论“土地财政”的治理

杨业中

(马鞍山市委党校，安徽马鞍山 243000)

“土地财政”是我国地方政府用来缓解财政收入不足和筹集城市建设发展资金的重要手段。近年来，由于土地转让带来的直接收益和土地融资带来的间接财政支配能力占地方政府投资的比重越来越大，地方市政建设及财政收入对土地转让、土地批租的依赖程度也随之增强。此种“土地财政”行为，涉及高房价和失地农民安置等问题，成为影响经济长期稳定运行和社会安定的重要因素，已受到社会关注。因此，研究我国地方政府的 “土地财政”行为存在的原因、风险及对策，有利于地方财政安全和经济社会的可持续发展。

一般来说，地方政府以土地取得财政收入的基本方式有三种，一是出让土地获取土地出让金，二是以相关税收的形式通过建筑业和房地产业增加收入，三是将土地抵押给银行取得债务收入。

“土地财政”是指地方政府主要依靠土地转让、土地批租的运作来增加收益，以“卖地”作为增加财政收入的重要来源。“土地财政”作为我国地方政府利用土地换取财政收入的一种较为普遍的做法，其主要形式有:通过出让土地获得土地出让金收入；以对工业开发用地实行低价，甚至免费使用的方式招商引资，以期获得企业进入后的税收；以大拆大建的方式进行城市扩张，由城市扩张、土地占用以及房地产开发带来税收；以土地储备中心、政府性公司和开发区为载体向银行进行土地抵押取得融资收入。[1]

一、“土地财政”的现状分析

(一)土地出让金规模不断增长，占财政收入的比重逐年提高

土地出让金是政府以土地所有者的身份把国有土地一定时期的使用权出让给土地使用者所获得的收入。由于房地产市场的持续火爆，地价也在疯狂上涨，地方政府的土地出让金收入也不断创出新高。首先，我们来分析一下2004－2013年10年间的土地出让金数据。

表1 2004－2013年全国土地出让金规模及占地方财政收入比重 单位:亿元

根据表1可以看出:从2004年起，地方政府的土地出让金总体规模不断增长，其间虽然因为国家对房地产的宏观调控以及2008年受金融危机的影响，略有波动，但总体还是呈现着稳步上升趋势。2004年由于宏观经济中出现流动性过剩，造成对房地产的投资快速增长，从而使当年的土地出让金收入大幅度提高，占财政收入比重达到49.56%。2005年国家为了抑制房地产的投资过热，用政策约束一些不合规的土地出让，使2005年土地出让金收入占财政收入比重急剧下降了10多个百分点。2008年受国际金融危机的影响，土地出让金收入比上年减少2 625亿元，占财政收入比重降到36.21%。为10年来最低。2013年土地出让金收入突破4万亿，创历史新高。

(二)涉地税收占地方税收的半壁江山

地方政府在出让土地使用权过程中，除了直接取得出让金收入外，还通过发展房地产和建筑业等带来相关税收，如:房产税、契税、土地增值税、城镇土地使用税等。从表2我们可以看出近5年的涉地税收增长迅速。

表2 2009－2013年全国地方政府涉地税收增长情况表

2013年，在一般税种中，房地产营业税收入达5 411亿元，增长33.6%，建筑业营业税4 315亿元，增长16.5%，房地产企业所得税2 850亿元，增长25.1%。

在几个税基主要为房地产的税种中，契税收入为3 844亿元，增长33.8%，土地增值税3 294亿元，增长21.1%，耕地占用税1 808亿元，增长11.6%，城镇土地使用税1 719亿元，增长11.5%。全国公共财政收入2013年增长了10.1%。上述房地产相关税种的收入增幅，均超过全国公共财政收入增幅。

(三)以土地作为抵押进行融资，导致地方政府债务负担越来越重

地方政府在事权不断增加、财力却未能显著扩大的条件下，为了发展地方经济、改善民生，不得不通过地方政府融资平台等渠道来筹措资金，从而使债务规模越来越大，债务负担越来越重。大部分地方政府选择用本地的土地作为抵押，或者承诺用土地出让收入作为偿债来源进行融资。截至2012年底，11个省级、316个市级、1 396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34 865.24亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额93 642.66亿元的37.23%。到2013年6月底地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源共涉及12个省级、307个市级和1 131个县级政府，总计债务余额为2.55万亿元，占这些地区政府债务余额的43.62%。以土地出让收入作为偿债资金来源的债务余额不断增加，比例在不断提高，比2012年底提高了5.39个百分点。而同时期以上地区的土地出让收入是在下降。

二、“土地财政”的成因

(一)现行的财税体制导致地方政府陷入财政资金短缺的困境

当前，我国中央与地方政府实行的是“分税制”财政体制，1994年我国实行分税制改革，出现了将“财权上移、事权下放”的状况，导致了中央财力增强，地方可支配财力不足。

表3 1992－2011年中央和地方财政收入及比重 单位:亿元

1993年以前，中央占全国财政收入比重一般不超过30%，地方占全国比重在70%以上，分税制改革以后，中央占全国财政收入比重上升到50%以上，地方占全国比重下降到50%以下。

表4 1990－2010年中央和地方财政支出及比重 单位:亿元

相反，在财政支出中，1993年以前中央占全国财政支出比重一般超过30%，地方占全国比重在70%以下，分税制改革以后，中央占全国财政支出比重下降到30%以下，地方占全国比重上升到70%以上。

地方政府为了弥补事权扩大而带来的财政支出增加，最好的途径是出让土地，而且，随着房地产市场的火爆，房价的不断攀升，地价也在不断增长，全国各地的“地王”不断出现，地方政府的土地出让金收入也在逐年增长，从而形成地方政府对土地财政的依赖。

(二)以GDP为核心的政绩考核体制，使地方政府热衷于“土地财政”

改革开放以来，我国政府的重点工作转向经济建设，中央对地方政府的政绩考核转变成以GDP和财政收入等经济指标为基础的考核制度，片面强调经济增长速度的重要性，忽视环境保护、社会保障的协调发展，地方政府官员升迁与当地经济发展密切相关，这种考核制度必然导致地方政府官员的短期行为。[2]因此，地方政府就会千方百计追求GDP和财政收入的增长，而出让土地的使用权，既可以带动房地产、建筑业等相关产业的发展，拉动GDP，又可以获得巨额的土地出让金收入，增加地方政府的财政收入来源，“以地生财”，一举两得。

(三)现行土地出让收益分配失衡，助长了地方政府的“土地财政”

现行的土地出让收益分配机制是中央政府不参与分配，土地出让收益全部留归地方，地方政府、村一级经济组织和农民参与土地出让收益分配。根据我国《土地管理法》规定，征地补偿费最高不得超过土地征用前3年平均产值的30倍，这一部分归农民所有，大约占土地出让收益的5%—10%，而村一级组织可以从政府手中获得30%左右的收益，其余约65%—70%的收益全部归地方政府。从以上分析可以看出，由于农民失去话语权，在土地出让收益的分配中属于弱势群体，所获得的失地补偿极低，而地方政府则在出让土地收益中获利颇丰。[3]这种失衡的分配机制，助长了地方政府的“土地财政”行为。

三、“土地财政”的弊端

毋容置疑，土地财政在促进地方经济发展、城市基础设施建设，以及有关民生等方面起到了一定的积极作用。但土地财政也造成了大量的农民失地的同时失业，推高了房价，给经济转型升级带来了困难，“土地财政”的弊端也逐渐显现，日趋严重。

(一)造成大量农民在失去土地的同时，处于失业状态

地方政府在从农民手中低价征收集体土地以后，将其变更为国有土地出让给房地产开发商，从中获得大量的土地出让金收入，但农民从此失去赖以生存的土地。同时，因为地方政府出让土地大多用于房地产开发，能吸收农民就业的机会不多，失地的农民处于失业状态，使农民面临“种田无地，就业无岗，低保无份”的境地，严重损害了广大农民的利益。

(二)大量的土地抵押融资，使地方政府债务规模急剧膨胀，造成严重的财政风险

截至2013年6月底，地方政府债务为17.89万亿元，其中以土地作为抵押，或者承诺用土地出让金作为偿债来源的债务占比超过40%。债务规模与地方政府同期的财政收入比较，规模已经相当大。从地方政府债务增长情况来看，较2010年底增长66.93%，年均增长22.75%，其中省级、市级、县级债务余额分别较2010年底增长61.74%、56.34%和77.34%；省市县三级政府负有偿还责任的债务余额10.58万亿元，较2010年底增长36.09%，年均增长19.97%。其中:省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。2011－2013年6月，地方政府债务年化增长率虽低于2009年61.92%的增长水平，但高于2010年18.86%的增长水平，也远高于同期GDP的增速，与全社会固定资产投资增速相当。由此可见，2011－2013年6月，地方政府债务膨胀速度较快，尤其是县级政府债务增长最快，截至2012年底，有8个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%；如果再加上政府负有担保责任的债务，债务率会更高。同时，有12个省级政府负有偿还责任债务的负债率超过20%以上，因为债务负担较重，偿还能力不足，一些地方政府只能通过举新债还旧债，2012年底有2个省级、31个市级、29个县级、148个乡镇政府负有偿还责任债务的借新还旧率(举借新债偿还的债务本金占偿还债务本金总额的比重)超过20%。有些地方甚至已经出现了逾期债务。

(三)推高了房地产价格，不利于国家对房价的调控

房产属于生活的必需品，房产过剩或空置，会造成社会资金和土地资源的浪费。近几年来，由于房地产价格的持续上涨，吸引了众多的社会资金对房地产的投资和投机，引起房地产行业的过热，使房地产市场出现严重的泡沫。这与地方政府的土地财政是分不开的。地方政府垄断了土地供应，为了追求土地收益最大化，不断推动地价上涨，这直接带来房地产开发成本的上升，房地产商再把购地成本转嫁到房价上，又推高了房价，地价和房价呈螺旋式上升[4]。在我国当前没有较好的投资渠道可供选择的情况下，房价上涨吸引了大量的社会资金，国家对房价进行过多次调控，但收效甚微，房价居高不下，地方政府的土地财政是重要推手。

(四)影响经济转型升级

因为土地财政见效快，收益大，所以一些地方政府官员逐渐形成了对土地财政的依赖，把主要工作精力放在征地、卖地上，把提升个人政绩和发展地方经济的希望全部寄托在土地开发上，没有思考地方经济如何可持续发展、如何科学发展，没有想方设法引导社会资金和民间资本流入实体经济。在土地财政的发展模式下，大量资金涌入房地产业，而制造业等实体经济却得不到经营发展所需资金的支持，相反，一些实体经济反而转向从事房地产，逐渐使自身丧失了竞争力，导致整个经济出现“空心化”，经济的转型升级将成为空谈。

四、“土地财政”的治理对策

(一)深入推进财税体制改革，建立健全地方政府基本财力保障机制

1、完善财力、事权的匹配体制。以法律形式确定中央和地方各级政府事权，避免上级政府向下级政府转移事权；完善财力、事权的匹配体制。进一步深化省以下分税制改革，界定中央和地方政府的财权。依照财力事权相匹配的原则，赋予地方各级政府相应的财权财力。不断完善转移支付制度，逐渐增加一般性转移支付规模，加快转移支付制度的法制化建设，加强基层政府基本财力保障，保证转移支付在平衡地区间财力、防范与化解地方政府债务风险中的作用达到充分发挥。

2、扩大财力向基层倾斜的力度。推进我国政府间财政体制改革，重点在于尽量下放财力到基层政府，用以缓解基层的财政困难。因此，有必要改革现行政府间财政体制，尤其是增强基层财政能力，为合理控制地方政府债务筹资，为防范财政风险创造条件。

(二)改进现行的地方政府绩效考核机制

现行的以GDP为核心的地方政府绩效考核机制，把地方政府官员的前途与当地GDP的增长联系在一起，GDP的排名决定了地方政府官员的升迁、留任或淘汰。地方政府官员要想得到升迁，就要想方设法在任期内把当地的GDP搞上去。而“土地财政”的发展模式，正好一举两得，既推动了房地产、建筑业的发展，拉动了GDP，又为地方政府获得了大量的土地出让金收入。因此，要治理“土地财政”，就必须改进现行的以GDP为核心的政绩考核体系，建立科学的考核机制，对地方政府进行客观、全面的考核。既要考核经济发展，也要考核社会发展和环境保护，既要考核经济增长的速度，也要考核经济发展的质量。

(三)调整土地出让收入分配制度，规范土地出让金的使用

现行的土地征收补偿制度，实际上是对农民利益的掠夺，地方政府把农民集体用地变更为国有性质用地出让后，收入的60%以上归地方政府所得，农民获得的补偿极低。因此，首先要调整土地出让金的分配，要增加对农民征地、拆迁的补偿，保护失地农民的利益。其次，规范土地出让金的使用，土地出让收入的使用重点向新农村建设倾斜，逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重。用于农村基础设施建设的资金，要重点安排农村饮水、沼气、道路、环境、卫生、教育以及文化等基础设施建设项目，逐步改善农民的生产、生活条件和居住环境，努力提高农民的生活质量和水平。最后，建立国有土地收益基金制度，按土地出让金一定比例提取“土地收益基金”，该基金主要用于土地的收购储备，遏制地方政府从土地出让中获得利益最大化，避免地方政府出现“土地财政”的短期行为。

(四)转变经济发展方式，减少地方政府对土地财政的依赖

土地是不可再生资源，这就决定了地方政府依靠土地财政是不可持续的。因此，地方政府要摆脱对土地财政的依赖，必须要有新的财政来源、新的经济增长点。第一，地方政府要转变经济发展方式，改变以往简单地通过扩大投资规模来拉动经济增长，转为依靠内需消费带动经济；地方政府通过设置产业基金把全国乃至世界某一个行业的优秀企业引导到本地，在当地形成某个行业的产业集群，把这一行业逐渐培育成主导优势产业，形成行业的竞争优势，从而形成地方的核心竞争力。第二，推进经济转型升级，针对我国传统产业效能低，产品科技含量不高的实际状况，地方政府要加快对传统产业的技术改造，提高传统产品的附加值和科技含量。稳固基础财源，同时加快发展金融、保险、文化传媒等新兴产业，依据地方地域、人才等优势，加快新能源、新材料、旅游等产业的发展，为地方政府增加新的财源，减少地方政府对土地财政的依赖。[5]

土地财政问题是由多方面原因造成的，解决土地财政问题要健全财力与事权相匹配的财政体制，使地方政府拥有能够保障地方财政收入稳定的主体税种，通过经济转型升级培植财源，改变地方政府的土地经营者角色。