内贷款”与“全社会固定资产投资中国家预算内资金”的比率，也即“财政投资杠杆率”来衡量基于名次和GDP增速的晋升考核机制激励地方官员大规模开展负债投资的程度。将地方官员所面对的晋升激励程度记为“PI”，也即Promotion Incentives。PI的值越高，地方财政的杠杆率越高，背后的晋升激励通常也就越大。

2. 财政分权激励（FI）。傅勇（2010）主要采用中央、地方之间的财政收支比率来构建财政分权指标，但鉴于其研究目的在于分析财政分权对社会性基础设施的供给影响，因而在集体指标设计上又采取了人均化的数据处理方式。就本文而言，原有的城镇化投融资最大的特点和问题就在于地方政府过度追求土地城镇化而忽视人口城镇化，因此财政投资主要面向经济基础设施。鉴于此，本文借鉴以上经验采用“财政自给率”作为代理变量，也即“地方财政收入/地方财政支出”。但本文更多的是从财政收支缺口的角度来理解财政分权，财政收支缺口越大，分权对城镇化投融资的激励越大。因此，“财政自给率”的倒数，也即“地方财政支出/地方财政收入”，更适合直接用以测度财政分权激励（FI，也即Fiscal Decentralization Incentives）程度。

3. 私人产权保护水平（Legal）。自LLSV开创法与金融理论以来（La Porta等，1998），法治水平作为一个重要控制变量被广泛引入到金融问题的研究之中，皮斯托和许成钢（2002、2003）则更为具体的把Hart（1995）契约不完全情况下的最佳控制权分配理论移植到法律中来，认为法律与契约一样，在信息约束下无法完全描述未来的所有可能状态，即使能够描述，成本也太高。因此，法律总是不完备的，在立法和执法环节存在漏洞。中国也不可避免的存在着法律的不完备，并且在土地产权领域更为明显，集中体现在农地产权的模糊性。鉴于中国农地产权领域的法律不完备现状和农地产权的模糊性，本文认为有必要将农地产权的保护水平引入到计量模型之中，并将其限定在农民的私人权益面对地方政府的公权力这一特定范围内。

卢峰、姚洋（2004）采用各省每年经济案件结案率（即结案数和收案数之比）这个客观指标，本文参考该方法，将“私人产权保护水平”设定为“人民法院审理行政一审案件收案数/人民法院审理一审案件收案数”，也即通俗意义上的“民告官”行政案件的“收案率”，用以反映农地产权所面对的以行政征地为主的侵权频率，记为“Legal”，也即Legal Protection。收案率越高，反映政府公权力对私人产权的侵犯频率越高，地方政府及其官员的法制意识淡薄，其长期内的持续走高则反映出以法院为代表的司法系统未能为私人产权提供有效的法律保护，而农地产权基于其模糊性，必然受到更大程度的公权力侵害，换言之，行政案件收案率与私人产权保护水平正相关。

4. 工业化驱动（Industrial）。

由于中央设定的以GDP增速为主的晋升考核指标具有明显的数量化特征，地方官员更加偏好能够直接拉动GDP增长的大型政绩工程，除了市政基础设施建设和房地产行业外，需要大规模兴建厂房、购置机器设备等固定资产的制造业，无疑是实体产业中最符合政绩工程要求的生产部门。而工业特别是制造业，所大量购置的固定资产无法抵扣税款，因而能带来更多税收，使得以产业园区为载体的工业化模式更受地方政府青睐。因此，从城镇化投融资的角度来看，工业化更多的体现为狭义，而且集中在制造业。本文采用“工业增加值”作为带来变量来测度工业化对城镇化投融资的驱动，记为“Industrial”（也即Industrialization）。

5. 土地城镇化投融资规模（Invest）。

“土地城镇化投融资规模”主要体现为城镇固定资产投资规模，记为“Invest”，也即Investment。

三、模型构建、数据选取与实证分析

鉴于中国的财税分成体制改革始于1994年，而政府投资拉动的大规模应用作为应对亚洲金融危机的手段，启动于1998年，并在2007年美国次贷危机引发全球经济持续萧条后而逐步强化。因此在数据选择上以中国1993～2012年20年间的全国年度数据作为样本。其中，PI、FI、Legal、Industrial、Invest相关各项指标所涉及的全社会固定资产投资、央地财政收支、人民法院收结案数、工业增加值等基础数据均来自国家统计局数据库，此后经作者处理，反映于表2之中。变量的描述性统计列于表3。

为了避免非平稳的经济变量在回归分析过程中带来的伪回归问题，首先对时间序列进行平稳性检验。本文采用ADF的检验方法，对两个阶段的Invest、ΔInvest、PI、ΔPI、FI、ΔFI、Legal、ΔLegal、Industrial、ΔIndustrial逐个进行单位根检验。单位根检验结果显示，Invest、PI、FI、Legal、Industrial的原序列都是非平稳的，但一阶差分后在5%的显著性水平下都是平稳的，所以这些变量都是一阶单整的，即满足I（1）过程，见表4。

（二）基于最小二乘法的回归分析

由于各个变量是一阶单整的，且回归残差序列是平稳的，反映出回归结果稳定性和可靠性。在1993～2012年的20年间，回归结果的拟合度较高，为99.8%。所有变量参数都显著的不为零，而且各个变量前参数的符号也符合经济意义。从 PI的参数看，在所选取的时间段内，晋升激励对城镇化投融资规模的影响较为显著，当晋升激励强化时，城镇化投融资规模将提高；从FI的参数看，在所选取的时间段内，财政分权激励对城镇化投融资规模的影响是显著的，当财政分权激励强化时，城镇化投融资规模将提高；从Legal的参数看，在所选取的时间段内，私人产权保护水平对城镇化投融资规模的影响是显著的，当保护水平下降时，城镇化投融资规模将提高；从Industrial的参数看，在所选取的时间段内，工业化驱动对城镇化投融资规模的影响是显著的，当工业化驱动增强时，城镇化投融资规模将提高。

四、非均衡发展战略视角下的研究结果讨论

回归结果验证了晋升激励（PI）、财政分权激励（FI）、私人产权保护水平（Legal）、工业化驱动（Industrial）等政府治理因素对土地城镇化投融资的激励、约束，这些因素构筑了地方政府重视并大力推进土地城镇化投融资的基本治理模式。这实际上体现了政府为实现对发达国家的赶超而采取的“非均衡发展”（赫希曼，1958）战略：强力政府扭曲工农业产品和存储利率等要素价格，以支持工业化发展和城镇化投融资，对农业、农村的“多取”、“少予”，在国民收入和社会利益分配中大幅度向城市和工业等先行部门倾斜。农业和农村部门为工业和城市部门提供的廉价而丰富的劳动力、集体土地和储蓄资金，构成了一项长期补贴，是中国经济实现阶段性赶超、超常规推进工业化和城镇化的基本支撑。

赶超战略最大的问题就是对数量和投资的过度追求，忽视经济发展质量和国民的消费需求。强势政府过度扶持和扭曲优先部门的资源配置，并且在非均衡发展模式下，农业和农村部门的投资不足，人口城镇化特别是社会基础设施的发展严重滞后，要转变赶超战略要从国家层面特别是中央政府层面，打破急于赶超、过度非均衡的发展模式，实现观念、思维和战略上的转变。在此前提之下，才有可能逐步实现地方政府政绩观、央地财政管理体制、失地农户权益保护等领域的改革和突破，实现土地与人口城镇化的均衡发展、城乡和工农业的统筹发展。

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[25]葛宪明，郭江山.新型城镇化与路线图[J].求索，2013，（11）：238-240.

（责任编辑：钟 瑶）

Abstract：Using the annual data in 20 years during 1993-2012 as samples， this paper analyses the possible variables that may affect the local governments and their officials' behavior when they are carrying out the urbanization investment and financing since the reform of Chinese tax sharing system. The results show that： the promotion incentives， the fiscal decentralization and the industrialization drive have a significantly positive correlation to the investment and financing scale of land urbanization， while private property protection level has a significantly negative correlation. This paper points out that the catchup strategy of unbalanced development model is the deepseated reasons for the above system arrangement， and is the key to realizing the coordinated development between the land and population urbanization， as well as the balanced development between urban and rural sectors， the industrial and agricultural sectors.

Key words：Urbanization； Investment and Financing； Local Government； Catchup Strategy

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（责任编辑：钟 瑶）

Abstract：Using the annual data in 20 years during 1993-2012 as samples， this paper analyses the possible variables that may affect the local governments and their officials' behavior when they are carrying out the urbanization investment and financing since the reform of Chinese tax sharing system. The results show that： the promotion incentives， the fiscal decentralization and the industrialization drive have a significantly positive correlation to the investment and financing scale of land urbanization， while private property protection level has a significantly negative correlation. This paper points out that the catchup strategy of unbalanced development model is the deepseated reasons for the above system arrangement， and is the key to realizing the coordinated development between the land and population urbanization， as well as the balanced development between urban and rural sectors， the industrial and agricultural sectors.

Key words：Urbanization； Investment and Financing； Local Government； Catchup Strategy

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（责任编辑：钟 瑶）

Abstract：Using the annual data in 20 years during 1993-2012 as samples， this paper analyses the possible variables that may affect the local governments and their officials' behavior when they are carrying out the urbanization investment and financing since the reform of Chinese tax sharing system. The results show that： the promotion incentives， the fiscal decentralization and the industrialization drive have a significantly positive correlation to the investment and financing scale of land urbanization， while private property protection level has a significantly negative correlation. This paper points out that the catchup strategy of unbalanced development model is the deepseated reasons for the above system arrangement， and is the key to realizing the coordinated development between the land and population urbanization， as well as the balanced development between urban and rural sectors， the industrial and agricultural sectors.

Key words：Urbanization； Investment and Financing； Local Government； Catchup Strategy