论我国全方位多层次社会关爱体系的构建

李中斌，彭 琳，曹瑞阳，刘 雷

(福建农林大学管理学院，福建福州 350002)

社会关爱是经济社会发展到一定阶段的客观产物。随着人口生育率下降、老龄化日益严重和家庭结构日趋小型化，使全社会对长期关爱的需求十分强烈，只有通过社会化、制度化的安排才能有效满足社会需求，化解社会风险。

一、我国社会关爱体系存在的问题

笔者认为，我国社会关爱对象可划分为五大类，分别是老年人、幼儿、妇女、残疾人、低保户。我国是世界上人口最多的国家，老龄人口多，贫富差距较大。因此，需要社会关爱对象遍布范围广，数量大。根据国家民政部和统计年鉴数据显示:截止2012年，全国60岁及以上老年人口有19390万人，占总人口的14.3%，其中65岁及以上人口有12714万人，占总人口的9.4%。全国0～14岁儿童人数有2.22亿人，占总人口的16.5%，全国共有孤儿57.0万人，其中，集中供养孤儿9.5万人，社会散居孤儿47.5万人;各类社会福利机构收养儿童10.4万人。2012年底，全国共有城市低保对象1114.9万户、2143.5万人，有农村低保对象2814.9万户、5344.5万人［1］。据中国残联最新统计的数据显示，目前，中国各类残疾人总数已达8500万人，其中仍有1500万人以上残疾人生活在国家级贫困线以下，占贫困人口总数的12%以上。目前，我国尚未构建统一的社会关爱体系，取而代之的是单一的养老保险、社会救助，且现行的养老保险和社会救助制度不够完善，构建全方位多层次的社会关爱体系迫在眉睫。当前社会关爱体系存在的主要问题具体表现在以下4个方面。

1.社会关爱对象不全面。完善的社会关爱体系应该包括老年人、幼儿、残疾人、妇女、低收入家庭，以及医生、警察等特殊职业群体。而我国目前，虽然社会关爱对象的覆盖面逐渐扩大，被关爱的人口数量增加，但关爱对象群仍不够全面，如有些地区重点关注退休老年人和低收入家庭。虽然部分一线城市的社会关爱工作涉及所有群体，但在各类群体人员的甄别、贫困考量上仍存在漏洞，如部分家庭谎报收入占用贫困家庭名额进而领取政府低保金。

2.社会关爱提供者单一。现行的有关社会关爱制度都是单一运行，如养老保险、社会救助、慈善机构都是分散管理，相互之间缺少衔接和配合。诸多民间关爱制度体系未得到政策的保护而濒临瓦解，单一的社会关爱制度运行影响保障水平和保障效果，无法适应社会的需要。企业、政府、社区是关爱体系中的重要参与者，但在现实生活中各类机构没能真正参与到关爱行动中，未能形成合力。

3.社会关爱意识淡薄。当前我国对社会关爱体系缺乏足够的重视，未形成统一的认识和相应的规划。各类组织、群众的社会责任意识淡薄，对社会中各类人与事表现出冷漠态度，缺乏关爱意识。在企业中，只有少部分通过捐助贫弱，援助地方建设来爱心回报社会，大部分企业仍缺乏慈善行为。甚至有些单位和部门只为追求利益最大化而不顾劳动者的利益，利用劳动者缺乏法律法规意识，未严格遵守我国《劳动合同法》的相关规定。

4.现行法律法规不健全。我国现行的有关老年人、幼儿、妇女、残疾人和低收入家庭的法律法规制度不健全，这导致社会关爱缺乏应有的法律保障。虽然，我国有针对60岁以上老年人的《老年人权益保护法》、针对妇女和儿童的《妇女儿童保护法》、针对残疾人的《残疾人保障法》，但这些法律规定与现行法律的一般规则一致，并没有任何一条条款明确立意“对老年人、妇女、儿童犯罪就要加重处罚”，部分法律法规已经不能适应当前经济与社会的发展需要。

二、我国社会关爱体系存在问题的原因

当前我国社会关爱体系之所以存在问题，概括起来主要有以下原因。

1.我国区域发展水平的差异。关爱体系的健全与区域发展水平和经济发展之间存在着直接的正向影响关系。改革开放以来，我国区域之间的发展水平一直存在较大的差异，主要体现在东部发达、西部落后，因此，对老年人、幼儿、妇女、残疾人、低收入家庭的社会关爱也逐渐呈现出由东部向西部逐步减少的趋势。东部地区由于经济、儿童教育、残疾人福利各方面有较为明显的优势，因此在各方面的福利关爱上也比中西部全面，要构建统一的关爱体系标准存在一定的困难。

2.社会关爱资金投入不足。根据中华人民共和国民政部统计，截至2012年底，全国社会服务事业费支出3683.7亿元，比上年增长14.1%，占国家财政支出比重3%，与上年持平。中央财政共向各地转移支付社会服务事业费1794.6亿元，比上年下降0.7%，占社会服务事业费比重48.7%，比上年下降了7.3个百分点［1］。而西方福利国家社会福利支出占财政支持的比重都在6%以上。截至2012年底，全国共有福利企业20232个，比上年减少1275个;福利企业增加值为703.4亿元，比上年下降4.7%，占第三产业的比重0.30%;吸纳残疾职工59.7万人就业;实现利润118.4亿元，比上年下降15.5%;年末固定资产1815.1亿元，比上年下降0.2%［1］。虽然，近年我国在社会服务事业上投入不断加大，但是还未能满足社会应受关爱人员的资金需求。社会筹资渠道还未真正开辟，导致资金严重短缺，供需矛盾突出。

3.财税体制不健全。目前，我国政府仍是主要的社会福利资金提供者，而现阶段我国实行财政分权体制，即中央和地方的权责义务明确，中央控制的一部分财政权下放给地方，地方拥有一定的自主权。这样的体制有利于中央政府获得稳定、可持续的财源，增加了中央财力，但却加重了地方的财政负担。地方政府要承担提供公共服务的责任，其为了能获得更多的财政一定程度上会忽略社会福利服务［2］。

4.我国现行社会保障制度不健全。我国社会保障制度起步较晚，发展时间短，在社会保险、社会福利、社会救助实施方面存在不少问题。(1)社会保障覆盖面较低，在社会保险参保人中养老保险人数最多，但是养老金空账矛盾的凸显逐渐打击了国民的参保信心，老年人依靠养老保险保障退休生活的资金面临冲击;(2)随着人们生活水平的提高，社会贫富差距也在扩大，解决贫困人口生活的城市最低生活保障制度面临资金来源渠道单一、保障对象难以确定等问题。(3)我国社会保障相关法律欠缺，虽然《社会保险法》的出台是我国社会保障法制建设过程中历史性的创举，但必须充分认识到我国社会保障制度其他方面的立法不足，社会救助、社会福利等都还是靠政府行政手段来保障实施。现行社会保障制度的不完善直接影响到老年人、幼儿、妇女、残疾人、低收入家庭的生活稳定。

三、我国社会关爱体系构建的对策思考

一个完整的社会关爱体系包括社会关爱的提供者和社会关爱的接受者，提供的主体主要包括政府部门、社区、企业和慈善机构等，接受者包括老年人、幼儿、妇女、残疾人、低保家庭等。社会关爱的提供者分别赋予不同的责任，且他们彼此间是相互影响、相互作用的。其中，政府部分和社区在社会关爱体系中承担较大责任，政府部门既要对关爱政策进行规划、推动，同时也要完善社会保障，建立社会监督窗口。社区最贴近民众，是实现社会关爱的有力保障。因此，笔者构建了全方位多层次的社会关爱体系图(图1)，并对我国社会关爱体系构建的对策进行了思考。

图1 全方位多层次社会关爱体系图Fig.1 Omni-directional and mutil-level social care system

(一)对关爱对象的关爱对策

1.对老年人的关爱对策。当前，我国人口老龄化形势比较严峻，老年人口规模较大，关爱老年人日益引起关注，具体来说应做好以下4个方面:(1)提升全社会对进一步强化老年人精神赡养和亲情关爱重要性的认识，并将其作为养老服务及和谐家庭、和谐社区、和谐社会、精神文明建设和健康老龄化推进的一项重要内容。(2)加强社区文化娱乐设施等建设，优化活动方式，丰富活动内容，提升老年人社会公共文化娱乐活动参与的积极性和参与程度及活动效果［3］。(3)帮助老年人实现自我需求与人生价值。帮助老年人实现自我价值是最高层面的精神需求，要在舆论营造、信息引导、制度安排、政策扶持等方面，为更多的老年人走出家门，参与社会发展，实现自我需求和人生价值提供方便、快捷的服务。(4)有针对性地开展健康咨询和心理疏导服务，鼓励、引导老年人树立积极的老年观和正确面对晚年生活的良好心态。将空巢、特困等老年群体放在精神关爱的优先位置，使他们能与其他老年人一样安享幸福晚年［4］。

2.对幼儿的关爱对策。对幼儿的具体关爱措施包括以下3个方面:(1)学校要积极引导未成年子女树立正确的世界观、人生观与价值观，主动关心他们的学习成绩与心理健康，对发生在他们身上的问题，尽量做到宽容并妥善处理过失。(2)对贫困家庭的子女，学校应落实“两免一补”政策，增加助学金的发放力度，简化助学金发放手续，在资金允许的情况下尽量扩大受益者范围。(3)加强对儿童身体健康的关爱，提高家长的保健知识，对家长进行科学育儿指导，发放儿童定期体检保健卡。全社会共同努力，降低婴儿死亡率，继续提高儿童的身体和心理健康水平。

3.对妇女的关爱对策。对妇女的关爱应从以下3个方面着手:(1)对妇女工作要多关心、多扶持。经常过问、关心、支持，搞好跟踪帮助。根据部门、单位和女“一把手”的工作情况，一方面加强培训和锻炼，另一方面配强班子、优化结构，使她们尽早进入角色，打开工作局面。从源头做起、逐级培养、梯级递进，积极储备年纪轻、知识层次高、有潜力的优秀女性人才，不断充实女干部人才库［5］。(2)关爱妇女健康。由工会、妇联、防疫站、计生服务站等组成疾病普查小组，为女同志免费定期体检，在检查中，工作人员针对妇科常见病、多发病、恶性肿瘤疾病等，做到认真全面检查，早发现、早预防、早治疗，并为其建立健康档案［6］。(3)保障妇女的权益不受侵害。一方面，集中开展法律知识培训，普及《妇女权益保障法》、妇女维权常识等，提高广大妇女的法律意识和自我维权能力;另一方面，在全社会营造维护妇女权益的良好氛围，并切实了解妇女最关心、最直接的利益问题，为妇女维权提供最切实的服务［7］。

4.对残疾人的关爱对策。我国残疾人口规模大，社会面临的伤残风险增加，残疾人口进入增长时期，而我国残疾人社会工作的发展处于初始阶段，主要通过残联统一规划和有限的几个机构提供社会工作服务。针对社会工作专业的培训、教育和实践非常薄弱的情况，应从以下4个方面着手强化:(1)统筹规划，加强社会工作专业人才的培养与训练。(2)注重和残疾人交往的礼仪，懂得尊重他们，如和聋哑人交流时要与聋哑人对视。(3)给残疾人足够的主宰能力，不用简单粗暴的行为帮助他们。如用敲击物体发声的方式向盲人传达信号比直接牵引的方式更恰当［8］。(4)帮助其更好的再就业，对于有条件的残疾人，政府部门可以对其进行再就业培训，帮助其再就业。同时，通过相应的培训辅导消除残疾人心理上的自卑感，让其真正实现自力更生。

5.对低保家庭的关爱对策。随着我国社会经济的发展，城市最低生活保障制度也开始日趋完善，保障标准不断提高，保障对象覆盖面也越来越广，但在保障对象、救助方式、资金筹集等方面还存在一些突出的问题。为了更好地提高城市低保制度的有效性，亟需政府在理念、制度、政策、法律以及运作机制等方面进行及时、全面的调整与创新，以真正提高城市居民低保制度的救助功能与成效，并为我国经济社会的健康发展提供一个稳定可靠的安全网。笔者认为，建立完善的低保家庭关爱体系主要应从以下4个方面进行:(1)健全低保对象进入和退出机制。首先，增加个人收入的社会透明度，实行统一、严格、规范的调查方案以减少家庭经济调查方面的困难，使低保及其相关救助的申请、审核、审批、管理、资金发放、工作监督等全过程都坚持公开、公平、公正原则，实行规范的操作程序，实行统一化和规范化管理。其次，目前实行的最低生活保障制度是低保金按照人头实行差额发放，没有区分不同家庭的保障需求，忽略了家庭的人口数量和结构特征。对于一些重病、重残、老年人、未成年人的家庭而言，这样的救助有平均主义色彩，造成客观上的不公平。有鉴于此，有必要探索实施分类救助和分类施保。最后，完善低保对象退出机制，适当增加已保对象政策学习及公益劳动量，让他们在公益劳动和隐性就业岗位发生冲突时自动退出低保。(2)充分发挥辅助性救助方式的作用。针对一些家庭的特殊需要，可以采用提供社会服务的方式来满足其基本生活需要。或者由政府购买服务的形式给这些家庭提供包括疾病护理、生活照料在内的社会服务。对一些未到法定退休年龄同时身体健康的失业人员，可通过提供培训等就业服务的方式来帮助其提高自我发展能力。(3)完善低保制度的输送方式。主要是规范低保金的发放，在《城乡最低生活保障资金管理办法》中应规定由财政部门负责资金预算，民政部门负责资金下拨，地方政府负责资金发放。随着我国进入全面建设小康社会的历史阶段，社区功能在不断扩大，并逐步承担起管理社会事务的职能。目前低保管理工作的基础和重点在社区，要想让低保制度真正发挥作用，就必须依赖社区，并强化社区在低保管理中的作用。(4)完善低保资金的筹集机制。要广辟渠道，多方筹资，在减轻政府财政压力的同时保证低保资金的充足。一是中央和地方各级财政每年预算都要按照规定比例及时安排好专项资金;二是不折不扣地落实关于鼓励低保捐赠的优惠政策，实行低保捐赠资金使用“阳光作业”，接受社会监督，吸引更多的团体和个人捐赠资金;三是提高福利彩票收入中用于低保资金的比例。

(二)关爱提供者应采取的关爱措施

1.政府部门的关爱措施。(1)制定具有实效性、长期性的政策及相应的监督、检查机制。通过政策制定前的实地调研、分析研讨，政策制定时的立场确定、配套机制确立以及政策制定后的贯彻落实、及时调整和检查监督(如完善相应的法律制度)等［9］，进一步增强政策的针对性。(2)提供专项基金。政府成立关爱基金会，通过年度计划为社会关爱体系建设提供资金援助。(3)完善相关社会保障体系的建设。提升社会福利和社会救助水平，完善城乡居民最低生活保障制度，解决好困难群众的看病、住房、子女上学等问题。大力发展老年人福利，继续推进乡镇敬老院和城市福利院建设。

2.企业的关爱措施。(1)企业要加强人文关怀，关注一线员工、妇女以及特殊岗位员工的工作状态、工作压力、家庭生活、身体健康、情感情况、沟通交流能力、技能水平等，降低员工压力，提升员工幸福感、归属感和认同感，营造良好的工作氛围，构建和谐的工作环境。(2)企业可根据自身盈利发展情况在年初预算时拨出一部分资金作为关爱慈善资金支持社会关爱体系运作，做到真正回馈社会。

3.社区的关爱措施。(1)重视社区的功能。社区是一个城市的基本单元，在社会关爱中发挥着重要作用，经典的社区文化已成为一个国家文明的象征。社区作为家庭生活的所在地，其文化要以人为本，加强社区在社会关爱体系中的功能［10］。(2)建立关爱小组。社区可以建立关爱小组，通过关爱小组保持与社区居民的沟通交流，以及时了解特殊群体的需要，并给予关爱救助。如通过社区关爱小组组织日常的社区活动，调动社区居民参加活动的积极性，培养居民的文艺兴趣，提高身体素质。

4、慈善机构的关爱措施。加快慈善体系建设，构建运作公开、透明、规范，同时兼具高效性和创新性的慈善机构，以充分发挥慈善机构在社会关爱中的职能。同时，增强企业、社会组织和慈善机构的相互合作能力，慈善机构可成立专门关爱部门和建立关爱基金来支持关爱社会行动，强化慈善机构的社会关爱作用。

(三)加大宣传力度，提高社会关爱意识

要让社会群众真正知晓国家的关爱政策，理解并支持政策，相关部门可以通过网络、新闻媒体及时公布“关爱体系”的最新信息。具体包括:(1)利用新媒体(如微博平台)及时向公众传达政府的相关举措及政策。借此收集民众需求，反映民意，促进政府和公众共同学习，共同成长。(2)通过社区关爱小组，及时了解并反映民众的思想动态，根据居民的实际需求提供社会关爱相关信息解答服务，思想上关爱群众，行动上指引群众，以点带面，以线带面，以面带面宣传现有关爱制度，提高全社会的关爱意识。

(四)加强法律法规在构建社会关爱体系中的作用

一方面，要完善立法，根据实际需要，及时对相关法律条文进行整理汇编，完善并制定相关的法律法规。另一方面，要严格执法，做到执法程序明确简化，监督工作规范严格，执法必严，违法必究，使企业、公众在法律面前，在国家机关的监督控制之下自觉履行社会责任。此外，在执法过程中要加强监督，仅仅依靠政府监管，而没有社会的广泛参与和积极配合，恐怕会事倍功半。因此，社会公众也要加强法律学习，在维护自身合法权益的同时监督法律的运行。

［1］佚名.2012年社会服务发展统计公报［EB/OL］.(2013-06-19)［2013-12-09］.http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/201306/20130600474746.shtml.

［2］栾文敬，刘雅岚.基于底线公平的适度普惠型社会福利体系构建——我国“负福利”现象引发的思考［J］.福建行政学院学报，2013(2):26－27.

［3］伍小兰，李晶，王莉莉.中国老年人口抑郁症状分析［J］.人口学刊，2010(5):47.

［4］杨春.城市老年人心里和精神文化生活状况的调查分析——以江苏省为例［J］.人口学刊，2011(3):80 －86.

［5］王秀英.推动妇女发展［J］.中国妇运，2010(1):22－23.

［6］李丽芳.关爱妇女健康落实处［J］.兵团工运，2012(4):47.

［7］王劲平.多措并举维护妇女合法权益［J］.兵团工运，2012(4):47.

［8］陈虹霖.共建关爱残障人士的融合社会［J］.社会工作，2007(8):36－37.

［9］钱洁.以何种方式关爱留守儿童［J］.观察与思考，2012(5):26－28.

［10］金丽娜.论社会关爱对生命价值的彰显［J］.求索，2010(7):109－110.