《食品安全法》送审稿不足之处与完善

周默　王萧

摘 要：随着新隐患的出现，《食品安全法》中相关规定的不足逐渐显露出来。因此为保障食品的安全，规范食品安全的生产经营，《食品安全法》的修改势在必行。通过汇集各方意见以及实地调研，《食品安全法（修订草案送审稿）》（以下简称《送审稿》）最终形成。全面评析该送审稿，理解其优势及不足，有助于我们了解《食品安全法》的立法初衷进而更好的指导实际操作。

关键词：问题；完善；展望；《食品安全法》

中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）24-0297-03

一、修改的亮点

纵观《食品安全法》送审稿的删减内容，形成的亮点主要可以分为几个部分：

（一）监管部门职权及布局更加合理

1.职权统一，分工协作。职权统一是指食品药品监管部门总领食品生产销售，与其他相关如《消费者权益保护法》、《农产品生产质量安全法》进行了进一步的衔接。

分工协作一方面体现在卫生、农业、质检、公安等部门在各自负责的重点范围内全方位覆盖的监管环节上；另一方面体现在中央与地方的关系上，中央政府及监管部门起到基本监控作用，地方政府必须落实监管责任，其中包括更多的具体组织与监管手段。

2.重点突出、注重一线。此次《送审稿》强调了公安机关的行政拘留处罚和刑事侦查职能，体现了治乱用重典的立法思路。另一方面加大对各地方监管部门的责任力度，将食品安全质量纳入地方经济发展规划之中。完善监管人员的引咎辞职、刑事责任入刑等程序，以期更好地发挥监管人员的监管职责。

《送审稿》要求建立面向基层和一线的食品监管派出机构，同时规定乡镇人民政府以及街道办事处在隐患排除、信息报告、协助执法等方面的重要任务；注重一线必然会带来执法力度的增强，从而健全食品安全保障机制。

（二）重视信息的及时公开，加大信息的透明力度

《送审稿》对《食品安全法》的修改要求食品监管部门完善食品安全标准、以及地方根据其特点制定地方食品安全标准；同时也要求在食品包装说明上进一步增加对食品的说明；加大对食品安全抽样结果的公布程度，在一定程度上能够唤起消费者自我维权意识，同时也将加大对假冒伪劣产品的打击力度。随着中国逐渐进入WTO时代，国际经济贸易联系程度日益增强，送审稿中在增加境外食品生产企业的审核制度的同时建立起进出口商建立信用记录。在国内建立统一安全信息平台、依法公布食品安全信息，更好地保护了消费者的合法权益。

（三）增加网络食品交易的规定

现在网络购物已经成为人们日常生活中的一种重要交易形式，网络购物的品种也从最初的衣服、电器涵盖到包括汽车等大型商品在内的各个领域。为强化对网络食品安全交易第三方平台的监管，《送审稿》提出，网络食品交易第三方平台提供者应当取得生产经营许可，承担食品安全管理责任。未履行法定义务，侵害消费者合法权益的，应当承担连带责任，并实行先行赔付制度。

（四）完善相关食品安全监管机制，提高立法水平

针对先行的《食品安全法》的不足之处，此次《送审稿》提出了中国食品安全现存的问题，同时也对相关安全监管机制作了进一步的完善，例如增加食品安全风险交流制度、食品追溯管理制度、安全评价审查制度等，体现出中国立法水平的逐渐提高，不断与国际先进食品监管法接轨。《送审稿》一方面加大对不法商贩以及境外企业造成食品安全问题的处罚力度，另一方面也强调从自身做起，强化监管部门的监管力度，更好地发动了作为消费者的社会监督力量与维权意识，促使全民行动维护食品安全，更好地解决中国食品安全问题，促使和谐社会的发展。

二、存在的问题

（一）质量安全监管部门的职权较大

通过对《食品安全法》与《送审稿》的对比，法条增加最多的就是对于食品安全监督管理部门权限职责的规定。首先，相对之前的规定，这样规定明确了该部门的权力与义务，但从另一方面来看，一直强调食品安全监管部门的职责而忽视了相应监督机制的建立，这样不利于保障该部门职责的有效实行。例如31条规定，该部门负责食品生产经营许可证的许可，将原来的“三证”发展成为“一证”，但是并没有相应制衡监督机构对其许可行为以及处罚行为进行监督管理，容易一手遮天。其次，《送审稿》将原来的安全委员会与卫生行政部门两大巨头牵头改成了多部门管理，这样确实可以避免权力的过大，保障管理部门权力的平衡。但是這样规定，许多部门都将参与到质量安全问题上，一旦出现问题时要找到出现问题的部门很麻烦，被侵权者的合法诉求将很难得到实现。

（二）概括性词语

法律的语言主要为确定性语言，彰显法律的严谨。概括性词语在法律语言中也是必不可少的，它通过允许法律适用者的自由裁量，在一定程度上弥补法律条文的实现。但概括性词汇较多时不利于法律条文的实际操作。在《送审稿》中第13条“有必要时”、15条“需要评估”、26条的“及时公布”以及31和32条中的“小”字等词汇，都属于概括性词语，在实务操作过程中，因为含义模糊，没有明确规定，各方对概括性词语有不同的解释，很容易导致互相扯皮、推托现象的发生，法律条文得不到很好的实施，会大大降低法律条文的可操作程度。

（三）《送审稿》中相关问题的可操作性

1.生产经营者的食品追溯管理制度。《送审稿》中第39条规定了生产经营者应当建立食品追溯管理制度，要求保证对其生产经营的食品可追溯，目的在于一经出现食品安全问题，回收食品得以实现，避免出现的食品安全问题更加恶化。从立法者的本意看来，制品追溯管理制度是十分合理的，但是《送审稿》中只规定了该制度，如何实行并没有具体阐释，该条款的可操作性值得怀疑。（1）如何追溯管理。此次送审稿中只是规定了鼓励和支持食品生产经营企业采用信息化手段实现食品可追溯，没有明确如何追溯管理，是原产地管理还是跟踪管理，没有一个具体的方向规定，最后很容易导致不同企业的追溯管理制度不同，不利于相关部门的监管。（2）不追溯管理的处罚。《送审稿》中没有规定不追溯管理的处罚，等同于该制度实施没有法律的保障，不利于追溯管理制度的快速建立以及完善。

2.生产经营者的自查制度。《送审稿》中第60条规定了生产经营者的自查制度，要求生产经营者定期对本单位安全状况监察，安全隐患一经发现应及时处理并上报；第113条规定了不遵守规定的处罚，包括责令改正、警告、罚款、停产停业、吊销许可证。表面看似规定很完善，但是可操作性并不强。（1）定期如何操作。定期指的是固定的时间状态。定期可以是一周、一个月甚至一年。众说纷纭，当相关部门查到生产经营者没有定期自查时，生产经营者完全可以按照自身规定的定期期限进行解释，自查制度不易实行。（2）处罚如何操作。第113条规定的处罚有5种，轻重不一，采用何种处罚方式完全由质量安全监督管理部门自由裁量，同时也不存在相应的监督措施，生产经营者为了不受处罚或者选择较轻的处罚，很有可能采取向质量安全监督管理部门行贿的措施，贿赂官员，滋生腐败。处罚得不到实施，那么对生产经营的的自查制度可行性大大降低。

3.进口商的主动召回义务。修订案中第80条规定了进口商的主动召回义务，要求进口商主动召回不符合中国食品安全国家标准，或者可能对人体健康和生命安全造成损害的食品。第115条规定了处罚形式，援引第111条处罚形式为没收违法所得、违法生产经营的食品并予以罚款、吊销许可证、刑事责任。（1）自主召回的可操作性。随着经济的发展，进口食品从交易数量和种类上看都得到了大幅度的提升。因本国的公共利益而让进口商自主召回制度的实施具有一定难度，从进口商自身利益角度来分析，进口只是为了牟取经济利益，其更多的是充当国外食品的国内代理，很少考虑公共利益问题，除去少数知名进口食品企业因注重公共形象而设置专门机构外，要求经济实力较小的进口商（代理商）主动召回食品的可操作性很低。（2）处罚的可操作性。处罚的种类较多，单凭质量安全监督管理部门进行自由裁量，难免会出现腐败问题。

4.终身不得从事食品生产经营管理工作。第119条第2款规定：因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，终身不得从事食品生产经营管理工作。该新增条款，加大了对食品生产经营管理岗位的严格限制，对保障食品生产经营有着重要意义。但有关该条款如何执行的问题有以下几个难点：（1）信息不对称。在信息发达的时代，信息的不完全是存在的，尤其在偏远地区，生产经营者招聘管理人员时，无法印证应聘人员是否有因食品安全犯罪而获刑的经历，这就导致终身不得从事食品生产经营管理工作这一法律规定得不到有效实施，执行存在难度。（2）吊销许可证。第119条第3款规定，聘用不得从事食品行业的人员从事食品管理工作的，吊销许可证。也就是说发现之后才会吊销许可证。如果一直没有发现该行为，或者质量监督管理部门有一定的利益存在而不进行查处，吊销许可证很难实现。不能够从事管理工作的人员仍然从事管理工作，那就意味着终身不得从事食品生产经营管理工作这一法条的可操作性大大降低了。

（四）自由贸易区内的食品安全监管法的可行性

《送审稿》第六章中最大的特点在于加大了对进口商的义务性规定，对食品进口予以严格审核。首先从本国利益角度出发，严格对进口食品的审查在保障食品质量以及国民健康方面起到了积极的作用，同时也起到了与国际食品安全制度衔接的重要作用，但从国内外实体贸易交易甚至贸易自由区来讲，可能会产生不同的影响。立法不应该只立足国内，还要具有国际眼光。

其次从进口商角度考虑，中国法律变更后，进口商需要根据新的质量标准进行申请、需要变更对中国出口食品包装内容、需要自主召回不符标准的食品、同时接受中国食品安全监督管理部门的现场检查。形成的间接贸易壁垒，可能会受到其他国家贸易政策的冲击，对食品进出口行业会产生一定的影响。如何将修订后的食品安全法在自由贸易区内合理实行成为了该章节可行性的难点。

三、完善措施

（一）加大公众监督以及对质量安全监管部门的惩罚力度

为使质量安全监督管理部门能在职权范围内更好地为人民服务，加大监督力度以及惩罚力度是可行的。可以规定包括公众监督、其他部门监督、新闻媒体监督在内的监督体系，对质量安全监督管理部门的执法行为进行动态的、全面的监督。对质量安全监督管理部门的处罚，主要为记大过、降级、撤职、开除以及刑事责任五种，除开除以及刑事责任两种外，处罚只影响该部门人员的升职时间和机会。应对预计处分的人员以及处分种类进行透明化公布，参考廣大人民群众的意见，对受处分人员进行处分种类的选择。

（二）概括性词汇尽可能具体化

可以在《食品安全法》的实施条例中增加对13条中的“认为必要的”中必要的情况进行阐释。第15条“对需要进行风险评估的”中“需要”的情况进行列举。第31和32条中的“小”字去掉。第17条“需要制定、修订相关食品安全国家标准的，国务院卫生行政部门应当立即制定、修订”中的“立即制定”的制定标准并没有规定，应在实施条例中进行列举；其次把将要修改的标准按照重要程度与紧急程度进行划分，建议针对较为重要的标准，应在参照国际标准和展开社会调研两种方式下进行更改，针对不合理且急需修改的标准立即进行修订。

（三）《送审稿》中相关问题的可操作性

1.针对食品追溯管理制度，应将食品追溯进行目录管理，制定较为统一的追溯管理体系模板，便于追溯管理的系统化，同时将食品追溯管理制度纳入监察行列，对其进行有效的监督与指导。

2.关于自查制度，应通过实地调研来确定自查制度中的“定期”，与此同时加大对食品安全监管部门的执法监督，将执法透明化，接受大众的监督与评价，并将大众评价纳入监管部门内部评比的审核范围。

3.对于终身不得从事食品生产经营管理工作，该条款出现操作性问题的主要诱因是信息的不对称，因此为解决该问题，应将对食品生产经营行业设立信用档案，对生产管理者的记录进行实时更新，奠定该信用档案的权威性与完整性。通过对信用档案的查询，保障终身不得从事食品生产经营管理工作的有效实行，保护食品监管行业的纯洁性。

（四）加强与其他国家的沟通，以求共同进步

针对对进口商限制的增多，对中国而言是一种进步的表现，体现了中国对食品安全的重视，同时也表明了中国食品安全制度正不断地与国际标准进行接轨。在法条实行初期可能会出现贸易抵触情况，但从长远来看对外标准严格的同时促进自身标准标准化和严格化，最终可以成为贸易区内的标杆，提高整个贸易区的食品质量。因此对本国《食品安全法》食品进出口章节修改时，可加强与同一自由贸易区的国家之间的沟通，与国际先进食品安全制度进行接轨，以求共同进步。

参考文献：

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[2] 马丽丽.发达国家食品安全法律监管的经验与启示[J].世界农业，2013，（3）.

[3] 曹应梅.中国食品安全问题频发原因及对策研究[J].天水师范学院学报，2013，（1）.

[4] 中华人民共和国食品安全法（修订草案送审稿）[Z].

[责任编辑 魏 杰]