Web 2.0背景下政府门户网站的SWOT战略优化

詹国辉，刘邦凡

(燕山大学文法学院，河北秦皇岛 066004)

随着科学技术的发展，人类步入了崭新的以人文本、以用户为中心的Web 2.0时代。政府门户网站在电子政务建设中的重要性日益引起关注，成为各种理论和实践研究的焦点。政府门户网站的建设有利于政府树造良好的形象，提高威信，促进政务公开和高效廉洁，降低行政成本，提高政府服务效能。因此，如何正视政府门户网站优化带来的机遇和挑战，正确处理其优势和劣势之间的关系，对服务型政府的构建具有重大实践意义。

一、Web 2.0和政府门户网站

“Web 2.0”最早出现在2004年O'Reilly Media公司和Media Live公司的一次会议上。目前，关于Web 2.0的定义没有统一的定论。较具代表性的观点表现为以下2个方面:(1)比较式定义。该观点认为，Web 1.0是由上至下的，而Web 2.0是由下至上的［1］。相对于 Web 1.0，Web 2.0 更加强调人人都是内容的建立者和互动的动态模式，具有参与性、协同性、集成性、平台独立性、持续更新性、松散耦合性等特征。(2)互联网实验室的观点。Web 2.0不是单纯的技术或者解决方案，而是一套可执行的理念体系，实践着网络社会化和个性化的理想，使个人成为真正意义的主体，实现互联网生产方式的变革从而解放生产力，这个理念体系在不断发展完善中，且越来越清晰。业界普遍认为，Web 2.0的一个关键字是“微内容”，可以是一幅图画、一则博客、一条留言等内容，对微内容进行创建、储存、传递、维护和管理是Web 2.0的关键。在互联网上交流、分享、浏览信息都是建立在Web之上的，Web 2.0时代的精髓是以人为本，以用户为中心。

政府门户网站是我国各级政府机关履行职能、面向社会提供服务的官方网站，是政府机关实现政务信息公开、服务企业和社会公众、互动交流的重要渠道，是衡量一个地区电子政务发展程度的重要指标［2］。

Web 2.0主要在互联网网站上发挥作用，政府门户网站是网络上体现政府服务的平台，代表着政府管理方式创新的方向;政府门户网站上的信息和服务不受时间和空间限制;政府门户网站的优化程度代表着政府信息的公开程度与政民、政企以及政府内部各部门之间互动的程度，代表着政府提供公共服务的质量和水平。

二、政府门户网站优化的SWOT分析

强调以人为本的Web 2.0时代为政府门户网站的建立和发展提供机遇，也提出了挑战，政府门户网站不再只是简单地为公众提供信息，而是政府在线的门户，提供信息的平台以及政府和公众互动的体现，其更加强调政民互动，强化政治参与，强调重视公众的地位。SWOT即态势分析法，原本用于企业战略制定、竞争对手分析等，是对企业内外部条件进行分析、综合和概括，进而分析组织的优势(Strengths)、劣势(Weaknesses)、机会(Opportunities)和威胁(Threats)的一种方法。运用SWOT分析法对我国政府门户网站优化的内外部条件进行分析，即分析其优势、劣势、机会和挑战，以便优化政府门户网站的建设和服务，提高政府公共服务的水平和人民满意度。

(一)政府门户网站优化的优势(S)

政府门户网站优化的优势主要体现为政府信息化建设步伐加快。20世纪末开始实施的“政府上网”工程，标志着我国政府信息化建设进入到一个崭新的发展阶段，启动了政府上网年。2006年1月1日，中央政府门户网站正式开通［3］，2008年，中央部委政府网站的普及率达到96.1%，省市政府网站普及率达到100%，地市级政府网站普及率达到99.1%，政府门户网站建设初具模型［4］。2009年，人民网对网民进行调查，调查结果显示:超过55%的网民对政府网站近几年的快速发展给予肯定［5］。

相较于传统行政服务供给模式而言，依托于政府门户网站的新模式的优势表现为:(1)及时需求性。能够直观和及时地反映客户(即社会公众)的服务需求，同时随着社会发展节奏的不断加快，公众对社会服务的时效性要求日益提高，因而应用政府门户网站模式能更好地反映社会公众的及时需求。(2)互动性。Web 2.0强调动态化特征，将Web 2.0注入政府门户网站势必能增强政府、社会、个人三者之间的互动频率，有效缓解社会(包括个人)与政府之间信息不对称的障碍，进而在最大程度上避免“信息孤岛”现象的发生。(3)公共性。政府门户网站的应用使社会公众对所需公共服务的选择更为明晰，能有效确定服务种类以及服务的归属部门和辖区，显现了政府门户网站应用的公共性优势。

(二)政府门户网站优化的劣势(W)

政府门户网站优化的劣势主要体现在技术不足方面，大体上表现在以下3个层面。

1.政务公开利用信息技术的力度不够，时效性和规范性有待提高。目前，政府网站侧重于信息公开，但是忽略了提供信息的广度和深度，提供的信息不能有效满足不同用户的复杂需求，其及时更新的信息往往以政务新闻、政务公告、机构介绍等基本信息为主，对政务要闻、统计数据、财政预决算、政府采购、行政收费等公众最需要、最想知道的信息更新较慢。

2.设计上缺乏人性化，互动较差。目前，大多数的政府网站都设置在线办事、留言板、信箱等项目，但是程序复杂、实用性不强，不能在个人与信息发布者、个人与个人之间进行深入的互动交流，效果不显著。用户在使用政府门户网站时凭借常识和经验点击栏目，一级一级查找，由于存在交叉、重复等信息分布不科学的现象，或是不符合用户的思维方式和查找方式，办事效率较慢。同时，运行效果不容乐观。公众参与落实到群众提意见或举报等，存在程序复杂且为实名制等问题，导致公众参与率低。另外，存在着主题分类不科学、信息标志不明显等问题。我国的政府门户网站在信息主题分类方面还不够完善，没有按照政府信息资源主题分类法进行严格的分类;信息标志没有明显区分，与点击频率、关注度没有明显挂钩。

3.存在安全隐患。目前，政府网站存在安全漏洞，安全事故频频，如被黑客攻击、植入病毒，用户的个人信息被侵犯，网站内容被恶意篡改等。同时，部分管理和维护人员缺乏安全忧患意识，对网站信息安全监管不到位。

(三)政府门户网站优化的机会(O)

1.政策支持。《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》对电子政务项目建设的思路和原则作出明确的规定和阐述，提出强化电子政务项目“一把手”负责制，统筹推进电子政务共建项目的建设，充分重视电子政务项目的需求分析，大力推进跨部门信息共享，加强电子政务项目的质量管理，保障电子政务项目安全可控，推动电子政务项目建设改革创新等，其主旨在于规范电子工程建设，促进政府信息共享和业务协同，提高服务质量。

2.政府职能转变支持。在“大政府、小社会”的格局中政府既“掌舵”又“划桨”，存在政府管了不该管和该管却没有管好等现象。政府角色转换和职能转变不到位，必然导致政府在社会管理中的越位、错位和缺位。因此，转变政府职能迫在眉睫。在社会管理活动中，政府要把握社会管理的宏观发展方向，发挥其指导作用，非政府组织、企业和公民个人要发挥配合作用，增强自主性。转变社会管理方式，从全能型政府转向有限型政府，从管制型政府转向服务型政府，从政府单独治理转向国家与社会共同治理。

3.Web 2.0 技术理念支持。Web 2.0 的典型技术包括 Tag、RSS、BookMark、CSS、REST 等，应用Web 2.0技术有利于科学合理的分布、设计政府网站信息，增强互动性，以用户为中心，实现个性化服务。与Web 1.0相比，Web 2.0的核心理念是“以人为中心”及“个性化”，有利于增强政府网站的活力，吸引公众积极主动地关注和参与，促进经常性的政民互动。

(四)政府门户网站优化的挑战(T)

1.政府管理主体的影响。公共管理过程中，由于个体理性和公共理性的冲突，政府管理主体会面临各种冲突，如个体利益与公共利益的冲突，短期利益与长期利益的冲突，价值目标与执行手段的冲突等，并对其公共服务行为产生直接或间接影响。如政府管理主体提供公共服务时易受利益集团的影响，不能真实反映社会公众的公共服务需求，降低了公共服务的质量;政府管理主体存在追求个人利益最大化的情况，会直接损害公共利益等。同时，行政人员的素质会直接影响到门户网站的运行效果、服务质量，政府建立门户网站对行政人员的素质提出了较高的要求，如掌握运用计算机等工具高效处理繁杂信息资源的技巧。而在行政实践过程中，行政人员素质参差不齐，且由于缺乏竞争意识等，行政人员存在学习动力不足的情况。

2.公众政治冷漠的影响。受社会经济发展水平、历史传统、公民素质等因素影响，我国公众的基本政治态度表现为:既尊重政治，崇尚政治，对政治给予积极的价值评价，但同时又回避政治，不愿意参与政治，或者在政治参与中存在着参与不理想和政治冷漠等现象，表现为对政治参与缺乏热情和主动性。而政治冷漠使公权力得不到有效制约，使政治合法性受到挑战，甚至会产生政治认同危机，阻碍民主政治的发展，不利于政治文明和政治现代化的发展。

3.传统行政文化的限制。受中国传统行政文化中的“强行政权力”和“治民”观念等的影响，在行政实践中，行政相对人处于弱势地位，部分政府工作人员缺乏服务意识，职能定位不清，以行政命令等控制为主，过分夸大其管理者的角色，而忽视了监督者和服务者的角色，由此制约了我国政府行政能力的提高，降低了我国行政管理的科学化和现代化水平，影响了我国的社会经济发展和民主政治建设，侵害了人民的民主自由权利，社会和民众反映强烈，急需改造和转换。

4.政府信息公开的挑战。政务信息在行政管理过程中常以不对称的状态分布，使得公众无法真实了解政府运作的相关信息，不能及时掌握政府的运作状态，不利于行政决策的科学化和社会主义民主政治建设。而克服信息不对称的根本措施就是完善政务公开制度，提高政府信息透明化水平。通过信息公开，有助于公众便捷、充分地了解政府运作的相关信息，提高政府的公信力，形成政府与公众相互理解、相互合作的开放性治理网络。

三、Web 2.0时代政府门户网站优化SWOT构建和发展战略

目前，在政府门户网站的建设中，战略决策和政策引导极为重要。通过上述政府门户网站优化的优势、劣势、机会和挑战的具体分析，结合我国政府门户网站的实际情况，制定发展战略矩阵，包括SO战略、WO战略、ST战略和WT战略(表1)。

表1 Web 2.0时代政府门户网站优化的SWOT分析Table 1 SWOT analysis of government portal optimization in the era of Web 2.0

(一)SO战略

随着近二三十年来科技的迅猛发展，全球化和现代化的推进加剧了社会分化，导致社会变得日益多样化、异质化，政府面临的内外矛盾和治理环境变得更加复杂多变。政府不再是社会的唯一管理者，它必须依靠市场机制、非政府组织、公众来共同管理社会公共事务，也只有这样才能促使整个社会稳定而有序地运行。因此，政府作为唯一管理主体的传统模式正受到严峻的挑战。为了及时回应挑战，社会管理主体势必走向多元化，同时这也是社会管理实践发展之逻辑。政府作为公共管理的主体之一，随着行政体制改革的不断深入，政府职能和角色发生很大变化，逐渐由微观管理向宏观管理转变，由直接管理向间接管理转变，退出“划桨人”的角色而定位于“掌舵者”的角色。同时，应积极变革传统的政府包揽一切的单独治理模式，政府应该与社会其他组织共同治理、共同管理、共同生产、共同配置，建立政府与民间社会合作的伙伴关系，以有效解决复杂的公共问题。

(二)WO战略

1.应用Web 2.0的技术和理念，优化政府门户网站。具体来说:(1)利用Tag技术对主体分类和信息标志进行优化。Tag分类也称为Folksonomy，Folksonomy就是由网络信息用户自发为某类信息定义一组标签进行描述，并最终根据标签被使用的频次选用高频标签作为该类信息类名的一种为网络信息分类的方法［6］。政府门户网站的性质决定了其涉及的范围广泛和内容复杂，用户要在复杂的目录分配中方便快捷地找到需要的目录不是一件易事，借鉴Tag分类技术，其特点就是字号越大代表点击频率越高，代表一部分人的需求和习惯，方便用户查找。实践中，一方面，根据情况设计目录分类，另一方面，开放注册用户的Tag实名注册权限，一段时间后根据注册较多的词语和检索较多的词语重新划分分类。(2)利用Rss技术等，变被动服务为主动服务。Rss是一种用于共享新闻和其他Web内容的数据交换规范，它缘起于网景通讯公司(Netscape)的推(Push)技术，即传送订户订内容的通讯协同格式(Protocol)［7］。我国现行的政府门户网站缺少这一服务，不利于用户根据不同的需求，订阅不同的信息，政府门户网站应将被动服务转变为主动服务。(3)利用Wiki或类似TWitter的交流工具，增强互动性。政府门户网站除了发布一些政务动态信息之外还具有很强的对外服务性和地方宣传性，应提高政府门户网站的便民性，增强政民互动。为了保障政民互动的持续性和有效性，完善运行机制，提高运行效果，应建立信息联络员队伍，明确专人负责政府门户网站的本单位业务范围，统一政务信息资源标准，真正做到政务公开［7］。

2.建设安全保障机制。聘用专业的机构队伍进行24 h监测;加强政府门户网站的安全管理制度建设;健全网站应急制度，紧急情况下最大限度地恢复网站数据和服务;用户实名注册，保障用户信息的绝对保密，一旦泄露用户具有追偿权利。

(三)ST战略

针对政务公开中存在的公众政治冷漠，参与不足的情况，可以从以下2个方面着手改善。

1.提高参与意识和参与能力，规范参与行为。具体来说，可以从以下3个方面着手:(1)通过教育提高公民的政治参与意识和参与能力。公民是政治参与的主体，也是社会管理的基础，应进一步加强政府宣传机关、社区、学校、社会团体等各种社会力量的宣传、教育工作，增强公众主体性意识，使广大普通群众意识到参与社会管理既是国家赋予每个公民的权利也是作为一名中国公民维护自身利益、群体利益、国家利益的义务［8］。(2)培养公民有序参与、理性参与的自觉意识，把公众参与内化为公民内心的固有价值观念。通过“内化”有利于促使公众个人不断努力，提高其获取信息、价值判断、人际交往和协商沟通的能力，以便更好地参与社会管理，实现个人的民主权利。(3)积极引导和规范公众的参与行为，依法制裁违法的参与行为，从而保证公众参与的依法、有序、理性、正当，维持社会稳定。

2.优化政治参与制度，拓展政治参与方式。具体包括:(1)加快制定和完善政治参与的相关法律和制度。通过对公民政治参与的内容、方式、权利和义务等方面作出明确规定，使公民政治参与法制化、制度化、规范化。(2)畅通参与渠道。行政人员及相关机构应积极拓宽参与方式和途径，以选举民主、协商民主、党内民主等多种民主形式共同消除政治冷漠的土壤，并应及时查看、处理和回复公众的诉求，保障公众参与的有效性。(3)加强政治文化建设，培育参与型的政治文化。改革开放以来，随着中国市场化和民主化的演进，人们的政治观念和行为产生了深刻变化。公民自我意识在不断增强，应积极培育参与型政治文化，通过逐步增强公民的历史使命感、社会责任感、主人翁意识，引导其更加关注国家利益、人民利益，也更关心政治，积极投身改革，实现政治参与社会化。

(四)WT战略

将政府门户网站的建设情况及运行效果进行年度测评，并纳入本年度绩效考核。具体到实践中，可以结合考评内容和实施细则，研究落实网站绩效考评工作。目前，可以按照考评细则，对信息公开、在线办事、公众参与、网站功能与管理等一级指标网站栏目进行完善，对主动公开、办事指南、下载专区、渠道设置等二、三级指标内容进行整合和自评，提供服务人性化、业务有特色的快速通道。同时，结合网站管理运行情况进行自查，上报自评报告。借此，将绩效考核结果与地方政府和干部的奖惩挂钩，以提高相关行政人员和相关机构的积极性和主动性。

强调以人为本、以用户为中心的Web 2.0时代，政府门户网站不再只是简单地为公众提供信息，是政府在线的门户，提供信息的平台以及政府和公众互动的体现，其更加强调政民互动，强化政治参与，强调重视公众的地位。政府门户网站的优化主体不仅包含政府，也包括公众，优化政府门户网站不仅政府要发挥主导作用，公众更要积极发挥配合作用。只要我国政府门户网站的优化在公众的积极配合下，政府积极抓住机遇，迎接挑战，发挥网站内部优势，消除劣势，我国政府门户网站一定会不断更新优化，适应时代的发展和用户的需要。

［1］孙彩红.Web 2.0之于公民参与政府管理的两重性及应对策略［J］.甘肃理论学刊，2012(6):105－110.

［2］张光，孔卫拿.中国省级人大门户网站建设状况及其决定因素研究［J］.公共行政评论，2012(5):41－66.

［3］孟娜，李惠子.中央人民政府门户网站2006年1月1日正式开通［EB/OL］.(2006-01-01)［2013-12-26］.http://news.xinhuanet.com/politics/2006 － 01/01/content_3999334.htm.

［4］佚名.工信部:2008年中国省市政府网站普及率达到100% ［EB/OL］.(2009-01-12)［2013-12-26］.http://www.chinanews.com/gn/news/2009/01 － 12/1523494.shtml.

［5］毛晶莹.门户网站的概念与类型分析［J］.管理学报，2005(s1):58－60.

［6］夏蓓丽.Web 2.0环境下政府信息服务的运行机制［J］.情报科学，2010(1):39－43.

［7］盛铎，王芳，孟旭.Web 2.0时代的政府治理:郑州市网络问政平台ZZIC案例研究［J］.电子政务，2012(6):92－101.

［8］赵芳.我国政府门户网站无障碍现状调查［J］.档案学研究，2013(1):66－70.