公益基金:惩罚性赔偿机制的新发展及其立法完善

孟子艳+李莉

摘 要： 为了保护消费者权益，我国现行立法已经初步建立了惩罚性赔偿机制。复杂的经济生活逐渐使得现有的惩罚性赔偿机制显示出自身的不足，设立专项的公益基金有利于弥补这些不足。在惩罚性赔偿机制中设立公益基金有利于更加全面地保护消费者权益，促使企业承担社会责任，最终实现社会整体利益的最大化。设立公益基金需要从多个环节入手，其立法的过程也将是循序渐进的。

关键词： 惩罚性赔偿；公益基金；消费者权益；大规模侵权；社会责任

中图分类号：D923.8文献标识码：A文章编号：2095-0829(2014)03-0047-06

一、惩罚性赔偿机制的现实依据及其立法缺陷

随着市场经济的不断深入发展，消费者权益受到侵害的情况也屡见不鲜。与传统民事法律中以补偿为主要目标的救济方式不同，惩罚性赔偿是以超过特定消费者受损数额的方式对侵权者进行惩罚，其承担赔偿责任的范围并不以具体消费者受损权利为限。可以说，惩罚性赔偿制度的总体目标并非是补偿消费者的损失，而是通过较多数额的财产惩罚方式平衡消费者与商家企业之间的利益关系。在市场经济比较发达的国家，惩罚性赔偿已经成为经济立法的普遍规定。

就我国的情况而言，在1994年颁布的《消费者权益保护法》第四十九条规定“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍。”这是国内立法首次规定惩罚性赔偿制度，该条款规定的“双倍赔偿”还引发了著名的“王海打假”事件。此外，2010年的《侵权责任法》第四十七条规定“明知产品存在缺陷仍然生产、销售，造成他人死亡或者健康严重损害的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”刚修订的《消费者权益保护法》第五十五条规定“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的三倍；增加赔偿的金额不足五百元的，为五百元。法律另有规定的，依照其规定。经营者明知商品或者服务存在缺陷，仍然向消费者提供，造成消费者或者其他受害人死亡或者健康严重损害的，受害人有权要求经营者依照本法第四十九条、第五十一条等法律规定赔偿损失，并有权要求所受损失二倍以下的惩罚性赔偿。”

虽然我们还没有建立起全面的惩罚性赔偿机制，但这一机制已经在现代经济生活中引起了较多的关注，来自学术界和实务界的很多声音都提倡扩大惩罚性赔偿机制的适用范围，以使其发挥更优的实际效果。从其他国家的经济立法经验来看，惩罚性赔偿机制有着自身独特的优势，具有深厚的现实依据。

具体而言，惩罚性赔偿机制适应了现代社会中对消费者权利进行全面保护的发展趋势。在民事法律中，合同的双方当事人处于大致平等的地位，具有相对应的权利和义务。但是，经济生活的深入发展使得现代社会中合同当事人的地位发生了重大变化。在多数情况下，作为合同的当事人，消费者和商家之间在交易地位和信息资源方面存在着巨大的差距。商家很容易通过欺诈等手段侵害消费者的权利，而相对弱势的消费者在维护自身权利时总是困难重重，往往需要耗费大量的时间、金钱和精力。如果仍然遵循传统民法中的补偿救济方式，那么，消费者就难以获得全面的救济。正是基于对合同当事人实力变化的综合考量，现代经济立法对消费者一方总是有所偏向。例如，针对现实中商家利用格式条款的模糊性侵害消费者权益的情况，《合同法》第四十一条规定：“对格式条款的理解发生争议的，应当按照通常理解予以解释。对格式条款有两种以上解释的，应当作出不利于提供格式条款一方的解释。格式条款和非格式条款不一致的，应当采用非格式条款。”这样，立法上倾向于保护消费者的规定能够平衡合同双方在现实实力上的巨大差异。

惩罚性赔偿机制也遵循着同样的立法倾向，即通过对侵权者加重惩罚来赔偿消费者受到的损失。虽然，从表面来看，加重处罚因对侵权者过于严厉而略显“不公”，但是，惩罚性赔偿机制有其独特的功能。从社会总体利益平衡的角度来说，这是相对公平的。“惩罚性赔偿可以说实现了私人利益，但这只是一个次要的目标，甚至只是一个手段，更重要的是以儆效尤，从而树立良好的市场规制，维护了竞争的市场秩序，形成了公平的市场风气，保护了广大消费者的合法权益，这些公义目标才是它所应追求的真正的、首要的社会公共利益”。[1]72具体来说，惩罚性赔偿机制的功能至少包括以下几个方面：（1）威慑与预防功能：大量的企业、甚至是垄断企业出现在现代经济生活中，相对于消费者，它们具有绝对优势的地位。出于利益最大化的考虑，各种企业和商家往往能够从对普通消费者的侵害中获得巨额利润，而相对弱势的消费者却难以与之抗衡。经济立法应当扭转这一局面，通过加大惩罚力度来遏制商家的各种侵权行为。毫无疑问，惩罚性赔偿机制就是这一倾向的体现，它能够对商家起到威慑作用，进而遏制其对消费者权益的侵害行为。（2）制裁功能：在侵权行为既已发生的情况下，消费者要诉诸法律，以维护自身的权利。此时，对消费者来说，大量的无形成本已经产生。补偿性惩罚机制的单倍赔偿远远无法涵盖这些潜在的成本，相反，惩罚性赔偿机制则可以通过加重对商家的制裁程度而对这些成本进行赔偿。（3）救济功能：虽然各种赔偿机制都能够在一定程度上发挥救济消费者权利的功能。但是，惩罚性赔偿机制的救济功能却更加全面和细致。除了前文已经提及的对于无形成本的赔偿之外，惩罚性赔偿机制还能够维护整个社会的利益平衡。在商家对消费者侵权的案件中，有部分受害的消费者出于各种原因没有主张自己的权利，这就给商家留下了保留其通过侵权行为获得不正当利益的空间。长此以往，这也将使得社会的整体利益受损。而惩罚性赔偿机制则可以压缩这种侵权行为形成的利益空间，相当于通过让部分消费者更多地受益来使得整个社会利益恢复平衡。

虽然惩罚性赔偿机制具有深刻的社会依据和现实功能，但要使其进入经济立法阶段也并非易事，尤其是我国现有立法在规定惩罚性赔偿机制方面还存在着一些缺陷。一方面，从立法理念上来说，我国大致遵守着大陆法系的立法风格和立法方式，而大陆法系秉承的基本传统之一就是公法和私法的区分，前者是政府公权力的范畴，后者则是强调公民权利范围内的自治。惩罚性赔偿机制实质上是公权力给私权利增加了特定的负担（这部分负担主要由商家承担），而且是以公开惩戒的方式进行的。这种公益性质的赔偿机制并没有严格遵循公法和私法的划分，而是将二者相结合。总体而言，立法上的传统对惩罚性赔偿机制的大规模引入依然心存芥蒂。另一方面，受到这种立法理念的影响，我国现有法律规定对惩罚性赔偿机制的规定也是比较分散和凌乱的。如前所述，目前只有少数法律直接对惩罚性赔偿进行了规定，相比于现实经济生活中大量出现的、针对消费者的侵权行为，这些规定的约束力是相当有限和不足的。网络侵权、证券业侵权、环境侵权和知识产权侵权等都存在着对惩罚性赔偿机制的迫切需求。而且，作为基础性法律，《侵权责任法》并没有对如何计算惩罚力度和数额做出明确规定，这种模糊的规定方式在侵害消费者权益的司法案件中缺少可操作性。即使是已经规定的惩罚性赔偿机制，其内容在很多地方仍然存在不足。例如，有学者就批评《食品卫生安全法》的缺点是刚性有余、灵活不足、性质含混等。[2]43-45

除了立法规定的直接缺陷之外，现有的惩罚性赔偿机制还面临着经济生活日益丰富和复杂所带来的冲击，典型的是大规模侵权事件的发生。很多产品具有相当广泛的消费者，一旦其产品质量出现问题，就将面临着大规模的诉讼及相关的赔偿纠纷。这一点在近几年已经出现的多次产品召回事件以及食品安全事件中得到了印证。这种大规模侵权事件涉及的消费者众多，跨越的时间也比较长，给现有惩罚性赔偿机制的运行提出了严峻的挑战，特别是在涉及破产企业的时候如何最大限度地保证全体受害消费者的权益。如果仅仅侧重于单个或者小规模消费者的惩罚性赔偿机制往往会显得捉襟见肘。可以预见到的是，优胜劣汰的市场经济将造就更多规模更大的企业及其品牌，消费者也将越来越认可甚至依赖这些企业和品牌。与之相应，出现大规模侵权事件的概率也将增加。为了应对经济生活日趋复杂所带来的挑战，惩罚性赔偿机制也应当与时俱进地进行改进。其中，设立公益基金就是其发展的新阶段。

二、公益基金的兴起及其内在优势

在现有惩罚性赔偿机制下设立相应的公益基金，这种做法最早由美国的司法实践所认可并加以实施。在加利福尼亚州、密苏里州和俄勒冈州等地区，保护消费者的法律都将部分惩罚性赔偿所得归于州政府，用于设立专门保护消费者的公益基金。这种公益基金又被称为“集体公益罚金”，是指被告因对原告所代表的集体施加了过分的侵犯，而被原告提出诉请（主要通过集体诉讼或团体诉讼等集团公益诉讼），由被告承担的带有惩罚性的赔偿原告所代表的集体遭受全部或者部分损害的责任。[3]187这就意味着，与原来将惩罚性赔偿全部归于原告消费者不同，设立专项公益基金将使得原告消费者、政府和其他非原告消费者都能够因为惩罚性赔偿而获益，这就扩大了惩罚性赔偿的受益范围。在美国开始相关法律实践之后，欧洲一些国家也出现了类似的法律规定。可以说，从借鉴其他国家经济法律经验的角度来说，设立公益基金已经成为对原有惩罚性赔偿机制进行修正和完善的有效手段，是后者发展的新阶段，正在受到越来越多的重视，也应当成为我们需要关注和研究的课题。

就国内情况而言，虽然现有立法并没有直接规定在惩罚性赔偿所得中设立专项公益基金，但是，相关措施在特殊事件中已经出现端倪。比较典型的是，在“三鹿奶粉事件”发生后，2008年，中国乳制品工业协会就责成三鹿等22家责任企业设立针对患儿的医疗赔偿基金。截止到2012年，受委托管理该赔偿基金的中国人寿保险股份有限公司在其官网上公布，自2009年7月31日医疗赔偿基金正式启动至2011年12月31日为止，累计办理支付2 055人次，支付金额1 242万元。在“三鹿奶粉事件”的处理过程中，虽然该赔偿基金并非直接以惩罚性赔偿的形式作出，但是，从其设立的目标和运作方式来看，已经具备了通过惩罚性赔偿所得设立公益基金的某些雏形。

日益复杂的经济生活要求通过更多、更全面的方式来维护消费者的权益，在惩罚性赔偿中设立公益基金就是其中一种较为重要的方式，这一点已经获得了国内外相关实践的验证。其原因就在于公益基金有其重要的功能和独特的优势，主要体现在以下几个方面：

首先，设立公益基金可以使受到侵害的消费者得到更加全面的保护。现有的惩罚性赔偿机制的运行主要以单个消费者提出诉讼的方式进行，这一模式固然能够对相关消费者提供救济，但是，对于其他遭受相同侵害的消费者来说，这种做法就相对困难。毕竟，司法程序的运行需要消耗相当的时间、精力和金钱，这就给很多消费者主张自己的权利增添了许多阻碍。而且，如果相关消费者没有及时主张自身的权利，那么，还可能因为超过诉讼时效而导致自己无法起诉。特别是某些企业因大规模侵权事件而破产后，由于破产清算等各种复杂问题的介入，如何保障后续消费者的权益始终是一个比较棘手的问题。设立公益基金则有助于缓解这一情况。受到了同样侵害的消费者只需要提出申请，经过相对便捷的程序之后就可以获得赔偿。同时，专项公益基金的长期存在也可以使得后续提出申请的消费者能够得到救济。这样，在简化程序和时间保证等方面，设立公益基金有着比较明显的优势。

其次，在惩罚性赔偿机制下设立公益基金，能够强化企业的社会责任。社会关系的日益紧密使得企业不能仅仅以追求经济利益为目标，还需要承担特定的社会责任。虽然，企业的社会责任已经成为近几年学术研究的热点，但是，如何具体实现这种责任还没有形成统一意见。对于消费者来说，企业不仅应当提供合格的产品和服务，更应当在侵害消费者的时候有所担当。原有的惩罚性赔偿机制使得企业仅仅对提出诉讼的部分消费者负责，而对于其他受损的消费者却没有规定，这实质上就是增加了企业的侥幸心理，减轻了企业应当对社会承担的责任。毕竟广大的消费者才是构成社会的主体，也是社会利益的重要体现。而公益基金的设立使得更多的消费者得到了更为全面而持久的保护，这就使得企业无法逃避自己的社会责任。换言之，公益基金的设立实质上增强了赔偿的惩罚力度，相应的，也使得惩罚性赔偿机制本身的几种主要功能得到了更加充分的发挥。特别是其中的制裁和威慑功能，有助于促使企业规范自身行为，承担应有的社会责任。

第三，公益基金追求各方利益的平衡，能够推动社会整体利益的最大化。企业与消费者之间是一种共生共赢的关系，二者的利益密切关联。只有维持双方利益的平衡，才能够保证各方的利益均能得到实现。在正常的经济生活中，如果没有出现侵权，企业和消费者之间基本可以达到利益平衡，双方各取所需。但是，一旦出现了企业侵害消费者权益的情况，这种利益的平衡状态就会被打破，法律就是恢复这种平衡状态的重要手段。同时，消费者所代表的社会利益与企业的个体经济利益之间也应当保持平衡。而在惩罚性赔偿机制中设立公益基金，可以使得二者的利益恢复平衡，尽可能使得企业在追求个体经济利益时损害的社会利益得以恢复。除此之外，美国法律在经济方面的实践还增加了政府作为惩罚性赔偿的受益者，甚至规定某些公益基金由政府负责建立和运作。这样，在消费者、企业和政府这三者之间，公益基金的设立有助于实现各方利益的平衡。同时，在这种平衡关系中，社会的整体利益能够得到最大化的体现。

最后，在经济活动中设立公益基金已经有其他国内法律的相关实践作为参考和借鉴。典型的是刑事被害人救济基金的建立。犯罪、尤其是严重威胁人身安全的暴力犯罪，从经济分析的角度来看就是一种相当严重的侵权行为，侵害的主要权利是健康权、生命权和财产权。在刑事案件中，加害人如果无力承担附带的民事赔偿，则被害人往往苦不堪言。国内很多地区开始尝试建立刑事被害人救助基金，其主要来源于财政拨款和社会筹措等方面。这种公益性质的基金能够对困难的刑事被害人给予相当的帮助和慰藉，其本质是一种经济上的代偿，也就是由享有公权力的政府来代替加害人给被害人以赔偿。与之类似，惩罚性赔偿机制也是借助于公权力的强制而对受害人进行的经济赔偿，从经济分析的角度来看，二者具有同质性。国内已经逐渐开展刑事被害人救助基金的试点工作，很多地区取得了相当突出的效果。对此，惩罚性赔偿机制完全可以借鉴其他做法，设立公益基金。

简而言之，利用惩罚性赔偿所得设立公益基金，这种新型的运作机制能够使得包括消费者、企业和政府在内的各方主体之间的利益关系达到平衡的状态，充分尊重社会的整体利益，符合经济生活发展的方向，顺应了社会发展的趋势，值得我国相关法律法规进行借鉴和引入。

三、现行立法引入公益基金的范围与方式

虽然，国内经济方面的相关法律法规仅仅是对惩罚性赔偿机制进行了初步规定。但是，鉴于设立公益基金的重要价值和意义，现行立法还是应当积极吸收该项机制的最新发展成果，以便更好地适应经济发展的需要，保护消费者的权益。总体而言，现行法律法规在惩罚性赔偿机制中引入公益基金，应当充分借鉴国内外既有的相关立法经验，特别是经济发展和法治建设都比较成熟的国家。对于公益基金的建立和使用，也应当通过具体制度予以保障，以期发挥其最优效果。具体来说，现行立法对于惩罚性赔偿机制可以从以下几个方面来引入公益基金：

一方面，在静态的法律规定中，以《侵权责任法》为先导，并以此为基础将其他经济方面的法律法规进行明确和细化。《侵权责任法》是基础性的法律，对其他经济方面的法律法规起到了统领性的作用，而目前的《侵权责任法》中对于惩罚性赔偿的规定又过于笼统。因此，要引入公益基金，可以对《侵权责任法》做出进一步的解释，以明确惩罚性赔偿机制的运行方式，特别是其中数额的计算与分配方式。这一点可以由最高人民法院通过司法解释的方式加以实现。有了《侵权责任法》的指导，其他具体的法律就可以有针对性地在自己所统摄的领域内就公益基金的运作方式进行细化规定，特别是与消费者利益密切相关的法律法规，更需要在这个方面做出积极的努力。其中，最典型的就是《食品卫生安全法》。在近几年中，出现了多起与食品安全相关的公共事件，并引起了消费者的强烈关注，进而影响了消费者的信心，也影响了国内食品厂商的利益。如果要遏制这种愈演愈烈的不良趋势，《食品卫生安全法》就应当重拳出击，设立多种制度进行有效管理。在惩罚性赔偿机制中设立公益基金就是如此，对消费者全面而长效的保护将对不法厂商形成有效的威慑。

另一方面，从动态运行的角度来说，法律制度的设计应当注重从每个环节入手来保障公益基金作用的发挥。

1.资金来源：通过惩罚性赔偿机制设立公益基金在国内还没有完全展开。结合目前我国的经济情况，公益基金的来源应当倡导多元化。侵权企业的惩罚性赔偿应当成为基金的主要来源。此外，财政补贴和政策倾斜（例如免税）、社会捐助等等都可以增加公益基金的总体数额。

2.受益者范围：提出权利主张的消费者自然是惩罚性赔偿的受益者。但是，如果在现行立法中引入了公益基金，那么，权利受损的消费者不仅能获得全部的惩罚性赔偿，其他潜在的受害者也应当成为公益基金的受益者，这样才能展现出其公益的性质。设立惩罚性赔偿公益基金是惩罚性赔偿所赖以存在的正当基础、逻辑结果和客观要求，从法经济学的角度观察，惩罚性赔偿的启动前提是存在其他潜在的未得到赔偿的受害人，它以社会公共利益为最终目标，以私人求偿为行使方式，以个别案件中所谓的“惩罚”来弥补得不到内化的外部社会成本，达到维持整个社会效率体系的平衡。[4]88此外，政府在整个基金的设立和运行过程中也起到了重要的监管和督促的作用，也可以成为该基金的受益者。

3.基金的使用方式：提出权利请求的消费者可以直接通过诉讼的方式获得其权利救济。而其他受到同样侵害而没有起诉的消费者，则可以直接向专项公益基金提出申请，通过基金的认定程序之后就可以获得相应的赔偿。而政府要使用公益基金的时候，应当提前做出预算，并遵守基金的相应规定。同时，在基金自身预期的运行时间结束之后，余额应当归入其他相类似的消费者公益基金，以保证所有的公益基金能够服务社会的整体利益。

4.基金运作的执行者。公益基金的执行者可以包括很多种类，例如专门的基金委员会、当地政府的专职机构、消协、保险公司、银行等金融机构等等。具体可以根据侵权范围的大小、时间的长短、严重程度等多种情况进行考量。如果必要的话，还可以依赖独立的民间机构来具体操作。无论具体执行者为何，都要遵守底线的法律规定，其执行行为应当做到公开公正透明，使得受到侵害的消费者获得最大收益。

5.绩效评估与调整。公益基金的运行是动态的，这就决定了其执行过程中会出现各种意外情况，需要对具体执行行为进行调整。公益基金也应当接受社会各界、尤其是消费者的监督，并定期进行绩效考察和评估，进而做出适当调整。特别是对于某些大规模侵权事件来说，公益基金存续的长期性更需要这种绩效评估。

结束语

自惩罚性赔偿产生时起，损害填补就被视作其基本功能。随着时代变迁，惩罚性赔偿的损害填补的内容不断发生变化，致使损害填补功能也在各种抽丝剥茧般的争论之中不断进化。所谓的“超额”赔偿实际上是对可见损害背后无形损害的赔偿，只是因为无形损害难以用金钱衡量，而只能以可见损害的合理倍数予以计算。法学家们需要认真研究的是哪一些侵权行为造成的受害人私人的损害，尤其是社会整体利益的损害需要惩罚性赔偿予以救济。[5]122换言之，以上的各种立法引入仅仅是整体和宏观的，各项公益基金完全可以根据自身的情况设定具体的运行规章。但是，无论具体规定如何，公益基金都应以赔偿消费者为终极目标。

总之，惩罚性赔偿机制在现代社会的经济生活中具有十分重要的意义和价值，而设立公益基金是其发展的新阶段，能够适应复杂经济形势发展的新要求。目前，国内已经初步规定了惩罚性赔偿机制，在将来的立法中也应当在惩罚性赔偿机制中吸收和引入公益基金的设立。这样有助于实现和维持消费者、企业和政府之间的利益平衡关系，最大化地满足社会的整体需要，同时也有利于更加全面地保护消费者权益，促使企业承担更多的社会责任，最终实现社会整体利益的最大化。当然，设立公益基金需要从多个环节入手，其立法的过程也将是循序渐进的。

参考文献：

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