产城融合绘就东胜城市发展新蓝图

温伊玲+高俊彪+王羽

一、东胜区大力推进城市建设纪实

鄂尔多斯市是内蒙古呼包鄂经济圈中的新型城市，而东胜区是鄂尔多斯市经济、科技、文化、金融、交通和信息中心。东胜区位于内蒙古自治区鄂尔多斯市中部偏东，地处国家战略功能区沿黄经济带，与政治中心呼和浩特、内蒙古最大工业城市包头呈品字形分布，共同构成内蒙古最具活力的“金三角”经济圈。区域面积2145平方公里、辖区12个街道社区、3个镇、4个园区。公路、铁路、航空交通网络日益完善，109、210国道在此交会，包茂、荣乌高速公路与包府公路贯穿城区，包神、包西、准东、东乌铁路四通八达，是晋、陕、宁、蒙地区重要的商品集散地和陆路运输要冲。

（一）筑牢发展之基

东胜区树立“大东胜”理念，加快城镇建设由规模扩张向内涵转变，不断强化、细化、优化交通、产业、市政和公共服务等各项城市服务功能，以舒适、便捷、高效、完备的功能筑牢发展之基城市建设在艰难中实现新突破，取得了新进展。2011年以来，新投入建设资金500多亿元，按照鄂尔多斯市推进“一核、一圈、一带建设，打造现代化区域中心的安排部署，稳步有序改造老城区，完善新城区，优化西南片区，在空间布局与功能布局上把握核心区一体化进程引向深入，建成城区面积达78平方公里，人均道路27平方米，人均居住面积达到41平方米，全力推进重大基础设施对接，高标准规划排水、防汛等基础设施建设。集中供热率、污水集中处理率、生活垃圾无害化处理达到95%以上。在旧城改造和新区建设中，共新建、改建58所学校；建成10个社区卫生中心；23个服务站；实施了北外环、109国道东线改造、包西铁路东胜西站等重点工程；20万吨中心城市供水工程投入使用；完成45个老旧小区基本设施改造，全民健身活动中心、动物园等一批公益型场所投入使用。广场、公园、文化馆、体育馆等市政基础设施日臻完善，城市化水平逐年提高。

（二）着力建设立体交通网络

近年来，东胜通过大力度建设全方位投入，目前，东胜拥有各等级公路1208公里，公路密度达到47.74公里/百平方公里，高于全国、自治区及全市平均水平；于2013年10月18日正式开通运营的东胜西站可达呼和浩特、西安、北京、重庆等城市及沿线地区，在建中的呼准鄂铁路，东胜—机场等铁路总里程可达到150.9公里，完工后必将进一步提升东胜的经济辐射力和吸引力；鄂尔多斯机场共有28条航线、通往国内41个主要城市。一个公路、铁路、航空“三位一体”的立体式交通网络已经形成，再加上全面实施的农村道路改造工程、完善快捷的公交体系和覆盖城乡的公交网络，使东胜成为西北地区和内蒙古地区交通、物流、信息的枢纽中心。积极融入呼包鄂榆城市一小时经济圈，建设鄂尔多斯核心区半小时生活圈。

（三）绘制绿色锦绣城市

近年来，东胜区突出绿色主题，以“征地建绿、租地增绿、拆旧还绿、破硬植绿”的总体思路，通过外引内伸的方式，启动“三年绿色攻坚计划”，实施区域道路绿化和景观提升工程，补植绿地面积120万平方米。完成城市核心区百万亩防护林、三北防护林等生态工程18.66万亩，实施了15条道路绿色和8块城市绿地改造工程，把城外环城林带引进城，城内绿化向城郊延伸与扩展，新区绿化与旧区改造同步，城内城外绿化相连，再通过城区拆迁归址，置换出新的绿地空间，建设休闲公园、广场、街头绿地等公共环境。生态环境实现了由过去“整体恶化、局部治理”到“整体好转、局部优化”的历史性转变。目前，东胜区建成绿化覆盖率达到42.3%，绿地率37.96%，人均公共绿地面积达到12.32平方米，同比增长4.31%、3.96%和18.9%。东胜区全年空气质量优良天数达到344天，夏季平均气温仅为21oC，空气相对湿度达到52%。2012年被国际休闲产业协会命名为“避暑休闲之都”，被中国房地产研究会人居委员会命名为“中国人居环境建设示范区”。

（四）产城融合绘就发展蓝图

产与城的融合发展至关重要。产业是城市的发展基础，城市是产业载体。两者不可分割，互相影响。2011年以来，东胜坚定不移走产城融合之路，以“产城一体化”目标，以产兴城、以城聚产、产城共荣，激荡出地区科学发展的层层涟漪。在以城聚产上，利用拉大城市框架，提升城市宜居宜业的品位，积极发展城市设施功能，夯实产业发展根基，健全城市化建设的良好基础，以“避暑休闲”为鲜明特色，东胜将城市与产业有机结合，产城互融互促，利用城市功能的优良提档不断拓展产业承载空间发展产业。让产业更加依附于城市，让城市功能更好地服务于产业。在以产兴城上，以园区为载体，坚持产业强区，不断优化产业结构，提升产业层次，构建多元、多极支撑的现代产业体系，产业多元化发展态势初步形成。

（五）宜居宜业，为民惠民

“以人为本、富民为先”的理念在东胜得到深入践行。2012年东胜已投入100亿元，2013年在财政资金异常紧张的情况下，投入62亿元，用于民生工程。教育、卫生、就业和社会保障等各项民生事业得以长足发展。，在自治区率先推行12年免费教育，是自治区首个实现“双高普九”的旗区，教育教学水平正在向自治区前列迈进；实现新型农村合作医疗全覆盖，实行“先看病后付费”和商业医疗保险标准覆盖面居自治区前列；实施充分就业政策，建立健全保障性住房准入退出和管理机制；大幅度提高了低保标准，居民养老保险体系全覆盖。全面实施“平安东胜”“智慧东胜”数字化管理品牌战略，认真落实学有优教、老有怡养、病有良医、劳有所取、住有宜居的“五有”惠民政策。

二、东胜城镇化和城市转型中的主要难点和问题

（一）产业支撑能力弱，产业结构单一

鄂尔多斯市东胜区城镇的超常规发展高度依赖煤炭资源，大规模的资源开发使经济实力不断增强，但这种发展方式导致产业结构单一，产业层次偏低，对资源过度依赖等粗放特征日益明显。近年来，虽然着力发展汽车装备制造、电子信息、轻纺、建材等非煤产业以及文化旅游、金融商贸服务业，但“一煤独大”的特色仍十分明显。2012年以来煤炭市场需求不旺，煤炭行业价量双跌，将对经济稳定增长造成较大影响。新兴产业刚刚起步还未形成接续力量，对经济的支撑作用不足。

（二）人口集聚能力不强，人口集聚严重滞后于城镇规模扩张

近年来，鄂尔多斯市城镇化实现跨越式发展，东胜城区面积从2001年的15.6平方公里到目前扩展到78平方公里。东胜区常住人口60.57万，户籍人口26.89万，人口集聚水平低，远远没有达到百万人口的规划，城市人口集聚滞后于城市规模扩张，而且面临严峻的人口流失问题，设施利用率不高。东胜房地产强势崛起，房地产发展规模超常增长，直接导致房地产供给过剩，根据2001年以来存量地产统计数据，建成及在建的203个商品房项目中，入住率20%以下，楼盘146个，占比率高达71.9%，闲置、在建规划面积高达2400万平方米，亟待探索吸引外来人口、现有楼宇再利用的新举措。如何吸纳更多农村劳动力转移，实现大规模农村流动人口进入城市，将是下一阶段东胜城镇化发展面临的严重挑战。

（三）城镇化资金支持指标体系尚不成熟

鄂尔多斯东胜城镇化建设资金来源于两部分：一部分是政府依靠土地财政获得的收入；一部分是“煤炭资源——民间借贷——房地产”这条市场性资金链。但政府财力毕竟有限，仅仅靠税收或行政转移支付，抗风险能力弱，而且靠低价征地、高价卖地的土地财政，会带来人口城镇化受阻，城镇用地粗放、低效等严重问题，与经济转型背道而驰，市场性资金风险也很大。而前述市场性资金链条中，煤炭价格保持上升，房地产保持升值预期，资金链的平衡就可以维系。一旦经济下行，煤炭价格下滑，依靠高利贷等资金建成的房地产将无法吸引足够的买家，会造成高利贷链条的裂痕，致使经济运行下滑。煤炭“黄金十年”里，涉煤企业大都进入房地产领域，而疯狂的民间资本也全部输送到煤炭与房地产行业。由于数年间房地产领域的过度投资，鄂尔多斯东胜呈现出商品房供需结构严重失衡，房价畸高的特征。随着煤炭市场寒冬的到来，房地产行业也开始跃入降价、滞销、停工的危险局面。综上所述，鄂尔多斯城镇化的市场性资金同政府公共购买及政府补贴缺乏稳定的支撑体系，难以适应城镇化快速发展的需求。

三、推进东胜区城镇化几点启示和建议

（一）城镇化建设、房地产发展要与产业发展和人口集聚相适应

不宜过度超前，要处理好三大关系：其一是产业发展、就业和人口集聚关系；其二是城市经济发展、资源利用和环境承受能力关系；其三是农村人口向城市集聚过程中，要处理好优化城市空间布局和城乡协调发展的关系。

要实现城市规模快速拓展，产业发展是基础，人口集聚是结果，其他的变化都是城乡人口结构变化的派生产物。鄂尔多斯东胜必须实现城镇化发展方式的转型，更加注重提高城镇化质量，通过改善城乡公共服务，增强就业吸纳能力，优化人口布局等方式加速人口集聚，实现以业兴城，依城聚人。

（二）城镇化必须形成良性资金循环

城镇化资金保障需要发挥政府与市场的互动作用，推进资金的良性循环体系。一方面在发挥财政职能作用，加大财政统筹力度，以财政预算内外资金调剂支持的方式建立城镇化建设发展基金，形成政府对城镇化建设实质性投入并对以下资金可以集中使用：城市维护费建设税、土地增值税、城镇土地使用税收入，国土部门取得土地收益，城建部门收取的市政公益设施配套费、旧城改造取得的收益及公司上缴的收益、水务部门与环保部门收取的水资源费和排污费、交通部门收取的上级返还资金、财政预算安排的建设支出等。把这些资金整合起来，由政府统一使用，集中建设能拉动经济发展和群众关心的建设项目，发挥政府的引导作用。

在市场机制上，要加大改革力度，创新机制体制，充分发挥财政资金杠杆导向作用，通过采取资本金注入、以奖代补、先建后补、贷款贴息等多种优惠方式，吸引更多的社会资金投入供水、供热、燃气、环卫等基础设施的建设和运营及管理各个环节，缓解城镇化建设的资金约束。

在政策机制上，探索完善长期体制机制推进市场化融资主体，资金转化运用，金融监管和风险控制等，推进财政、土地等配套改革，建立地方负债监督管理机制，重点考虑设立城镇化专项资金的支持，拓宽城镇化筹资渠道和创新模式，鼓励市场、社会主体参与基础设施建设，坚持“政府主导、市场运作、社会参与”的原则，发挥政府投入示范效用和对民间资本的带动作用，实现资金来源多样化，运用机制创新，化解政府债务，降低政府债务规模。

（三）坚持政策支持，抓好城镇化建设

城镇化的关键是实现经济、人口、生态的协调发展，这需要产业、社会保障、金融等方面的配套政策支持。从城镇化建设的过程来看，首先要解决产业发展的问题，其次要解决人口集聚的问题，而这两个问题的顺利解决都需要政府的政策引导和支持。在公共资源、公共服务的享有上，政府也应该出台政策，给予一些适当的财政补助。

（四）大力发展服务经济

依托东胜交通区位优势，加强建立以服务型经济为引领、创新经济为动力的现代服务业，争取把服务型经济打造成东胜具有核心竟争力的经济。着力打响“避暑休闲”品牌，着力打造“国家休闲公园”，促进旅游业与特色潜力行业融合发展，进一步集聚人气、商气，实现鄂尔多斯东胜地区差异化发展。

（作者单位：鄂尔多斯东胜区发展和改革局）

责任编辑：康伟