城镇化进程中的农民养老:需求、意愿及其区域比较:基于6省68村1 942个农户的调查

陈浩天

(河南师范大学 公共政策与社会管理创新研究中心，河南 新乡 453000)

农村养老保障制度是我国农村基层公共服务体系建设的重要组成部分，农村养老水平的提高对维护基层政治稳定和基层政府公信力的提高具有决定性意义。2013年11月12日通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出“要完善城镇化健康发展体制机制，推进以人为核心的城镇化”。同时，2014年也是中央政府十二五规划的关键之年，为了达到2015年基本实现覆盖城乡居民的社会保障体系，农村养老保障制度更是值得理论界关注。传统自然经济时代，农村家庭的土地承载着生产、生活和养老的多样功能，土地成为农村的重要保障，也成为农村经济发展的“稳压器”和“减震阀”。随着近年来中央政府城镇化建设的加快，农村土地养老功能趋于衰减。外出务工日渐成为农民生活和生存的常态，农民工在“城市——农村“边缘行走也面临着养老保障危机带给自身的发展窘境。

梳理和归纳学界以往的研究，大体可以分为三类:第一，坚守传统反哺式的养老模式，“积谷防饥，养儿防老”是中国流传几千年的传统观念和优良品德[1]。坚持“养儿防老”和“自主养老”的观念会一直传承持续。第二，将养老视为经济行为，认为以实物供养为主的居家养老和社区养老是政府消费投资的重要形式，养老也是维系农村人情消费的重要政治逻辑[2]。第三，越来越多的学者认为，养老是政府提供公共物品的重要形式，政府主动提供公共福利是服务型政府理念建构的应有之义，这也是政府合法性治理的重要诱因[3]。近年来，系列惠及农业的政策开始向农村渗透，国家惠农政策成为新一轮政府有效治理的新型载体。[4]政府一系列的惠农政策正是基于这样的研究逻辑而开展。

鉴于此，中央政府也出台了一系列农村养老保障的文件。本文正是基于这样的研究基点，2013年6月到10月间，课题组成员分别在全国范围内就“农村养老”“公共服务”的政策评价等问题开展了大规模的抽样调查。此次调查涉及豫、晋、鄂、皖、湘、赣等六省共计68个村，按照每个村30个农户共1 942份有效问卷的规模展开抽样调查。

一、农民基本养老需求呈现“一强多样”的局势

“积极老龄化”是联合国世界老龄大会在“健康老龄化”战略基础上提出的应对21世纪老龄化困境的养老棋局。城镇化的加快，农村家庭结构日趋“空心化”，[5]从“男耕女织”到“男工女耕”的人口流动局面使得现有的农村家庭自助型养老服务功能正在逐渐弱化，传统的养老观念和需求也在悄然发生变化。在1 942份有效样本中，选择“依靠社会”养老的农户有49.3%；“依靠自己”养老的为23.9%；“依靠子女”养老的为19.8%(见图1)，三种养老方式合计为93%。也就是说，“子女养老”“自己养老”和“社会养老”是当前农村最主要的养老方式，其中尤以社会养老的认可程度最高，最为农民所期待。但也必须看到，“自己养老”的农民也超过了三成，表明农村养老问题形势比较严峻，养儿防老的人数急剧下降，说明了子女养老不太可靠，农村孝悌文化正在发生改变，迫切需要建构新的社会化的养老模式。

图1 :农民养老方式需求统计(单位:户，%)

二、东、中、西部地区农民养老方式选择相对单一

农民的行为具有社会理性，传统时期农民的养老观念是权衡养老风险与保障后的选择结果。[6]在市场观念的冲击下，“养儿防老”成为农民生活风险最小化的应然选择。统计结果显示，在“新农保”政策实施以前，依靠“自己养老”的老年人数量最多，达到39.1%；“依靠子女”养老的老人数量也很多，占比为38.2%。也就是说，目前有高达77.3%的老年人选择在家庭内部解决养老问题。相比之下，选择社会养老方式的老人数量极少，仅占11.3%。总体上看，在新农保政策实施以前，“子女养老”和“自己养老”是农村最为普遍的养老方式，社会养老方式比重很低。不同区域的农民养老方式的选择有一定的差异，自东向西，选择“依靠子女”养老的比重依次下降，分别为52.6%、36.8%和27.1%，东西部相差了近26个百分点；在“依靠自己”养老方面，自东向西，其比重则梯次上升，分别为29.5%、35.3%和55.8%，东西差异也为26个百分点。值得注意的是，对于“依靠社会”养老，在中部地区以60岁以上的老人居多，占比为15.1%；其次是东部地区，占比为9.2%；西部比重最低，仅为6.1%(见图2)。

图2 不同区域60岁以上老人主要养老方式统计(单位:%)

总体来看，东部地区以子女养老为主，西部地区以自己养老居多，中部地区社会养老比重相对更高。农民对“子女养老”和“自己养老”的选择，主要受经济因素的影响，即经济条件较好的地区，更倾向选择“子女养老”，经济条件较差的地区，则只能通过自己解决养老问题。这也说明经济是文化的基础，虽然中西部地区也遵循孝悌文化，但现实经济条件决定了赡养父母的困难性，因此，文化需要经济来支撑。同样也说明，对于“新农保”政策，国家需要更多支持中西部地区；在弘扬孝悌文化传统的同时，鼓励东部地区老年人逐步过渡到社会养老方式上来。

三、农民养老意愿与实际养老方式选择的区域性差异较大

林登(Linden，1994)曾指出:“过去是生产者取向的社会，政府只管最大量的生产即可，不必考虑民众的需求”[7]。但是目前已经进入到以消费者为取向的社会，必须考虑消费者的需求。目前农村养老意愿与实际养老方式选择在区域上差别较大。从区域来看，自东部向西部，认为“依靠子女”是最好养老方式的农户比重依次递减，分别为38.5%、25.5%和14.5%。也就是说，有接近四成的东部农民认可“子女养老”方式，而这一比例在西部只有15%，两者相差24个百分点。对“依靠社会”养老问题的认知，区域差异也非常突出，从东到西，农民对社会养老的认可程度逐级增加，分别为27.7%、37.2%和44.1%，东西部相差16个百分点(见图3)。“依靠自己”养老的农民也随着年龄增长而逐步增加，但增加的幅度没有“依靠社会”养老的大，表明农民更加趋向于“社会养老”和“自己养老”，两者之间农民又更趋向于“社会养老”。这可以从经济的角度进行解释:东部地区的农户家庭经济承受能力较强，养老问题相对简单，“依靠子女”的倾向更为明显，或者说子女赡养能力较强的地区，也愿意继承孝悌文化而赡养父母。而西部经济条件相对落后，养老对家庭经济压力大，农民也更寄希望于社会养老，更多地借助外部力量养老。

图3 不同区域农民对养老方式的认可情况(单位:%)

四、农村家庭养老负担从东部到西部普遍较重

建构一个以民生为导向的城乡二元服务均等化的养老体制是我国政府近年来的生态执政理念。2009年以来，中央政府开展了以“新农保”为基点的农村养老保险制度，使农村的养老负担略微缓解。但目前来看，农民的养老负担依然严峻。调查数据显示，表示养老负担“很重”的受访者占有效样本的11%；负担“较重”的为28.5%；负担“一般”的最多，高达39.6%；负担“较轻”或者“很轻”的受访者较少，分别为10.6%和6.3%(图4)。综合来看，认为家庭养老负担“较重”或者“很重”的农户比重接近四成，表明当前农村家庭养老确实存在巨大的压力，需要国家出台相应的扶持政策。而当前农民依靠传统方式养老的态度转变以及对社会养老方式认可程度的提高，都对国家介入养老提出了更多的要求，这也为“新农保”政策的实施奠定了坚实的社会基础。

从地域来看，东中西部地区的受访者认为，养老负担“较重”和“一般”的比较多，其比重东部分别为30.4%和43.1%；中部为29.1%和37.7%；西部为25.1%和40%，合计分别为73.5%、66.8%和65.1%(见图4)，从东至西依次递减。西部地区的受访者大多认为，家庭养老的负担较重。表示负担“很重”的农户自东向西依次递增，其分别为7.0%、10.2%和17.7%，东西相差了10个百分点。表示负担“很轻”的农户，西部比重最低，仅为2.8%，东部和中部均要高出不少，分别为4.5%和8.7%。总体上看，西部地区由于经济条件落后，养老问题对家庭的经济压力相对更大，经济负担也更加沉重。可见，农民经济能力的缺失成为社会化养老的重要障碍。

图4 不同区域农民养老负担统计

五、结论与启示

农村养老保障制度是城乡二元公共服务均等化发展的重要支柱之一，政府公共物品的投资需要了解农户公共服务的真实需求。[8]准确揭示农户对农村公共服务的需求既是实现农村公共服务有效供给的前提，也是对农户享受农村公共服务权利的尊重。本文的研究结论和政策含义有以下几点:第一，政府相关部门应根据十八大和十八届三中全会的战略部署要求，以城镇化为契机，积极创新农村养老的多元体系，在城乡人口区域流动中完善农村养老制度，使“新农保”与其他养老保险制度的接续转移，不断拓展“大病医疗”的资助范围，从而减轻农民的养老负担。第二，政府应加大投资并向西部倾斜，在完善农村养老保险制度的同时，加强东部经济发达地区农村公共服务的组织体系，克服政府公共服务供给渠道的短板，加强政府的“协作式”服务，使农村公共服务组织从“自上而下”的决策模式向“自下而上”转移，以农民的需求和意愿为政策定位的出发点。第三，要加强农村孝悌文化建设。针对“私性不足，公性错位”的特点，加强农村养老文化的引导和培养，农村公共文化尤其是养老文化不能被市场经济的冲击而淡化。要继续发挥农村“养儿防老”支配下的传统家庭养老模式的合理保障。这就要求政府借助于各种传播媒介，在村民自治的基础上，树立爱老、养老、助老的养老公共文化。[9]目前“银色浪潮”卷席全国，以“文化强农”作为农村文化建设的归宿点，需要在农村公共文化建设中不断满足人民群众日益发展的基本文化需求。充分发挥社区文化的养老功能，并加强老年人之间的心理互动和人性关怀。毫无疑问，国家决策理性追求的是政治支持最大化和经济收益最大化双重目标。[10]农村和农民是天下之根本，国家与农民视野下的乡村关系要求政府在农民的需求理性中重构政府有效性治理的正效应。

[1]李成贵，孙大光.国家与农民的关系:历史视野下的综合考察[J].中国农村观察，2009(6):54－61.

[2]陈浩天.城乡人口流动背景下农村地区人情消费的行为逻辑:基于河南省10村334个农户的实证分析[J].财经问题研究，2011(7):118－121.

[3]李文琦.积极老龄化视域下的社会化养老服务体系建设:基于陕西省养老服务现状的考察分析[J].西北大学学报(哲学社会科学版)，2013(4):130－135.

[4]陈浩天.基层政府公信力:惠农时期农村经济发展的政治逻辑[J].经济体制改革，2011(5):20－23.

[5]陈浩天.乡村“空心化”治理:样态扫描与政府服务[J].理论月刊，2013(7):164－167.

[6]于长永.农民对“养儿防老”观念的态度的影响因素分析:基于全国10个省份1000余位农民的调查数据[J].中国农村观察，2011(3):69－79.

[7]王国军.中国城乡社会保障制度衔接初探[J].战略与管理，2000(2):33－44.

[8]陈浩天.从治理到善治:基层政府治理嬗变的现实图景与国家整合[J].湖北社会科学，2011(11):41－44.

[9]陈浩天.中国基层民主运行逻辑与反思:以村民自治的发展走向为检测视角[J].探索，2011(5):73－76.

[10]李成贵.历史视野下的国家与农民[J].读书，2010(4):14－24.